Resumo
O exercício de greve pelos servidores públicos é o foco deste artigo. Seu objetivo é analisar os dispositivos constitucionais que conferem esse direito aos civis e o negam aos militares, e discorrer sobre a ausência de regulamentação desses dispositivos. O estudo foi desenvolvido por meio de pesquisa bibliográfica. A tipologia adotada, quanto à utilização dos resultados, é pura, pois a finalidade deste artigo é a busca de conhecimentos, sem querer transformar a realidade. A abordagem é qualitativa, buscando uma maior compreensão das ações e relações humanas, observando os fenômenos sociais, sem a utilização de critérios numéricos. Quanto aos objetivos, este estudo é descritivo, procurando descobrir as características, as causas e a natureza do fato estudado; e exploratória, indicando os fatores que contribuem para a ocorrência de fenômenos, aprofundando o conhecimento da realidade. Como conclusão, constatou-se que o direito de greve foi conferido aos servidores públicos civis e sua falta de regulamentação está prejudicando não só os servidores, mas toda a população que necessita dos serviços públicos. Verificou-se também que os militares têm o exercício de greve vedado pela Constituição, mas o dispositivo que traz a proibição precisa ser regulamentado.
Palavras-chave: Greve. Servidores Públicos Civis e Militares. Regulamentação.
Introdução
No final de março deste ano, presenciou-se a eclosão de uma greve realizada por servidores públicos militares, que deixou aeroportos lotados com pessoas que tiveram seus vôos cancelados ou atrasados por mais de vinte horas.
A greve dos controladores de vôos é apenas um exemplo de caso em que a população viu paralisado um serviço público considerado essencial. A verdade é que freqüentemente se ouve falar em greve de professores de escolas públicas, greves de lixeiros, até mesmo greve de policiais, de forma que, apesar de ainda não ser regulamentada, no caso dos servidores públicos civis, e de ser vedada, no caso dos militares, a greve no serviço público mostrou-se uma realidade ao longo do tempo e vem acontecendo com certa freqüência.
Tudo isto levou à escolha do tema para a realização deste artigo, que tem como objetivos analisar o direito de greve dos servidores públicos civis, ante o princípio da continuidade dos serviços públicos; refletir sobre a greve realizada por servidores públicos militares, tomando como exemplo a greve dos controladores de tráfego aéreo; e examinar também a questão da regulamentação do direito de greve assegurado pelo artigo 37, inciso VII,da Constituição Federal.
1 Os serviços públicos essenciais e o princípio da continuidade
Pelo princípio da continuidade dos serviços públicos, entende-se que o serviço público, sendo a forma pela qual o Estado atende às necessidades da coletividade, não pode ser interrompido, devendo, ao contrário, ter normal continuidade.
Diógenes Gasparini (2006, p.17) explica que "os serviços públicos não podem parar porque não param os anseios da coletividade", afirmando, em seguida, que "os desejos dos administrados são contínuos".
O ordenamento jurídico brasileiro traz vários instrumentos de proteção ao serviço público e sua continuidade. Atendo-se ao tema deste estudo, pode-se destacar entre os instrumentos as limitações feitas pela Lei nº. 7.783, de 28 de junho de 1989, ao exercício de greve pelo trabalhador em geral e a impossibilidade de realização de greve pelos servidores públicos, em razão da falta de regulamentação, assunto que é discutido mais adiante. (Marinela, 2006).
José dos Santos Carvalho Filho (2006, p.26) relaciona o princípio da continuidade ao princípio da supremacia do interesse público e ao da eficiência, dizendo que estão intimamente ligados. Quanto à relação entre a continuidade dos serviços e a supremacia do interesse público, o autor lembra que "em ambos se pretende que a coletividade não sofra prejuízos em razão de eventual realce a interesses particulares"; quando relaciona aquele princípio ao da eficiência, ele explica que "um dos aspectos da qualidade dos serviços é que não sofram solução de continuidade, prejudicando os usuários".
O artigo 22, caput, da Lei nº. 8.078, de 11/9/90, faz menção ao princípio da continuidade ao expor que: "os órgãos públicos, por si ou suas empresas, concessionárias, permissionárias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, são obrigados a fornecer serviços adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, contínuos".
Dessa forma, o Código de Defesa do Consumidor garantiu a continuidade da prestação dos serviços públicos, ressaltando sua natureza de serviço essencial e consagrando-os ininterruptos.
No entanto, apesar de se referir aos serviços essenciais, a lei do consumidor não os conceituou, nem especificou quais serviços teriam essa característica de essencialidade.
Muitos doutrinadores entendem que todos os serviços públicos devem ser considerados essenciais, pois, por sua própria natureza pública, já trariam consigo esse caráter.
Luiz Antônio Rizzatto Nunes (2000, p. 306) segue essa linha de raciocínio, dizendo que:
Em medida amplíssima, todo serviço público, exatamente pelo fato de sê-lo (público), somente pode ser essencial. Não poderia a sociedade funcionar sem um mínimo de segurança pública, sem a existência dos serviços do Poder Judiciário, sem algum serviço de saúde etc. Nesse sentido então é que se diz que todo serviço público é essencial.
A Lei nº. 7783/89 define, em seu artigo 10, algumas atividades ou serviços considerados essenciais:
Art. 10 São considerados serviços ou atividades essenciais:
I - tratamento e abastecimento de água; produção e distribuição de energia elétrica, gás e combustíveis;
II - assistência médica e hospitalar;
III - distribuição e comercialização de medicamentos e alimentos;
IV - funerários;
V - transporte coletivo;
VI - captação e tratamento de esgoto e lixo;
VII - telecomunicações;
VIII - guarda, uso e controle de substâncias radioativas, equipamentos e materiais nucleares;
IX - processamento de dados ligados a serviços essenciais;
X - controle de tráfego aéreo;
XI compensação bancária.
Esses serviços essenciais não podem sofrer paralisação total, devendo-se garantir sua prestação, a fim de que atendam as necessidades da coletividade. É o que pode se extrair da leitura do artigo 11 caput da mesma lei:
Art. 11. Nos serviços ou atividades essenciais, os sindicatos, os empregadores e os trabalhadores ficam obrigados, de comum acordo, a garantir, durante a greve, a prestação dos serviços indispensáveis ao atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade.
Complementa ,ainda, a lei que regulamenta o exercício de greve pelos trabalhadores em geral, no parágrafo único do artigo 11, que "são necessidades inadiáveis da comunidade aquelas que, não atendidas, coloquem em perigo iminente a sobrevivência, a saúde ou a segurança da população".
Assim, os serviços públicos essenciais podem ser considerados como aqueles que são indispensáveis ao atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade, ou seja, das necessidades que coloquem em perigo iminente a sobrevivência, a saúde ou a segurança da população, trazendo o citado artigo 10 da lei de greve apenas um rol exemplificativo.
2 O direito de greve dos servidores públicos civis
A Constituição Federal anterior, em seu artigo 162, vedava o exercício de greve nos serviços públicos e atividades essenciais, definidas em lei. Pela atual Constituição, no entanto, o servidor público civil tem direito de greve, mas este deve ser exercido na forma da lei. É o que se obtém da leitura do seu artigo 37, inciso VII, que, originariamente, dizia: "o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei complementar", e que após a emenda constitucional nº. 19, de 4/6/1998, passou a reclamar lei ordinária específica, não mais lei complementar, para regulamentar esse direito.
Há duas linhas de interpretação desse dispositivo constitucional: para uma primeira corrente, esta norma possui eficácia contida de forma que os servidores podem exercer greve desde já, mas a lei, quando editada, poderá restringir esse direito; já para uma segunda corrente, trata-se de norma de eficácia limitada, não podendo os servidores públicos exercer o direito de greve enquanto não houver lei que regulamente o assunto.
O Supremo Tribunal Federal, antes da edição da EC n.º 19, ao julgar o mandado de injunção n.º 20, que tratava do tema, adotou a segunda corrente, condicionando o exercício do direito de greve à superveniência de uma lei específica que regulamente o tema:
O preceito constitucional que reconheceu o direito de greve ao servidor público civil constitui norma de eficácia meramente limitada, desprovida, em conseqüência, de auto-aplicabilidade, razão pela qual, para atuar plenamente, depende da edição da lei complementar exigida pelo próprio texto da Constituição. A mera outorga constitucional do direito de greve ao servidor público civil não basta – ante a ausência de auto-aplicabilidade da norma constante do art. 37, VII, da Constituição – para justificar o seu imediato exercício. O exercício do direito público subjetivo de greve outorgado aos servidores civis só se revelará possível depois da edição da lei complementar reclamada pela Carta Política. [...] (STF- Pleno – Mandado de Injunção n.º 20 – Rel. Min. Celso de Mello, Diário da Justiça, Seção I, 22 nov. 1996, p. 45.690).
Celso Antônio Bandeira de Melo (2006, p. 262) não concorda com o entendimento adotado pela Suprema Corte. Para o autor, o direito dos servidores públicos civis à greve existe desde a promulgação da Constituição e, "mesmo à falta da lei, não se lhes pode subtrair um direito constitucionalmente previsto, sob pena de se admitir que o Legislativo ordinário tem o poder de, com sua inércia até o presente, paralisar a aplicação da Lei Maior, sendo, pois, mais forte do que ela".
Contrariando o entendimento do autor supracitado, a maioria dos doutrinadores adere à corrente defendida pelo Supremo Tribunal Federal. É o que ocorre com José dos Santos Carvalho Filho (2006, p.609), que afirma que "é a lei ordinária específica que vai fixar o real conteúdo do direito, e, se ainda não tem conteúdo, o direito sequer existe, não podendo ser exercido" (grifo do autor).
Fernanda Marinela (2006, 412-413), perfilhando também o entendimento majoritário, lembra que "o servidor não pode, hoje, exercer o seu direito à greve, em razão da ausência dessa lei e, caso o faça, a sua conduta será contrária ao princípio da legalidade, tendo em vista que o agente público só pode fazer o que a lei autoriza e determina, devendo ser considerada ilegal, com a aplicação das conseqüentes penalidades cabíveis".
Dessa forma, sendo a greve ilegal, os dias não trabalhados pelo servidor podem ser descontados. José dos Santos Carvalho Filho (2006, p.609) faz alusão a um acórdão da 5ª Turma do STJ, no julgamento do Recurso Ordinário em Mandado de Segurança nº. 4.574, confirmando que "os dias de ausência devem ser contados como faltas ao trabalho, propiciando, como efeito, o desconto de vencimentos correspondente ao período de ausência".
No mesmo sentido desse acórdão, Carlos Henrique Bezerra Leite (2002) afirma que:
[...] a atitude da Administração, como a de qualquer outro empregador, deve ser tão-somente a de, durante a greve, não efetuar o pagamento da remuneração dos servidores, sem qualquer distinção, que tenham aderido ao movimento. Dito de outro modo, não há obrigatoriedade do pagamento da remuneração porque não há trabalho.
Hely Lopes Meirelles (2007, p.338), por sua vez, lembra que, sendo a greve ilegal, "o sindicato poderá ser condenado a indenizar o prejuízo causado à população". De forma que, realizando greve sem estar autorizado legalmente a isto (por falta de regulamentação), o servidor público que, no exercício desse direito, causar prejuízo à população, responderá pelos danos causados, sendo responsável também o sindicato de sua categoria, que tiver organizado a paralisação do serviço.
Diógenes Gasparini (2006, p.196) menciona ainda a existência do Decreto federal nº. 1.480, de 3 de maio de 1995, que dispõe sobre os procedimentos a serem adotados em caso de paralisações dos serviços públicos federais, enquanto não regulado o artigo 37, inciso VII, da Constituição Federal. Fazendo alusão ao disposto nesse decreto, diz o autor que "se a união, a autarquia ou a fundação pública for citada em ação cujo objeto seja a indenização por interrupção grevista, total ou parcial, da prestação dos serviços a cargo da Administração Pública Federal, será obrigatória a denunciação à lide dos servidores que tiverem concorrido para o dano".
Muitos defendem a inconstitucionalidade desse diploma, já que a Constituição Federal não pode ser regulamentada por decreto, e a lei que poderia estar sendo regulamentada por ele ainda não existe.
Carlos Augusto Jorge (2004) é um dos que atacam sua constitucionalidade. Ele expõe que:
Tal decreto, que se reveste de regulamento de greve no serviço público, determina que, em nenhuma hipótese, poderão ser objeto de abono, compensação ou cômputo para fins de contagem de tempo de serviço ou de qualquer vantagem que o tenha por base o salário. [...]O equívoco é tamanho que as autoridades governamentais estabeleceram sérias restrições e até sanções aos servidores que participarem de greve, o que é incompatível com o fundamento dessa espécie de direito fundamental do trabalhador brasileiro.Eivados de vícios insanáveis, esse Decreto é de duvidosa constitucionalidade, pois determina até mesmo a exoneração ou dispensa de servidores, discriminando os ocupantes de cargos em comissão e os que percebam função gratificada.A Constituição cidadã de 1988 não fez qualquer distinção entre os servidores públicos civis efetivos e os servidores ocupantes de cargos em comissão [...].
Embora esteja consolidado o entendimento de que o direito de greve não pode ser exercido pelos servidores e que seu eventual exercício, diante da falta de regulamentação, é ilegal, não pode haver demissão do servidor público que realizou greve, só podendo este ser demitido se praticar uma infração funcional.
Por fim, vale lembrar que apesar de o artigo 37 da Constituição abranger os servidores da Administração Pública direta e indireta de todos os Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, "a lei de greve aplica-se aos empregados públicos das empresas públicas e sociedades de economia mista, por força do artigo 173 §1º, II, que lhes impõe regime jurídico igual ao das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações trabalhistas" (di Pietro, 2006). Assim, quando se fala nos servidores públicos que não podem exercer o direito de greve, enquanto não for editada norma regulamentando esse direito, está-se referindo apenas aos ocupantes de cargos públicos nas autarquias e fundações de direito público e aos servidores da Administração Pública Direta, já que aos servidores das empresas públicas e das sociedades de economia mista aplica-se a Lei n.º 7.783, de 28 de junho de 1989.
3 Os servidores públicos militares e a greve
A Constituição Federal distingue os servidores públicos civis dos militares e traça normas específicas para cada um deles. Ao passo que para aqueles é atribuído o direito à greve, para os militares, seu exercício é vedado.
O artigo 142, §3º, inciso IV, da Constituição, diz que "ao militar são proibidas a sindicalização e a greve". Portanto, aos militares, por disposição expressa da atual Constituição, é vedada a greve, contudo, freqüentemente, tem-se notícia de greves nas Polícias Militares de vários estados, como Minas Gerais e Bahia. Isto ocorre porque este dispositivo constitucional torna a greve realizada pelos servidores militares um ato ilegal, porém, como não há lei regulamentando o dispositivo, a greve segue sendo executada não configurando crime.
A greve realizada por militares, no entanto, às vezes é enquadrada como crime de motim, punindo-se criminalmente o militar não por ter realizado greve, mas por ter praticado este crime, que está previsto no artigo 149, caput, e incisos I, II, III e IV, do Código Penal Militar. Foi isso que ocorreu, por exemplo, com os militares controladores de vôos, como é visto mais adiante.
Configura-se crime de motim:
Art. 149. Reunirem-se militares ou assemelhados:
I- agindo contra a ordem recebida de superior, ou negando-se a cumpri-la;
II- recusando obediência a superior, quando estejam agindo sem ordem ou praticando violência;
III- assentindo em recusa conjunta de obediência, ou em resistência ou violência, em comum, contra superior;
IV- ocupando quartel, fortaleza, arsenal. Fábrica ou estabelecimento militar, ou dependência de qualquer deles, hangar, aeródromo ou aeronave, navio ou viatura militar, ou utilizando-se de qualquer daqueles locais ou meios de transporte, para ação militar, ou prática de violência, em desobediência a ordem superior ou em detrimento da ordem ou da disciplina militar:
Pena – reclusão, de quatro a oito anos, com aumento de um terço para os cabeças.
A doutrina majoritária entende que não há que se cogitar o exercício do direito de greve pelos militares, tendo em vista que eles atuam na manutenção da ordem pública e na defesa dos interesses do Estado. É o que defende Diógenes Gasparini (2006, p.255) ao dizer que as proibições trazidas pela Constituição são necessárias à ordem e à hierarquia da Instituição, porque só assim a defesa da nação e a ordem pública podem acontecer efetivamente.
Seguindo a mesma linha de raciocínio, Alexandre de Moraes (2006, p.1807), ao comentar o artigo 142, inciso IV, da Constituição Federal, expõe que é proibida a realização de greve pelos servidores públicos militares "em face das funções a eles cometidas pela Constituição Federal, relacionadas à tutela da liberdade, da integridade física e da propriedade dos cidadãos".
De fato, o artigo 142, caput, da Constituição menciona que:
As forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.
Assim, pautam-se os militares na hierarquia e na disciplina, destinando-se à defesa da Pátria, e à garantia dos poderes constitucionais, da lei e da ordem, o que não se coaduna com o exercício de greves.
Alguns doutrinadores entendem ainda que a greve exercida pelos militares pode, inclusive, dar ensejo a uma intervenção federal, com fundamento no artigo 34, inciso III , da Constituição Federal, que traz que "a União não intervirá nos Estados nem no Distrito federal, exceto para: [...] pôr termo a grave comprometimento da ordem pública". Ora, se é destinada aos militares a defesa e garantia da ordem, uma eventual greve desse setor poderia gerar realmente um grave comprometimento da ordem pública, o que, em tese, ensejaria uma intervenção federal..
3.1 A greve dos controladores de vôo
No último dia 30 de março, os controladores de vôos realizaram uma greve que foi notícia nos diversos meios de comunicação, chamando atenção de todo o Brasil e até de países do exterior.
O controle dos vôos no Brasil é feito de forma compartilhada entre civis e militares da Aeronáutica. Hoje, há cerca de dois mil e quinhentos profissionais atuando no controle aéreo, onde dois mil e cem, aproximadamente, são militares e somente quatrocentos são civis.
Os controladores exigiam aumento salarial, menor jornada de trabalho e a contratação imediata de novos profissionais, e reclamavam também dos equipamentos, afirmando que estão ultrapassados e não inspiram confiança.
Durante a realização da greve, alguns controladores foram presos em flagrante pelo crime de motim. Vários periódicos publicaram fotografias em que os militares encontravam-se fardados, sentados no chão, desafiando as ordens de seus chefes para que voltassem ao trabalho, o que configura o crime de motim, de acordo com o já citado artigo 149 do Código Penal Militar.
Sob o ponto de vista dos controladores, o ideal seria que houvesse a desmilitarização do controle do tráfego aéreo, pois ficariam desobrigados de normas mais rígidas, como a proibição de realizar greve, e implicaria em melhores salários para a maior parte dos controladores, já que os militares recebem salários inferiores aos recebidos pelos civis que integram a categoria. Por isso, na tentativa de um acordo para encerrar a greve, o Ministro da Defesa prometeu acelerar o projeto de desmilitarização.
Desde 1964, não havia uma greve de militares desse porte no Brasil. Ela gerou verdadeiro caos aéreo, pois, com a queda nos sistemas de comunicações que monitoram os aviões, houve um colapso nos aeroportos, onde vários vôos nacionais foram suspensos e os internacionais, desviados, gerando indignação nas pessoas que lotavam os aeroportos.
O controle aéreo está elencado no artigo 10, inciso X, da Lei de Greve, como um serviço essencial, não podendo ser totalmente interrompido. Assim, uma parte dos controladores de vôos devia ter trabalhado, a fim de garantir a prestação desse serviço, que é indispensável ao atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade (art. 11 da Lei nº. 7.783/1989).
Esse episódio foi bastante marcante no país e fez reacender o debate no STF sobre a ausência de regulamentação do artigo 37, inciso VII, da Constituição e sobre a vedação constitucional do exercício do direito de greve aos militares.
