1.Introdução
O assunto incentivos fiscais é de enorme relevância para o Brasil, se observarmos sob o aspecto dos valores envolvidos. O direito tributário, todavia, não tem se debruçado sobre o assunto com a atenção que ele precisa e merece, já que trata-se de dinheiro público que simplesmente não é arrecadado, mas mesmo assim deve obedecer critérios legais para sua utilização.
Dentre os diversos tipos de incentivos encontramos aqueles destinados ao desenvolvimento regional, que se destinam a promover o desenvolvimento de regiões mais carentes de forma que estas possam alcançar as mais abastadas no que se refere à economia e condições de vida da população.
Entretanto, tais incentivos têm sido utilizados erroneamente, gerando desperdícios de recursos públicos e fraudes, com enriquecimento dos envolvidos às custas do Erário e descrença da população no sistema de sua concessão. Ainda que os incentivos sejam corretamente aplicados, na maioria dos casos nada se exige em troca pelas vantagens oferecidas, não decorrendo deles qualquer vantagem para o Estado ou para a população da região beneficiada.
Cristovam Buarque descreve como se desvirtuou o sistema concebido por Celso Furtado para resolver a desigualdade das regiões através da SUDENE:
"Logo no início, para aprová-la, a elite se apropriou da idéia. Depois de uma forte resistência à criação da Sudene, os parlamentares obrigaram o governo a aceitar que recursos públicos ficassem nas mãos dos próprios contribuintes na forma de incentivos fiscais. No lugar de usar a arrecadação tributária para aplicá-la nos melhores projetos identificados pela Sudene, o governo teve que se submeter à solução de fazer um sacrifício fiscal, passando parte de sua receita para o contribuinte que escolheria o projeto que mais lhe interessasse."
(...)
"Durante todo esse tempo, os governos não se preocuparam com o fato de que a pobreza não diminuía no Nordeste. Escondiam-se os furos por onde vazava dinheiro e ignorava-se a ineficácia dos recursos investidos na luta contra a pobreza. Durante todo esse tempo, a Região enfrentou a corrupção no comportamento dos que roubavam sem usar o dinheiro para investimentos. Conviveu, também, com a corrupção nas prioridades de investimentos, que não traziam retornos sociais." [01]
Enfocamos aqui os incentivos fiscais para o desenvolvimento regional e sua disciplina constitucional, prevista no inciso I do art. 151. Conforme será visto adiante, os requisitos exigidos pela Constituição para a sua concessão não vem sendo observados, acabando por criar verdadeiros privilégios setoriais ao invés de promover o equilíbrio do desenvolvimento sócio-econômico das regiões brasileiras.
2.A concessão pela União de incentivos fiscais para o desenvolvimento regional. Inciso I do art. 151 da Constituição Federal.
O inciso I do art. 151 [02] da Constituição federal traz o princípio da uniformidade geográfica da tributação. Vemos neste inciso que a regra geral é que os entes políticos não podem ter tratamento desigual da União em matéria tributária [03]. A tributação da União deve, portanto, ser igual em todo o País. Pensar de outra forma seria admitir que dentro do Brasil existiriam diversas realidades tributárias, o que seria obviamente contrário ao princípio federativo. Como se existissem diversos países dentro de um só, haveria uma série de complicações que acabariam por inviabilizar o desenvolvimento da federação e de seus entes.
Entretanto, admitindo que existem regiões mais carentes que outras, resolveu o constituinte fazer uma ressalva no texto, "...admitida a concessão de incentivos fiscais destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento sócio-econômico entre as diferentes regiões do País;". Tércio Sampaio Ferraz Junior, ao analisar o que dispõe o art. 174, coloca que a concessão de incentivos não contraria a homogeneidade que existe entre os membros de uma federação e assim justifica a possibilidade de sua concessão quando visar o equilíbrio entre as regiões:
"De outro lado, porém, esta homogeneidade não institui um Estado unitário, em que a atividade de fomento se coordene centralizadamente, mas uma federação em que o incentivo econômico e social deve instaurar uma cooperação concorrente entre as unidades federativas. Cooperação, como já mostrara Margareth Mead na década de 20, exige concorrência como fator de desenvolvimento. Não a concorrência predatória, que visa eliminar o concorrente, mas a concorrência da interdependência, em que aos concorrentes devem ser asseguradas condições básicas de competir. Daí o fomento como atividade capaz de desenvolver desigualdades básicas geradas por condições econômicas adversas, numa região ou num setor, que, então, devem ser compensadas por incentivos. Assim, nos quadros do Estado Social, este é o sentido da função incentivadora de que nos fala o art. 174 da Constituição Federal." [04]
Analisando o texto do inciso I do art. 151, podemos notar que a regra é a uniformidade geográfica da tributação, a concessão de incentivos fiscais é exceção só admitida se observados alguns requisitos contidos dentro do próprio texto. A concessão dos incentivos fiscais também está prevista no art. 43 e parágrafos, além de se harmonizar com os incisos III e IV do art.3º. Entretanto, para a concessão de incentivos fiscais que acarretem em tributação desigual das regiões brasileiras pela União, o inciso I do art. 151 traz alguns requisitos [05], os quais enumeramos:
1 - ) Promoção do equilíbrio do desenvolvimento entre as regiões do Brasil - O incentivo só pode ser concedido se visar equilibrar o desenvolvimento das regiões. Ou seja, o incentivo não pode criar uma situação muito favorável para determinada região, em detrimento das demais. Se assim ocorresse, teríamos um desequilíbrio no desenvolvimento, e as regiões mais abastadas sofreriam com a concorrência desigual do privilégio tributário concedido à região que inicialmente pretende-se ajudar. Em teoria, o incentivo fiscal deve possibilitar que a região carente beneficiada tenha condições de se desenvolver e alcançar o desenvolvimento econômico e social das demais regiões. [06]
Outro conceito contido no texto constitucional é que o desenvolvimento a ser equilibrado é o sócio-econômico. Assim, entendemos que de nada adianta a concessão de um incentivo que simplesmente equilibre, por exemplo, a renda per capita das regiões brasileiras. Ou que possibilite a criação de um pólo automotivo em cada região brasileira só porque no sudeste e sul estão concentradas a maioria das montadoras de automóvel. É necessário, portanto, que o incentivo traga também um equilíbrio social das regiões. Deve-se buscar uma forma para que, com a sua concessão, além de um incremento na situação econômica da região beneficiada, exista também uma real melhora nas condições de vida da população.
Acreditamos que, atualmente, o desenvolvimento sócio-econômico deve ser medido por índices como o IDH (Índice de Desenvolvimento Humano) [07] criado por Mahbub ul Haq e Amartya Sen e proposto pela ONU e pelo IDS (Índice de Desenvolvimento Social) proposto por M.C. Prates Rodrigues [08], pesquisadora do Instituto Brasileiro de Economia. A simples medição de indicadores econômicos que se referem a valores, como renda per capita e PIB não são aptos a satisfazer a exigência constitucional. Um incentivo fiscal, para ser constitucional e justificar a renúncia de receita que acarreta, deve trazer um incremento nos indicadores sociais, com um efeito desenvolvimento nas condições de vida da população.
Observa-se que este incremento no desenvolvimento sócio-econômico pode ser causado de duas formas. O incentivo fiscal pode possibilitar um investimento que sozinho teria como conseqüência, além do aumento dos indicadores econômicos, também a melhoria dos indicadores sociais. Mas também poderiam ser admitidos incentivos que não tivessem o impacto esperado nas condições sociais da população. Aí se teria a exigência de uma contra-partida dos beneficiados pelo incentivo, com a criação de programas sociais destinados a atender a população do local ou que visem a conservação do meio ambiente e o desenvolvimento da cultura, por exemplo.
Em resumo, o incentivo, para ser constitucional, deve buscar um efetivo equilíbrio do desenvolvimento das regiões. É necessário, portanto, que haja vantagens não só econômicas, mas sociais para a população envolvida.
2-) Equilibrar o desenvolvimento entre as diferentes regiões do País – O incentivo fiscal só será constitucional se contemplar uma determinada região política (Norte,Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e Sul). Segundo Roque Antonio Carrazza "Só na medida de suas desigualdades econômicas – e ainda assim por região – é que se admite que as pessoas políticas mais carentes venham a desfrutar de vantagens fiscais." [09]
Não se admite, portanto, a concessão de incentivos pela União que visem privilegiar espaço territorial menor que uma das regiões brasileiras. Da mesma maneira, observa Carrazza [10], o disposto no inciso I do art. 151 se aplica aos Estados e Municípios quando da concessão dos seus incentivos fiscais.
Há inconstitucionalidade também quando concedido apenas para determinado setor. Deve abranger todas as pessoas que residem na região, não podendo beneficiar apenas uma determinada classe de pessoas que nela reside. Um tratamento diferenciado acarretaria ofensa ao princípio da igualdade contido no inciso II do art. 150 [11].
Como exemplo do que não deve ser feito, citamos o incentivo fiscal concedido ao setor açucareiro pelo art. 42 da lei 9.532/97 referente ao IPI:
"Art 42. Os estabelecimentos produtores de açúcar de cana, localizados nos estados do Rio de Janeiro e Espírito Santo e em estados das regiões Norte e Nordeste, terão direito a crédito presumido, calculado com base em percentual, fixado pelo Poder Executivo em virtude do diferencial de custo da cana-de-açúcar entre as regiões produtoras do País, a ser aplicado sobre o valor do produto saído do estabelecimento e compensado com o IPI devido nas saídas de açúcar."
O incentivo privilegia apenas um determinado setor, bastando que a produção seja feita dentro da região ou estado previsto na lei. Tampouco se exige qualquer incremento decorrente do incentivo instituído; sequer de caráter econômico, muito menos de caráter social. Segundo Misabel Abreu Machado Derzi [12] as alíquotas diferenciadas "somente beneficiam os produtores do Norte e do Nordeste, sem propiciarem o desenvolvimento sócio-econômico dessas regiões, penalizando as camadas mais pobres do povo brasileiro."
A vantagem concedida atinge substancialmente os produtores dos estados e regiões não abrangidos pelo incentivo, criando uma vantagem competitiva artificial para os produtores beneficiados. Por último, são atingidos os consumidores dos estados não abrangidos pela isenção, que acabam pagando mais pelo açúcar de cana, um dos produtos fundamentais da cesta básica.
3-) Temporariedade- O incentivo fiscal para o desenvolvimento regional deve também ser temporário. Segundo Roberto Ferraz [13]:
A temporariedade é requisito inafastável da Lei que institua incentivo porque esta sempre haverá de identificar um objetivo determinado que se pretende alcançar através do incentivo. Uma vez alcançado o objetivo, deixará de existir motivo a justificar o incentivo, evidenciando-se portanto a sua necessária temporariedade, combinada com a obrigatoriedade de avaliações periódicas quanto ao possível esgotamento da função do incentivo.
Conclui-se, portanto, que o incentivo fiscal deve perdurar apenas até que se alcance o objetivo de equilíbrio do desenvolvimento sócio-econômico da região beneficiada, não podendo ser eterno, já que se criaria um privilégio que seria contrário aos princípios da igualdade e isonomia. Além disso, estaria se prejudicando a livre concorrência, criando uma vantagem competitiva perene para os beneficiados.
III. A Extrafiscalidade e os Incentivos Fiscais para o Desenvolvimento Regional.
Cumpre ressaltar que os incentivos fiscais atendem, predominantemente, a extrafiscalidade. Ou seja, são figuras destinadas não ao que se denomina fiscalidade, relacionada com objetivo de abastecer os cofre públicos [14], mas sim a aspectos ordinatórios [15], induzindo os contribuintes a iniciar determinadas atividades ou adotar comportamentos que de outra forma não o faria, conforme ensina Roque Antonio Carrazza:
Por meio de incentivos fiscais, a pessoa política tributante estimula os contribuintes a fazerem algo que a ordem jurídica considera conveniente, interessante ou oportuno (p. ex., instalar indústrias em região carente do País). Este objetivo é alcançado por intermédio da diminuição ou, até, da supressão da carga tributária. [16]
A extrafiscalidade dos incentivos fiscais é evidente porque estes geralmente são concedidos na forma de imunidade ou isenção [17]. Naturalmente estas figuras não se coadunam com fiscalidade da tributação, uma vez que sua aplicação implica, normalmente, em queda da arrecadação diretamente relacionada com as atividades beneficiadas. Naturalmente o incremento da atividade econômica de uma região, pode, indiretamente, aumentar a sua arrecadação, mas este não é (e nem pode ser, como visto acima) o objetivo principal da concessão dos incentivos fiscais que visem equilibrar o desenvolvimento regional.
Assim, o interesse extrafiscal que deve informar a concessão dos incentivos fiscais ao desenvolvimento regional é o do equilíbrio do desenvolvimento das regiões brasileiras. Como já visto, a concessão dos incentivos pela União é exceção ao princípio da uniformidade geográfica, e como tal deve ser interpretada restritivamente. A extrafiscalidade também deve ser vista em harmonia com a Constituição, sempre visando interesses e finalidades previstas no seu texto, não podendo a tributação ser utilizada como forma de manutenção de privilégios. Como bem observa Becker: "Por isso, cumpre lembrar que a tributação extrafiscal serve tanto para a reforma social, como para impedi-la." [18]
IV. Vocação regional – possível requisito para a concessão de incentivos fiscais para o desenvolvimento regional.
Acima foi colocado que o incentivo fiscal deve promover o equilíbrio do desenvolvimento sócio-econômico das regiões brasileiras. Também se constatou que o incentivo fiscal deve ser temporário, pois de outra forma estar-se-ia criando uma classe especial de contribuintes, o que expressamente é vedado pela Constituição Federal.
Tais requisitos nos levam a refletir sobre quais atividades os incentivos fiscais devem atingir como forma de promover o equilíbrio das regiões do País. Note-se que a Constituição trata apenas de equilíbrio do desenvolvimento sócio-econômico, nada falando sobre quais atividades e de que forma ele será atingido.
Geralmente o incentivo fiscal é simplesmente para a criação de indústrias. A intenção de cria-las é justificada pela necessidade de geração de novos empregos. Entretanto, os incentivos que são concedidos com esta intenção geralmente não fazem qualquer exigência de que os beneficiários se comprometam a criar um numero determinado de empregos e a mantê-los por determinado tempo. Desta forma diversas indústrias que criam poucos empregos acabam se beneficiando dos incentivos fiscais, ou acabam criando empregos que depois são instintos com a inovação tecnológica constante dos equipamentos industriais.
Outro ponto a abordar é que os Estados e municípios fazem verdadeiras guerras para atrais determinadas indústrias, como por exemplo, a automobilística. Sempre que uma grande montadora anuncia a intenção de montar uma nova fabrica no País imediatamente começa a famosa "Guerra Fiscal".
Estes pontos nos levam a concluir que a concessão de incentivos fiscais pouco tem a ver com a criação de emprego e melhoria de qualidade de vida da população. Estes são apenas efeitos secundários que podem acontecer com a instalação das novas industrias, mas não são determinantes para que um governo conceda ou não o incentivo fiscal. O verdadeiro objetivo é simplesmente o aumento da arrecadação e da receita do Estado ou Município. Uma maior produção de riqueza importa em maior participação no valor recebido da União na repartição de receitas e em maior arrecadação de impostos estaduais e municipais. O número de empregos criados e mantidos não é fator determinante para a concessão de benefício, o que importa é o valor que a nova indústria irá produzir e arrecadar.
A comprovação disto se dá com a quase total ausência de incentivos fiscais para micros, pequenas e médias empresas, que como se sabe são as maiores empregadoras atualmente. A prática é que geralmente os incentivos fiscais se destinam a atividades de grande faturamento, como no exemplo já citado, montadoras de automóveis.
Outro aspecto deve ser observado: Muitos incentivos fiscais existentes criaram situações artificiais de desenvolvimento que acabam tornando a comunidade beneficiada dependente desta situação. O maior exemplo disto é a Zona Franca de Manaus [19]. As indústrias de eletrônicos que lá se encontram instaladas apenas fabricam seus produtos naquele local porque existem incentivos fiscais. Se estes não existissem, não haveria razão em se produzir eletrônicos em uma cidade localizada no meio da Amazônia e muito distante dos principais centros consumidores. Assim, uma vez que cesse o incentivo fiscal à Zona Franca de Manaus, temos a impressão que a maioria das indústrias lá existentes irão fechar suas fábricas e se instalar em locais mais próximos dos seus mercados consumidores, cortando custos. Entretanto vemos que os incentivos acabaram por criar uma situação de desenvolvimento que é artificial. Não é natural nem lógico que se produzam eletrônicos em Manaus, e isto só foi possibilitado pela criação da Zona Franca e de seus incentivos fiscais.
Esta situação acaba sendo bastante prejudicial, uma vez que se o incentivo fiscal acabar, haverá grande crise na cidade ou região beneficiada, porque as industrias não terão mais motivo porque ficar nestes locais sem a existência de um incentivo fiscal. Por outro lado, o incentivo fiscal não pode ser eternizado, já que o Estado não pode abrir mão da receita tributária para sempre, nem pode criar uma desigualdade perene entre os contribuintes somente em razão do local onde estão instalados.
Fica claro para nós, portanto, que os incentivos fiscais deveriam respeitar a vocação regional da região que se pretende desenvolver. A atividade que surge com a concessão do incentivo deve poder se manter mesmo após o seu fim. Desta forma, a criação de indústrias de eletrônicos em Manaus não deveria ser incentivada, já que é inviável e desrespeita a vocação regional.
No Brasil os incentivos fiscais da União geralmente beneficiam o Norte e Nordeste e se voltam para a criação de indústrias. Vemos, porém, que a grande vocação destas regiões é o turismo, e para ele não existe qualquer incentivo. Com a criação de infra-estrutura e treinamento para e receber o turista, por exemplo, certamente esta atividade aumentaria e continuaria mesmo após o fim do incentivo fiscal que promovesse o seu início nestas regiões. A Constituição Federal inclusive prevê, em norma programática, que "Art. 180. A União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios promoverão e incentivarão o turismo como fator de desenvolvimento social e econômico."
Esta é apenas uma idéia de mais um requisito para a concessão de incentivos fiscais. As atividades por eles promovidas devem ter a capacidade de se manter mesmo sem a sua existência, face a sua temporariedade, e não podem criar uma situação econômica artificial, em que existe uma dependência do incentivo para existir. O incentivo não deve ser o motivo único de manutenção de determinado negócio ou atividade, mas deve sim ser uma ferramenta de incremento da atividade já existente e de fomento de vocação ainda não exploradas pela comunidade.
