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Artigo

Aspectos político-jurídicos do instituto da reeleição para chefe de Poder Executivo

O texto estuda os aspectos político-jurídicos da instituição da reeleição no país, as estatísticas dos processos eleitorais reeletivos, os posicionamentos favoráveis e contrários ao instituto e, por fim, a apreciação das críticas de Tocqueville à reeleição manifestadas em sua obra "A Democracia na América".

Sumário: Introdução. 1 A recente inclusão da reeleição no sistema eleitoral brasileiro. 2 Números da reeleição no país. 3 Argumentos favoráveis e contrários à reeleição. 4 A reeleição no pensamento de Tocqueville. Considerações Finais. Referências das fontes citadas.


Resumo

Introduzido no ordenamento jurídico brasileiro em 1997, o instituto da reeleição para cargos eletivos no Poder Executivo tem sido objeto de ponderações e críticas desde a sua instituição. São objetos do presente estudo os aspectos político-jurídicos da instituição da reeleição no país, as estatísticas dos processos eleitorais reeletivos, os posicionamentos favoráveis e contrários ao instituto e, por fim, a apreciação das críticas de Tocqueville à reeleição manifestadas em sua obra "A Democracia na América".

Palavras chave: Teoria Política Constitucional; Direito Constitucional; Ciência Política; Reeleição; Tocqueville.


Introdução

Introduzido no ordenamento jurídico-constitucional brasileiro através da Emenda Constitucional número 16, de 04 de junho de 1997, o direito de chefes de Poder Executivo disputarem a reeleição para a mesma função e no exercício do cargo é objeto de ponderações, análises e críticas desde a sua gestação.

Perpassados cinco processos eleitorais (três estaduais e federais e dois municipais) sob a vigência do instituto da reeleição, o debate acerca de sua legitimidade político-jurídica se intensificou, assim como as propostas tendentes a extirpá-lo do sistema eleitoral brasileiro.

Tramitam na Câmara dos Deputados 17 propostas de emenda à Constituição [01] objetivando vedar a reeleição para Presidente da República, Governadores de Estado e do Distrito Federal, Prefeitos, e respectivos Vices. No Senado Federal três [02] propostas pretendem extinguir a possibilidade de mandatários de cargos executivos pleitearem a recondução para a mesma função.

O presente estudo principia pela análise de aspectos jurídicos da introdução do instituto da reeleição no ordenamento constitucional brasileiro. Segue-se apontado as estatísticas relativas aos processos eleitorais pós-Emenda Constitucional 16, analisando-as. Imediatamente após, aprecia-se os argumentos políticos e jurídicos favoráveis e contrários à reeleição. Por derradeiro, apresentam-se e comentam-se as críticas de Tocqueville em relação à legitimidade do instituto.


1 A recente inclusão da reeleição no Sistema Eleitoral brasileiro

A Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB) não previa originalmente a possibilidade de Chefes do Poder Executivo pleitearem a recondução para o mesmo cargo no mandato subseqüente.

O texto promulgado em 05 de outubro de 1998 reputava expressamente inelegíveis [03] os mandatários de posições no executivo que pretendessem buscar se eleger para o mesmo cargo na eleição imediatamente seguinte a que lhe assegurou o primeiro mandato.

Destarte, o parágrafo 5º, do artigo 14 [04], da CRFB, vedava expressamente a reeleição [05] para Presidente da República, Governadores de Estado e do Distrito Federal, e Prefeitos. Consoante a normatização constitucional-eleitoral originária, nem mesmo as pessoas que houvessem sucedido ou substituído o Chefe do Poder Executivo inicialmente eleito seriam elegíveis para a gestão imediatamente posterior.

Contudo, através da Emenda Constitucional número 16 [06], de 04 de junho de 1997, aprovada pelo Congresso Nacional no exercício do poder constituinte derivado [07], foi estabelecido o instituto da reeleição no ordenamento jurídico-eleitoral brasileiro. Logo, a CRFB passou a admitir a possibilidade de chefes de Poder Executivo disputarem a reeleição para o mandato seguinte.

Conforme o texto constitucional, a reeleição é condicionada ao processo eleitoral imediatamente subseqüente ao primeiro mandato. É possível, portanto, tão somente uma vez. De outro modo, o instituto da reeleição é aplicável exclusivamente para a busca por um novo mandato no mesmo cargo e, como já discorrido, para o período imediatamente seguinte à primeira gestão.

Na eventualidade de chefe do Poder Executivo pretender disputar na eleição ulterior a que lhe conferiu o mandato em exercício cargo diverso do ocupado, só poderá fazê-lo renunciando ao mandato nos seis meses anteriores ao pleito, sob pena de inelegibilidade. Desse modo, a eleição de mandatários executivos para cargos distintos do ocupado continuam a ser regradas pelo parágrafo 6º, do artigo 14 [08], da CRFB.

A inclusão da Emenda Constitucional 16 no ordenamento constitucional suscitou debate jurídico acerca da necessidade de desincompatibilização de chefe do Poder Executivo para disputar o processo reeletivo.

Isso porque, pelo disposto no parágrafo 6º, do artigo 14, da Carta Política, há a necessidade de renúncia do mandatário executivo para pleitear eleitoralmente cargo diverso do exercido. Já o parágrafo 5º, do mesmo dispositivo constitucional, não prevê qualquer restrição à reeleição de Presidente da República, Governadores de Estado e do Distrito Federal, e Prefeitos, para o mesmo cargo na eleição imediatamente seguinte a que lhes conferiu o mandato originário. A nova redação conferida ao parágrafo 5º, do artigo 14, pela Emenda Constitucional 16 gerou, assim, discussão jurídica.

Corrente doutrinária liderada por Celso Antônio Bandeira de Mello, propugnava a obrigação de desincompatibilização [09] do chefe do Executivo nos seis meses anteriores ao pleito eleitoral em que se buscasse a reeleição, uma vez que, diante da omissão do texto constitucional acerca da temática, o novo dispositivo deveria ser interpretado de forma sistêmica com todo o conteúdo do Capítulo IV da CRFB e também sob a luz do princípio da isonomia entre os candidatos.

O texto novo foi silente quanto a isso [desincompatibilização]. Sua omissão, como é claro, não quer dizer que, além de lhe permitir reeleição, haja introduzido, implicitamente, outra inovação: a de abolir o princípio de que candidatos devem disputar eleições em igualdade de condições. [10]

De modo distinto, corrente liderada por Ives Gandra da Silva Martins, defendia a desnecessidade de desincompatibilização nos seis meses anteriores à disputa eleitoral de chefes de Poder Executivo candidatos à reeleição. Três eram os argumentos preponderantes. O primeiro no sentido de que o parágrafo 6º, do artigo 14, da CRFB, só exige o afastamento do mandatário para concorrer a cargo diverso do ocupado, e não para a reeleição ao mesmo.

O segundo deles é que a emenda número 16/97 não impôs a renúncia ao cargo exercido, com o que não se pode acrescentar ao texto constitucional disposição que dele não consta.

O terceiro deles é que não fere o princípio da isonomia concorrer, no exercício de suas funções, em relação àqueles que o fazem sem estar no poder. Nesse caso, o princípio da igualdade também estaria ferido por deputados e senadores, que concorrem, no exercício de suas funções, em relação àqueles que pretendem ser guindados pela primeira vez, às Casas Legislativas. [11]

A divergência interpretativa foi dirimida pelo Supremo Tribunal Federal (STF) no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade número 1.805, através da qual a Corte Constitucional se posicionou no sentido de que, por não se tratar de cláusula de inelegibilidade, é incabível a exigência de desincompatibilização do mandato para a disputa eleitoral.

Não se tratando, no § 5º do art. 14 da Constituição, na redação dada pela Emenda Constitucional nº 16/1997, de caso de inelegibilidade, mas, sim, de hipótese em que se estipula ser possível a elegibilidade dos Chefes dos Poderes Executivos, federal, estadual, distrital, municipal e dos que os hajam sucedido ou substituído no curso dos mandatos, para o mesmo cargo, para um período subseqüente, não cabe exigir-lhes desincompatibilização para concorrer ao segundo mandato, assim constitucionalmente autorizado. [13]

Destarte, a partir do processo eleitoral de 1998, Presidentes da República, Governadores de Estado e do Distrito Federal, e os respectivos Vices, foram autorizados a buscar a reeleição para os mesmos cargos em pleno exercício das funções a eles conferidas na eleição imediatamente anterior. Outrossim, a partir das eleições de 2000, Prefeitos e Vices passaram a exercer o mesmo direito.

Traçado o sucinto panorama jurídico acerca da recente inclusão do instituto da reeleição no Sistema Eleitoral brasileiro, passar-se-á à análise de dados referentes ao processo reeletivo no país.


2 Números da reeleição no país

Desde a promulgação da Emenda Constitucional 16, autorizadora da reeleição para chefes do Poder Executivo, cinco disputas eleitorais ocorreram: três eleições em nível federal e estadual (1998, 2002 e 2006) e duas de âmbito municipal (2002 e 2004).

Os resultados eleitorais apontam para a constatação de que nas eleições envolvendo candidatos em busca de um novo mandato para o mesmo cargo, disputando o pleito no exercício da função, o índice de renovação dos governantes é baixo.

Nas eleições presidenciais de 1998 e 2006, os então chefes do Poder Executivo federal disputaram a reeleição. Ambos foram vencedores. Destarte, verifica-se um índice de 100% de êxito de presidentes-candidatos à reeleição.

Em relação às eleições estaduais, o índice de vitória de governadores-candidatos também é expressivo e crescente. Em 1998, 21 chefes de Poder Executivo estadual disputaram a reeleição. 14 deles se consagraram vitoriosos, ou seja, 66,6%.

Quatro anos mais tarde o índice de governadores-candidatos reeleitos aumentou. Quatorze mandatários disputaram a eleição buscando se manter à frente da gestão pública estadual. 10 conquistaram a vitória nas urnas: 71,4% do total.

Por derradeiro, em 2006, o percentual de permanência de governadores nos cargos por mais quatro anos cresceu novamente. Naquela oportunidade, 19 chefes de Executivo disputaram a eleição visando a um novo mandato. Quatorze obtiveram sucesso eleitoral, o que representa um índice de 73,7% da totalidade.

Os dados estão sistematizados na seguinte tabela.

Tabela 01

Índice de governadores reeleitos

Ano

Governadores-candidatos

Reeleitos

Percentual

1998

21

14

66,6%

2002

14

10

71,4%

2006

19

14

73,7%

Fonte: Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados [14]

Nas eleições municipais o índice de permanência nos cargos também é alto e, interessantemente, apresenta próxima relação com os patamares registrados nas disputas estaduais.

Considerando-se os chefes de Executivo municipal de capitais brasileiras, em 2000, 23 pretenderam permanecer mais uma gestão à frente das respectivas prefeituras. Dezesseis deles obtiveram vitória nas eleições municipais, ou seja, 69,5% do total.

Quatro anos depois, 11 prefeitos de capitais se candidataram ao mesmo cargo, sendo que 8 conquistaram a reeleição. Logo, o índice de reeleição verificado foi de 72,7%.

Sistematizando os números, chega-se à seguinte tabela.

Tabela 02

Índice de prefeitos de capitais reeleitos

Ano

Prefeitos-candidatos

Reeleitos

Percentual

2000

23

16

69,5%

2004

11

8

72,7%

Fonte: Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados

Conforme já se discorreu alhures, importante salientar a similitude dos índices de reeleição de prefeitos de capitais e de governadores. Senão, veja-se. Em 1998, 66,6% dos chefes de Executivo estadual que se candidataram foram reeleitos. Dois anos mais tarde, o índice de Prefeitos reeleitos foi de 69,5%.

Em 2002, 71,4% dos governadores-candidatos venceram as eleições. Novamente dois anos depois, 72,7% dos chefes de Executivo municipal candidatos conquistaram um segundo mandato. Por fim, em 2006, o índice de reeleição dos Governadores foi de 73,7%.

Baseando-se igualmente nos números verificados nos processos eleitorais pós-reeleição, percebe-se que o índice de mandatários-reeleitos é crescente, conforme se extrai da tabela subseqüente.

Tabela 03

Índice de mandatários-reeleitos

Ano

Mandatários-candidatos

Reeleitos

Percentual

1998

21

14

66,6%

2000

23

16

69,5%

2002

14

10

71,4%

2004

11

8

72,7%

2006

19

14

73,7%

Observação: computou-se o número de Governadores e Prefeitos de capitais reeleitos

Fonte: Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados

Diante dos números da reeleição no país, anteriormente apresentados, três considerações tidas com base nos dados estatísticos são possíveis.

a) É reduzido o índice de renovação nas eleições em que o chefe de Poder Executivo disputa a reeleição, demonstrando-se que o mandatário-candidato disputa o pleito em condição de favoritismo frente aos demais concorrentes.

b) Quer se trate de eleição estadual, quer se trate de pleito municipal, o índice de reeleição é semelhante. Tal constatação reforça o raciocínio anterior, de que nas disputas envolvendo um candidato no exercício do cargo que busque a reeleição, a tendência é de que esse dispute o pleito em vantagem de condições sobre os demais pleiteantes.

c) O índice de reeleição de mandatários-candidatos é crescente.

Diante da análise dos números e dados estatísticos e partindo-se das considerações anteriores, ousa-se afirmar, através de uma análise empírica [15], que o eleitorado brasileiro é tendente a votar em candidatos que já estejam no exercício do mandato. Também por isso, mas não exclusivamente, os mandatários-candidatos disputam o pleito eleitoral com vantagens de condições sobre os demais concorrentes.

Esse, aliás, é o mote dos argumentos favoráveis e contrários à reeleição. Apreciar-se-á a temática a seguir.


3 Argumentos pró e contra a reeleição

A discussão a respeito da legitimidade político-jurídica [16] do instituto da reeleição versa, preponderantemente, sobre a correlação entre a possibilidade de disputar um mesmo cargo eletivo executivo para o qual já se foi eleito em uma eleição imediatamente anterior, em pleno exercício das funções, e o princípio da isonomia, o qual preconiza a igualdade de condições entre as candidaturas postas.

Os posicionamentos favoráveis manifestam o entendimento de que a possibilidade de disputar a reeleição no exercício do cargo não é incompatível com o princípio eleitoral da isonomia, conforme expõe Celso Bastos.

O fato de estar no exercício de funções executivas não desequilibra a igualdade que deve reinar entre os candidatos, porque a recandidatura não é exclusivamente fonte de vantagens, mas sem dúvida alguma, é raiz de não poucos desgastes perante a opinião pública. [17]

Ainda que o efetivo exercício de cargo público, notadamente de feição executiva, possa ser fonte de desgastes, a exposição social e pública inerente e natural de funções dessa natureza, por si só, é expressiva o bastante para o desequilíbrio da disputa eleitoral. Nesse sentido acena Celso Antônio Bandeira de Mello.

Essa exposição à mídia, sobretudo em país subdesenvolvido, onde o simples soar de um nome como "conhecido" é "handicap" eleitoral – como comprovam as pesquisas – representa ponderável vantagem, que, desequilibraria a disputa, sobretudo no caso do presidente, dada a respeitabilidade e o temor reverencial que o cargo (quase divinizado em países atrasados politicamente) inspira na população. [18]

Outro problema destacado pela corrente tendente à vedação de processos reeletivos é a utilização de recursos públicos [19] para a consecução de objetivos eleitorais. É o que aponta Brasílio Sallum Júnior ao constatar a fragilidade do controle da utilização do que designa "máquina" governamental.

[...] mesmo quando não tinham direito à reeleição, prefeitos, governadores e presidente usavam os instrumentos de poder de que dispunham para favorecer seus favoritos à sucessão. Convenhamos, no entanto, que a tentação e a facilidade em usá-lo em proveito próprio são muito maiores. [20]

Igualmente em relação a essa crítica, Celso Antônio Bandeira de Mello [21] reitera que, ainda que o mandatário propriamente não empregue a estrutura governamental em favor de seu projeto político-eleitoral, seria uma tarefa dificílima conter e controlar seus subordinados para que também se abstivessem dessa prática, mesmo porquê, como se sabe, os chefes de Poder Executivo têm a prerrogativa de admitir centenas ou milhares (dependendo do caso e da esfera de Poder) de profissionais em cargos de confiança [22].

A crítica à reeleição fundada na possibilidade de utilização de recursos públicos em favor do projeto eleitoral é relativizada pela linha doutrinária defensora do instituto. Os argumentos predominantes versam sobre o proeminente controle político do uso da "máquina" administrativa em favor do mandatário-candidato, conforme destaca Miguel Reale Júnior.

[...] há formas e modos de controle do uso do poder político no processo eleitoral, mormente pela denúncia pelos opositores de qualquer prática abusiva a ser rejeitada pelo eleitorado, cujo senso de cidadania cresce a cada passo. [23]

Entretanto, há até mesmo defensores do instituto da reeleição que reconhecem ser possível utilizar a estrutura administrativa pública para fins reeleitorais, como pondera Fábio Wanderley Reis.

Realmente existe perigo no usa da máquina e ele se intensificará se viermos a ter reeleição. Mas o uso da máquina é algo que já ocorre [...] independentemente de reeleição, e [com ela] só se estaria intensificando o grau em que esse problema se colocaria. [24]

Outro argumento discorrido pelos defensores da reeleição a relativizar a possibilidade de aproveitamento da administração pública pelos candidatos no exercício do cargo é a preponderância da soberana vontade do eleitor na escolha de seus governantes. Nesse sentido preleciona Ives Gandra da Silva Martins.

O argumento contrário [à reeleição], de que o governo tem mais condições de fazer campanha que a oposição, tornando desigual o pleito, embora seja ponderável, não é capaz de afastar este outro, de que o eleitor soberano deve saber escolher, entre os diversos candidatos, aquele que é o melhor e, se não souber escolher, é porque a democracia em seu país é imatura, mas nem por isso deve ser eliminada. [25]

Outro ponto de discordância entre os que apóiam e os que rejeitam o processo reeletivo se funda na idéia de continuidade da boa gestão administrativa, considerada essencial para os defensores do instituto. Nesse aspecto, Miguel Reale Júnior identifica como "fundamento da reeleição, [...] primacialmente, a continuidade administrativa [...] a pretensão de proteger a continuidade da administração, da boa administração a ser mantida [...]" [26].

A posição é contestada por Brasilio Sallum Júnior, segundo quem a boa gestão administrativa é fruto da gerência coletiva de um grupo político, sendo, pois "mais democrático e republicano premiar uma boa administração elegendo o novo candidato do partido que a vem exercendo do que personalizar em um só homem as virtudes do bom governo". E emenda advertindo que "reeleger um bom governante não é garantia de continuidade da boa administração" [27].

Por óbvio, a complexidade política, sociológica e jurídica do tema revela outros argumentos favoráveis e contrários ao instituto da reeleição.

Identifica-se, sintética e concentradamente, como elementos pró-reeleição: a) preponderância da vontade popular através do sufrágio, caracterizando-se como um estatuto democrático; b) continuidade administrativa; c) inapropriação de um mandato de quatro anos para o planejamento e gestão de políticas públicas de longo prazo.

Ao reverso, fundam-se como considerações contrárias ao processo reeletivo: a) ofensa ao princípio da isonomia e da igualdade de condições entre as candidaturas; b) (concreta) possibilidade de emprego de recursos da administração pública para a consecução do objetivo político-eleitoral; c) inibição à renovação das lideranças político-partidárias e governamentais; d) ruptura com a tradição republicana brasileira; e) personificação na pessoa do mandatário das qualidades da gestão de todo um grupo político; f) superexposição de chefes do Executivo na mídia, ampliando-se sobremaneira a vantagem do candidato no exercício do mandato em relação aos demais postulantes.

Embora no Brasil haja aparente recenticidade da discussão acerca da legitimidade e da conveniência político-jurídica do instituto da reeleição para chefes de Poder Executivo, as manifestações contrárias ao processo reeletivo remontam ao século XIX e foram formuladas pelo francês Aléxis de Tocqueville, como se destacará na seqüência.

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Sobre o autor
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Napoleão Bernardes Neto

mestrando em Ciência Jurídica pela UNIVALI, especializando em Ciências Criminais pela Rede LFG, professor de Direito Penal, advogado criminalista em Blumenau (SC)

Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

NETO, Napoleão Bernardes. Aspectos político-jurídicos do instituto da reeleição para chefe de Poder Executivo. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 12, n. 1639, 27 dez. 2007. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/10799. Acesso em: 24 mai. 2022.

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