RESUMO
O presente trabalho aborda a polêmica existente acerca da constitucionalidade do Cadastro de Empregadores que tenham mantido trabalhadores em situação análoga à de escravo. Logo após a parte introdutória, é feita uma explanação específica sobre o Cadastro, também denominado "lista suja". Em seguida, relatam-se os efeitos práticos que surgiram em decorrência desse banco de dados até os dias atuais. Posteriormente, no quarto e quinto itens, discorre-se a respeito dos principais argumentos adversos ao Cadastro, rebatendo um a um os motivos sustentados pelos delinqüentes sociais e defendendo veementemente a constitucionalidade da "lista suja" como instrumento legítimo e eficaz no combate ao trabalho escravo contemporâneo, que envergonha o país e submete a tratamento desumano centenas de pessoas. Por fim, há os pontos conclusivos da pesquisa realizada e, em anexo, a Portaria nº 540/2004 do Ministério do Trabalho e Emprego.
Palavras-chave: Cadastro de Empregadores, trabalho escravo, "lista suja", efeitos práticos, argumentos adversos, constitucionalidade.
INTRODUÇÃO
Infelizmente, convivemos ainda nos dias atuais com o trabalho escravo no Brasil, especialmente nas regiões Norte, Centro-Oeste e Nordeste.
Não se trata, é claro, do trabalho escravo existente à época da escravidão indígena e negra, mas de uma forma mais dissimulada, porém, não menos cruel.
Conforme explica Eliane Pedroso [01], em seu artigo "Da negação ao reconhecimento da escravidão contemporânea" [02]:
A abolição da escravatura atingiu a propriedade da vida humana, retirando-a das mãos de terceiros. Entretanto, esta figura se apresenta quase que reduzida à extinção de um aspecto meramente oficial que acompanhava o trabalho escravo até então, visto que não há mais a propriedade a unir senhores e escravos, mas estes continuam ligados através de artifícios vários, tais como dívidas, ameaças e violência e estas circunstâncias, igualmente, cerceiam à liberdade individual.
Os elementos desta antiga e desproporcional relação permanecem quase intactos através dos tempos, ainda que suas formas sejam cada vez mais dissimuladas. A proibição de largar definitivamente o trabalho no momento desejado, a exploração aviltante da força de trabalho humana, a submissão aos maus-tratos e à absoluta falta de higiene, o constrangimento físico ou moral e a sujeição a condições indignas, estão todas ainda bem presentes. A violência vibra tão intensamente quanto no antigo sistema escravocrata. Atualmente, também são executados castigos, agressões e até homicídios, tudo com a finalidade de disciplinar o escravo rebelde e também os demais em uma verdadeira ameaça indireta.
Para Sandra Lia Simón [03] e Luís Antonio Camargo de Melo [04], a escravidão está ligada à idéia de propriedade, mas atualmente a expressão "trabalho forçado" é a mais adequada, visto que "o trabalhador não é propriedade do senhor, mas não aquiesceu, seja com a sua contratação, seja com a permanência no trabalho, que deriva de uma coação de natureza moral, ou física, ou financeira". [05]
Esclarecem ainda os autores que a forma mais recorrente de trabalho forçado no Brasil é a servidão por dívida, "onde há consentimento do obreiro para laborar, porém, em regra, por fraude ou coação. O servo se vincula ao seu senhor por um sistema de endividamento...". [06]
A expressão "trabalho em condições análogas à de escravo", conforme definição do art. 149 do Código Penal Brasileiro, abrange tanto o trabalho forçado quanto o degradante - além das outras condutas previstas em seu caput -, sendo que o primeiro se diferencia do segundo pela presença da coação.
Assim dispõe o referido dispositivo, verbis:
Art. 149. Reduzir alguém a condição análoga à de escravo, quer submetendo-o a trabalhos forçados ou a jornada exaustiva, quer sujeitando-o a condições degradantes de trabalho, quer restringindo, por qualquer meio, sua locomoção em razão de dívida contraída com o empregador ou preposto: (Redação dada pela Lei nº 10.803, de 11.12.2003)
Pena - reclusão, de dois a oito anos, e multa, além da pena correspondente à violência.
§ 1º Nas mesmas penas incorre quem:
I - cerceia o uso de qualquer meio de transporte por parte do trabalhador, com o fim de retê-lo no local de trabalho;
II - mantém vigilância ostensiva no local de trabalho ou se apodera de documentos ou objetos pessoais do trabalhador, com o fim de retê-lo no local de trabalho.
§ 2º A pena é aumentada de metade, se o crime é cometido:
I - contra criança ou adolescente;
II - por motivo de preconceito de raça, cor, etnia, religião ou origem.
No entendimento de José Claudio Monteiro de Brito Filho [07], essa situação é reconhecida quando há o desrespeito à dignidade do trabalhador, sendo-lhe negados seus direitos mínimos, convencionados pela Organização Internacional do Trabalho como configuradores do "trabalho decente" [08].
Para combater essa chaga, que envergonha o país e submete a tratamento desumano centenas de pessoas, tendo sido reconhecida oficialmente pelo governo brasileiro no início dos anos 90, algumas ações foram e vêm sendo desenvolvidas, tais como: a elaboração do Plano Nacional para a Erradicação do Trabalho Escravo, pela Comissão Nacional para a Erradicação do Trabalho Escravo (CONATRAE); a criação do Grupo Executivo de Repressão ao Trabalho Forçado (Gertraf) e do Grupo Móvel de Fiscalização, coordenado pelo Ministério do Trabalho e Emprego; a edição das Portarias nº 540/2004, pelo Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) e nº 1.150/2003 pelo Ministério da Integração Nacional (MI), entre outras.
Dentre essas medidas, merece destaque o Cadastro de Empregadores que tenham mantido trabalhadores em condições análogas à de escravo, previsto no Plano Nacional para a Erradicação do Trabalho Escravo e criado pela Portaria nº 540, de 15 de outubro de 2004, também denominado, principalmente pelos que têm seus nomes nele inclusos, "lista suja".
A referida lista divulga os nomes de "empresários e empresas que explorem essa modalidade criminosa de utilização da mão-de-obra humana, dando a conhecer à sociedade os criminosos que assim procedem". [09]
Tal instrumento têm gerado bastante polêmica, pois muitos infratores têm ajuizado ações judiciais sustentando sua inconstitucionalidade e requerendo a retirada definitiva de seus nomes.
Esse artigo visa a uma maior elucidação sobre o Cadastro, evidenciando diferentes posições, para a obtenção de uma idéia mais abrangente e esclarecedora acerca do assunto, demonstrando, ao final, a constitucionalidade dessa medida.
2 O CADASTRO DE EMPREGADORES QUE TENHAM MANTIDO TRABALHADORES EM CONDIÇÕES ANÁLOGAS À DE ESCRAVO – "LISTA SUJA"
O Cadastro de Empregadores que tenham mantido trabalhadores em condições análogas à de escravo foi instituído pelo Ministro de Estado do Trabalho e Emprego (artigo 87, parágrafo único, II, da CF), no âmbito do respectivo Ministério, por meio da Portaria nº 540 , de 15 de outubro de 2004, com observância ao art. 186, III e IV, da CF.
Segundo o entendimento de Márcio Túlio Viana [10], essa portaria imita uma prática tradicional da OIT, "que torna público os nomes dos países que violam as suas convenções; e, assim agindo, ajudam a evitar que entre esses mesmos nomes apareça o do Brasil". [11]
Conforme dispõe o art. 2º da mencionada Portaria, o nome do infrator é incluído após decisão administrativa final referente ao auto de infração lavrado em procedimento fiscalizatório no qual tenham sido identificados trabalhadores submetidos a condições análogas à de escravo.
O Cadastro é atualizado pelo Ministério do Trabalho e Emprego a cada seis meses, tendo ocorrido sua última atualização em 17.7.2007, quando passou a conter 192 infratores, entre pessoas físicas e jurídicas, não computados os casos de exclusão por força de decisão judicial.
A atualização semestral da "lista suja" consiste na inclusão de nomes de empregadores cujos autos de infração não estejam mais sujeitos aos recursos na esfera administrativa - ou seja, a decisão final foi pela subsistência - e na exclusão daqueles que, ao longo de dois anos, sem reincidência, contados de sua inclusão no Cadastro, sanaram as irregularidades identificadas pela inspeção do trabalho.
Para proceder às novas inclusões há a análise dos relatórios de fiscalização, pesquisados os lançamentos contidos no sistema "Sisacte" para verificar a situação dos autos em tramitação na esfera administrativa, bem como consultas em bancos de dados do governo federal. Disso, resultou a inclusão de 51 (cinqüenta e um) novos empregadores no cadastro.
Conforme informações do Ministério do Trabalho e Emprego, para que se comprovem as alterações efetuadas pelos infratores e haja possível exclusão da lista:
procede-se à análise de informações obtidas por monitoramento direto e indireto daquelas propriedades rurais, por intermédio de investigação "in loco" e por meio das informações dos órgãos/instituições governamentais e não governamentais, além das informações colhidas junto à Coordenação Geral de Análise de Processos da Secretária de Inspeção do Trabalho [12].
Além disso, a exclusão é condicionada ao pagamento das multas resultantes da ação fiscal e de eventuais débitos trabalhistas e previdenciários.
Nessa nova atualização, foram excluídos 22 (vinte e dois) empregadores por preencherem os requisitos exigidos pela Portaria.
As principais causas de manutenção do nome no cadastro são: não quitação das multas impostas, reincidência na prática do ilícito e em razão dos efeitos de ações em trâmite no Poder Judiciário.
Informa ainda o órgão ministerial que:
(...)outro aspecto a ser esclarecido é o relativo aos empregadores que recorreram ao Poder Judiciário visando a sua exclusão do Cadastro. Em cumprimento à decisão judicial (liminar), o nome é imediatamente excluído e assim permanece até eventual suspensão da medida liminar ou decisão de mérito. Havendo decisão judicial pelo retorno do nome ao Cadastro, este passa novamente a figurar entre os infratores e a contagem do prazo se reinicia, computado o tempo anterior de permanência no Cadastro, até que se completem dois anos. A propriedade volta, então, a ser monitorada durante esse tempo restante, para efeito de futura exclusão por decurso de prazo [13].
O art. 3º da Portaria nº 540/2004 dispõe que, a cada atualização, o Ministério do Trabalho cientifica os seguintes órgãos: Ministério do Meio Ambiente, Ministério do Desenvolvimento Agrário, Ministério da Integração Nacional, Ministério da Fazenda, Ministério Público do Trabalho, Ministério Público Federal, Secretaria Especial de Direitos Humanos e Banco Central do Brasil, os quais podem solicitar informações complementares e cópias de documentos concernentes à fiscalização que resultou na inclusão de nomes no cadastro.
3 EFEITOS PRÁTICOS DECORRENTES DO CADASTRO
Como dito anteriormente, o Cadastro de Empregadores que tenham mantido trabalhadores em condições análogas à de escravo foi criado no âmbito da Administração Pública e, portanto, obedece ao princípio da publicidade (art. 37, caput, CF), dela ficando cientes vários órgãos públicos e a própria sociedade como um todo.
Com isso, há a possibilidade da tomada de medidas eficazes contra os delinqüentes sociais, como o afastamento dos consumidores das mercadorias ou serviços que venham direta ou indiretamente dos produtores rurais que mantêm trabalhadores em condição análoga à de escravo, inibindo, pelo prejuízo comercial, a manutenção da prática escravagista.
É importante salientar, desde já, que os danos aduzidos pelos infratores, como perda de acesso a recursos financeiros de instituições estatais, de benefícios fiscais e outros subsídios, bem como o constrangimento na relação com clientes, parceiros e fornecedores nacionais e estrangeiros, não são punições previstas no Cadastro de Empregadores e sim reações do Poder Público e da sociedade à prática da manutenção de trabalhadores em condição análoga à de escravo, até porque o referido banco de dados possui caráter meramente informativo.
Também como fruto da mencionada comunicação acerca do conteúdo do Cadastro, foi criada, no Ministério da Integração Nacional, a Portaria nº 1.150/2003, que determina o encaminhamento semestral do banco de dados elaborado pelo Ministério do Trabalho e Emprego, aos bancos administradores dos Fundos Constitucionais de Financiamento, com a recomendação de que não concedam créditos sob a supervisão do Ministério da Integração Nacional a pessoas físicas e jurídicas cujos nomes constem da "lista suja". [14]
Afinal, se o Estado se preocupa em contribuir, por exemplo, com o grupo de fiscalização do Ministério do Trabalho, obviamente não pode colaborar com a escravidão financiando produtos agrícolas para exportação, por meio de incentivos fiscais e créditos rurais àqueles que se beneficiam do trabalho escravo. [15]
Da mesma forma, a Federação Brasileira de Bancos – Febraban, principal entidade representativa do setor bancário brasileiro, vêm recomendando a bancos privados a não concessão de créditos aos infratores dos direitos trabalhistas autuados pelos fiscais do trabalho. [16]
Já há inclusive supermercados que não adquirem produtos que venham, mesmo que indiretamente, dos proprietários rurais referidos. [17]
Oportuno mencionar o papel desenvolvido pelo Instituto Ethos de Empresas e Responsabilidade Social, que, além de divulgar o Cadastro, articulou um pacto pelo combate ao trabalho escravo e, em conjunto com a Organização Internacional do Trabalho (OIT) e a ONG Repórter Brasil, realizou reuniões com representantes de grandes empresas, entidades representativas, organizações da sociedade civil e testemunhas, que dele passaram a ser signatárias.
Importante função também desempenha a Justiça do Trabalho na rejeição das manobras processuais de desvio da aplicação dos termos da Portaria nº 540, sobrelevando sua missão de guardiã da cidadania do trabalhador e sublinhando seu caráter social, de há muito amadurecido, ao embalo de sua especialização histórica. [18]
Assim, como anteriormente mencionado, não há qualquer vinculação da Portaria nº 540/2004 com as restrições financeiras impingidas ao infrator. Tal fato se dá tão-somente pelo engajamento da sociedade como um todo na luta contra o trabalho escravo sob todas as suas modalidades.
Ademais, a prova originária de fiscalização - dotada, portanto, de fé pública, nos termos do artigo 364 do CPC, é produzida sob a ótica pública, em que não se busca outro caminho que não o do desvendamento da verdade, onde não se tira proveito dela, que não o da proteção da ordem legal.
Assim ocorrendo, faz-se letra viva da Constituição da República, cujo art. 1º, III, eleva à condição de fundamento do Estado Democrático de Direito a dignidade da pessoa humana, e o art. 3º, I, define como objetivo fundamental do país a construção de uma sociedade mais justa, livre e solidária.
4 PRINCIPAIS ARGUMENTOS ADVERSOS AO CADASTRO
A utilização eficaz da "lista suja" pelo Ministério do Trabalho e Emprego tem feito com que muitos empregadores ajuizem ações judiciais, especialmente mandados de segurança ou ações ordinárias com pedido de antecipação de tutela, com objeções à inclusão de seus nomes.
As principais alegações dos infratores são que a Portaria nº 540/2004 fere o direito de propriedade (art. 5º, XXII, da CF); o princípio da reserva legal e da legalidade (art. 5º, II e XXXIX, da CF); da presunção de inocência (art. 5º, LVII, da CF); do devido processo legal e da ampla defesa e contraditório. Também há a tese de que a edição da mencionada Portaria extrapola a competência administrativa do MTE e invade a esfera de atuação do Judiciário, ao excluir o caso de sua apreciação antes da inserção dos nomes no Cadastro.
Além disso, há o argumento de que tal introdução acarreta danos irreparáveis, agressivo constrangimento, expondo seu nome e sua integridade moral em todos os meios de comunicação, sob o argumento de ter submetido seus empregados à condição análoga a de escravo, impedindo os infratores de celebrarem operações de crédito com bancos oficiais, conseqüência essa já referida no item anterior.
Sustenta-se ainda, nunca ter havido inquérito policial, denúncia ou mesmo condenação na prática do delito citado, e a inserção na lista só seria possível após condenação em processo penal competente com decisão transitada em julgado, haja vista o princípio constitucional da presunção de inocência previsto no inciso LVII do art. 5° da CF/88, supramencionado.
Há vários julgados que acataram tais alegações, determinando a exclusão de empregadores da "lista suja", como se verifica pelos seguintes exemplos:
AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 2005.01.00.005880-7/MT – TRF1
RELATOR(A) : JUIZ LEÃO APARECIDO ALVES (CONVOCADO)
"(...)
3. Por outro lado, a criação desse cadastro foi feita por simples Portaria (Portaria 540/2004), sem base em lei que a sustentasse. Ora, a criação de um cadastro semelhante, o cadastro de inadimplentes (CADIN), foi procedida por meio de lei (Lei 10.522, de 19 de julho de 2002). Tratando-se de situações análogas, bem como diante das graves implicações decorrentes da inclusão do empregador no cadastro de trabalho escravo, cumpre reconhecer a plausibilidade jurídica da necessidade de que a criação do aludido cadastro também seja procedida por meio de lei.
Na espécie, o Ministro de Estado invocou o disposto nos artigos 86, parágrafo único, II e 186, III e IV, da Constituição Federal para a edição da aludida Portaria. No tocante ao artigo 86, parágrafo único, II o que ele autoriza é a expedição de instruções para a execução das leis, decretos e regulamentos. No entanto, não há lei, decreto ou regulamento que permita a criação desse cadastro. Já no que concerne ao artigo186, III e IV, a eventual ausência do cumprimento da função social da propriedade rural não autoriza, por inexistência de lei nesse sentido, a inclusão do empregador no aludido cadastro.
Assim sendo, e no âmbito deste exame preliminar, a Portaria 540/2004 ofendeu também o princípio da legalidade (Carta Magna, art. 5º, II).
4. No tocante à alegação de que a inclusão de pessoas físicas e jurídicas no "Cadastro de Empregadores que tenham mantido trabalhadores em condições análogas à de escravo", por pressupor a prática de crime (Código Penal, art. 149), somente seria admissível depois da condenação do responsável no processo penal, em princípio, também tem razão a agravante.
Com efeito, e embora o artigo 2º da Portaria 540/2004 estabeleça que a "inclusão do nome do infrator no Cadastro ocorrerá APÓS DECISÃO ADMINISTRATIVA FINAL RELATIVA AO AUTO DE INFRAÇÃO lavrado em decorrência de ação fiscal em que tenha havido a identificação de trabalhadores submetidos a condições análogas à de escravo", neste caso, o julgamento na via administrativa – apesar da independência das instâncias - não é suficiente para a aplicação da pena respectiva, uma vez que o fato típico previsto na referida Portaria, como hipótese de incidência da aplicação da pena, constitui infração penal (Código Penal, art. 149), com relação à qual o responsável (pessoa física) somente poderá ser considerado culpado e ter o seu nome lançado no rol respectivo, depois do trânsito em julgado da sentença penal condenatória (Carta Magna, art. 5º, LVII).
De fato, a redação do artigo 1º da Portaria 540/2004 demonstra que a inclusão pressupõe o acertamento definitivo da imputação da prática de trabalho escravo, pois se refere aos empregadores QUE TENHAM MANTIDO TRABALHADORES EM CONDIÇÕES ANÁLOGAS À DE ESCRAVO, o que não pode ser feito por meio de processo administrativo, o que está sujeito à revisão judicial.
(...)
Assim sendo, considero demonstrados os requisitos para a concessão da antecipação da tutela, uma vez que a verossimilhança da alegação encontra diversos fundamentos, bem como porque o risco de dano de difícil reparação reside na impossibilidade de a agravante obter crédito perante instituições oficiais (CPC, art. 273).
6. À vista do exposto, defiro o pedido de liminar para excluir a agravante do cadastro de trabalho escravo criado pela Portaria 540/2004. Oficie-se ao juízo de origem (grifei).
AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 2005.01.00.056490-9/MT
RELATOR : O EXMO. SR. JUIZ TOURINHO NETO
(...)
3. Decido:
A decisão do MM. Juiz Federal César Bearsi, da 3ª Vara, também da Seção Judiciária do Estado de Mato Grosso, no processo 2005.36.00.002110-3, é, a meu sentir, precisa e reflete o bom direito. Disse S.Exa (cf. fls. 29/30):
Não se perca de vista também o fato de que a sanção ainda que prevista em lei não pode ser aplicada antes que a pessoa exerça seu direito de ampla defesa, sob a luz do contraditório, dentro de um devido processo legal.
Se de um lado isto foi ou talvez tenha sido obedecido no processo administrativo por infração trabalhista, deve-se considerar que com o ajuizamento da demanda a situação se torna litigiosa, discutível, devendo o nome ser retirado da Lista até que o processo judicial seja julgado, sob pena de se negar vigência aos princípios acima falados e também à inafastabilidade do controle judicial (art.5°, XXXV, da Constituição).
A política do Governo para erradicação do Trabalho Escravo é louvável, porém não pode passar pelo sacrifício de direitos fundamentais e nem ser transformada em uma caçada às bruxas. É fácil ceder à tentação de tomar medidas drásticas em face de crimes ou outros acontecimentos graves que lesem valores caros para a nossa sociedade, entretanto a História aponta que, invariavelmente, medidas deste tipo descambam para o abuso e acabam atingindo também inocentes.
Daí o porque de não podermos transigir com princípios fundamentais básicos e isto aponta a verossimilhança, não havendo de se exigir prova inequívoca já que a questão é analisada sob o prisma puramente de direito, como acima visto.
Está presente o perigo de dano de difícil reparação, na medida em que a simples inclusão do nome na Lista restringirá as negociações comerciais do Autor com séria possibilidade de o levar à insolvência, antes que tenha oportunidade de se defender em Juízo .
Não está presente o perigo inverso, pois a exclusão do nome do Autor da Lista Suja não impede a União de aplicar as penalidades LEGAIS previstas para a espécie (como multas) e nem impede o processo crime pelo delito que está sendo imputado.
Perfeito o entendimento. Adoto-o.
4. Pelo exposto, dou efeito suspensivo ativo ao presente agravo de instrumento para conceder a tutela pretendida pelo agravante e, assim, determinar a exclusão do seu nome do Cadastro de Empregadores que tenham mantido trabalhadores em condições análogas à de escravo, criado pela Portaria 540, de 15 de outubro de 2004, do Ministério do Trabalho e Emprego (grifei).
Vale lembrar, por oportuno, que, embora as decisões mencionadas tenham sido julgadas na Justiça Federal, atualmente a competência para julgar tal matéria é da Justiça do Trabalho, por força do disposto no art. 114, VII, acrescentado pela EC 45/04, c/c art. 109, I, da CF.
Além disso, é interessante ressaltar que a Confederação da Agricultura e Pecuária do Brasil (CNA) ajuizou a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 3347, distribuída em 16.11.2004 ao Ministro Carlos Britto, do Supremo Tribunal Federal, e atualmente ainda aguardando julgamento.
Nessa ação, a CNA aponta a inconstitucionalidade da "lista suja", o que, segundo Patrícia Audi [19], surpreende os demais integrantes da Comissão Nacional para a Erradicação do Trabalho Escravo (CONATRAE), pela "posição ideológica e contraditória da Confederação diante de um tema incontestavelmente condenável no cenário nacional e internacional". [20]
A CNA é uma das integrantes da CONATRAE, juntamente com o Ministério do Trabalho e Emprego, o Ministério do Desenvolvimento Agrário, o Ministério da Previdência Social, o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, o Departamento de Polícia Federal, o Departamento de Polícia Rodoviária Federal, a Secretaria Especial dos Direitos Humanos, o Ministério do Meio Ambiente, o Ministério da Defesa, a Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG), a Associação dos Juízes Federais do Brasil (AJUFE), a Associação Nacional dos Procuradores do Trabalho (ANPT), o Sindicato Nacional dos Auditores Fiscais do Trabalho (SINAIT), o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, a Associação Nacional dos Magistrados da Justiça do Trabalho, a Organização Internacional do Trabalho (OIT), a Comissão Pastoral da Terra, dentre outros.
Muitas dessas entidades mencionadas ingressaram na ADI como Amicus Curiae, para defender a constitucionalidade da "lista suja" como um dos principais avanços na luta pela abolição definitiva e efetiva da escravidão no Brasil.
