3. PRESSUPOSTOS PARA O EXERCÍCIO DA ATIVIDADE NO BRASIL
A fim de que se entenda o caminho a ser percorrido para que se chegue perto da plenitude do exercício das instituições democráticas e a institucionalização do lobby como ferramenta indispensável a este processo, é oportuno que seja delineado um panorama das condições nacionais acerca do tema.
A bibliografia pátria sobre a atividade de lobby é bastante escassa. Houve um momento fértil acerca de vinte anos (época em que a Assembléia Nacional Constituinte configurava no locus essencial da ação de lobistas de todos os setores), o qual foi seguido por um período em que pouco se discutiu sobre o tema (salvo alguns estudos mais genéricos). No entanto, foi publicada recentemente provavelmente a mais completa e objetiva obra sobre o tema. Trata-se da obra de Saïd Farhat, já mencionada neste trabalho, intitulada "Lobby. O que é. Como se faz.".
Unindo-se à edição desta importante obra de um dos mais experientes profissionais do lobby no país, a proliferação de artigos científicos, a criação da Associação Brasileira de Relações Institucionais e Governamentais, novas propostas legislativas para normatização da atividade, a criação do primeiro curso de pós-graduação na área, corroboram a preocupação dos profissionais que praticam a defesa de interesses perante o governo em separar o joio do trigo, os bons dos maus profissionais.
Esta tarefa, no entanto, não será fácil. Isto em razão do desconhecimento acerca da atividade de lobby, do estigma de marginalidade que a atividade carrega (freqüentemente associada à corrupção e ao tráfico de influência) e a duvidosa existência de vontade política de se trazer para a luz a atividade de lobby.
Uma análise empírica da realidade das relações entre o público e o privado no Brasil não nos permite ter por regra a transparência das decisões tomadas no seio do poder, em contraste com o que ensina Bobbio [30] acerca deste processo decisional:
Um dos lugares-comuns de todos os velhos e novos discursos sobre a democracia consiste em afirmar que ela é o governo do ‘poder visível’. Que pertença à ‘natureza da democracia’ o fato de que ‘nada pode permanecer confinado no espaço do mistério’ é uma frase que ocorre ler, com poucas variantes, todos os dias.
...Este trecho é exemplar porque enuncia em poucas linhas um dos princípios fundamentais do Estado constitucional: o caráter público é a regra, o segredo a exceção, e mesmo assim é uma exceção que não deve fazer a regra valer menos, já que o segredo é justificável apenas se limitado no tempo, não diferindo neste aspecto de todas as medidas de exceção (aquelas, para nos entendermos, que podiam ser tomadas pelo ditador romano).
A falta de transparência na tomada de decisões políticas e a participação inevitável neste processo dos "poderes invisíveis" que constituem os grupos de pressão, quando feita de forma degenerada pode assumir o caráter criminoso de corrupção.
Quando o que está em pauta é a obtenção de privilégios ilícitos cabe à sociedade como um todo fiscalizar estas práticas espúrias. Detectar, investigar e punir os culpados dos episódios de corrupção são costumes que devem e estão sendo paulatinamente incorporados à cultura cívica no Brasil. Destacam-se nesse papel a mídia nacional que tem, como nunca antes, trazido da clandestinidade para os olhos atentos da sociedade civil inúmeros episódios de afronta ao interesse público. Deve-se enaltecer também os profissionais sérios que buscam limpar a imagem de suas profissões e, ainda, o governo federal que tem se postado como incentivador das investigações e punições dos envolvidos em escândalos de corrupção, independentemente do Poder da República a que pertençam, cargo que ocupem ou compromissos partidários.
A busca pela transparência do Estado Brasileiro é uma realidade que foi incluída na agenda política nacional após a redemocratização do país ocorrida no final dos anos 80.
Neste contexto, forçoso reconhecer que a prática democrática no Brasil é pautada, entre outros aspectos, pela cobrança cada vez mais intensa de ética e transparência na condução dos negócios públicos. Razão que sustenta a defesa da regulamentação do lobby no país e a realização de debates capazes de esclarecer as peculiaridades distintivas da atividade quando comparada com as práticas ilícitas.
Nada obstante, as relações entre o público e o privado podem e devem ser submetidas a mecanismos que as tornem mais transparentes e em harmonia com os valores democráticos. Imprescindível, assim, o exame das condições éticas nos bastidores das relações institucionais e governamentais.
3.2. Fronteiras Éticas.
Maquiavel [31], autor dos mais controversos, num rompante esclarecimento de seu estudo, expõe que pretende tratar de Estados que realmente existem, e não de políticas ideais: vez que, do contrário, ao idealizar, só estaria instruindo ao "príncipe" o rumo da própria avaria, ou seja, a perda da qualidade de governante.
Dessa elucidação decorre a premissa básica de uma análise das condições políticas e sociais de um Estado: a consideração das instituições como são e não como deveriam ser.
Assim, para se falar em ética nos dias atuais, deve-se ter claro que a idéia de que ela seja imprescindivelmente própria da política é idéia, há muito, superada.
Discorre Lívia Barbosa [32]:
A idéia generalizada é que, quanto mais perto do poder uma pessoa se encontra, mais facilidade ela tem para ‘dar jeito’ e ‘ser corrupta’. Junta-se a isso a suspeita permanente sobre a integridade moral da classe política e sua probidade, aliás recorrente, em todos os outros discursos.
Em seguida acrescenta a autora:
A classe política e o governo são não só vistos como os responsáveis diretos por todos os males sociais, como também pensados da forma mais negativa possível. Qualquer ressalva que se faça em relação a essas duas categorias é mediada pela noção de que a maioria ‘infelizmente é assim’.
A existência de uma grande distância entre a reflexão política e as questões éticas caracteriza o processo político moderno.
Dentre os pensadores modernos que cuidaram de explicar este embate entre a moral comum e a moral política, Bobbio se destaca ao defender uma tese com a qual, particularmente, encontro grande identificação. Em vários de seus estudos Bobbio aborda a expressão "justificação", a qual caberia apenas para as condutas em desacordo com o sistema de regras. Contrario sensu, o ato regular não careceria de justificação.
Contextualizando esta tese com o tema aqui abordado, para que se possa fortalecer e solidificar a imagem transparente e legal das relações institucionais e governamentais se faz necessária uma "justificação" dos atos que ocorrem para além da linha que delimita a fronteira ética da atividade e a torna desarmônica com os interesses gerais do país.
Assim, a tese da justificação força a adesão de todos os que praticam e estudam a atividade de lobby num imperioso exercício de humildade em face de dois fatos capitais: 1º fato) a atividade defendida é lícita e imprescindível para que se atinja a plenitude da democracia participativa; 2º fato) a imagem de marginalidade que a atividade carrega tem razão de ser em decorrência das práticas ilícitas de alguns indivíduos que ultrapassam os limites éticos da defesa de interesses.
Este primeiro passo, verdadeiro exercício de humildade, vai permitir que se possa consolidar a atividade de defesa de interesses perante o poder constituído como prática ratificadora dos princípios da democracia participativa e consolidadora dos ideais republicanos.
Separar o trigo do joio é o começo, o que torna oportuna a indicação de alguns preceitos fundamentais que devem ser observados pelo bom lobista.
Primeiramente, quanto aos atos dos grupos de pressão e seus agentes perante os membros dos poderes constituídos, devem aqueles "respeitar incondicionalmente a probidade das pessoas com as quais tratam... a fim de manter o respeito devido aos poderes constituídos" [33] e, impreterivelmente, comportar-se dentro da lei.
A corrupção, à despeito de seu caráter delituoso, está longe de ser uma raridade nas práticas políticas nacionais. Empresas nacionais e estrangeiras interessadas em certa ação ou omissão das autoridades públicas, recorrentemente utilizam-se da prática de suborno para verem atendidas suas pretensões. Felizmente, de forma gradual, mas ainda insuficiente, a impunidade dos ocupantes de cargos públicos vem sendo reduzida no Brasil.
No que diz com o lida do lobista, o reconhecimento do ocupante de cargo público corrupto não é tão difícil. Estes indivíduos geralmente se deixam distinguir por alguns sinais evidenciados em sua conduta, como a utilização de subterfúgios para evitar uma resposta objetiva, a habitualidade em procrastinar a manifestação de suas opiniões (por mais corriqueiro que seja o assunto questionado), além da recorrente lembrança que faz à existência de corruptores que lhe procuram.
O lobista, de plano, reconhecerá estar tratando com um funcionário corrupto, devendo imediatamente suspender sua explanação e procurar outros canais para apresentar sua demanda.
Já nas relações internas do grupo todos devem compreender a importância da heterogeneidade dos seus posicionamentos e a necessária consonância destes com os interesses nacionais.
Na relação entre lobista e o grupo de interesse ou pressão, o cuidado do profissional deve ser especial, pois, invariavelmente, em algum momento irá deparar-se com um cliente ou potencial cliente que acredite ser indispensável pagar para obter algo do governo. Esta prática, além de ser ilícita, geralmente sustenta um mérito incompatível com o interesse público. O bom profissional não entra neste barco.
Como todo o mais na vida, a obtenção de algo desejável por um modo mais fácil, porém condenável, trará, inabalavelmente, conseqüências que fazem cair por terra o mérito do (falso) sucesso.
Nesse sentido, o profissional deve encarar cada trabalho como preparatório para o próximo, cultivando a idéia de que "perseverança, pertinácia, ao lado de profundo senso de legalidade e de legitimidade, são parte do cotidiano do bom lobista" [34].
3.3. Aceitação popular.
É o consentimento popular que dá legitimidade às instituições democráticas. O eleitor legitima seu mandatário ao elegê-lo e ratifica sua legitimidade ao reconduzi-lo ao poder. O resultado da atividade legislativa será tão legítimo quanto eficaz for a norma produzida, ou seja, no Brasil, a forma de a sociedade legitimar ou não o produto da atividade do legislador se dá pelo fenômeno de certas leis "não pegarem", não terem eficácia na prática.
Não sendo fundada na opinião pública, nenhuma ação política poderá perdurar no tempo. O mesmo ocorre com o lobby, interna e externamente. Explica-se.
Internamente à atividade, pode ocorrer de o lobista se deparar com uma causa em que o interesse defendido seja legítimo, seus argumentos sejam plausíveis e em consonância com o interesse geral e o bem comum, contudo, a opinião pública contrária trará a provável rejeição do pleito pela autoridade em que for apresentado. Sem o consentimento popular, a decisão a ser tomada carecerá de legitimidade.
Assim, em sua lida de defesa de interesses não poderá o lobista desconsiderar a importância de ter a opinião pública favorável ao interesse que busca acastelar. Neste contexto, a utilização dos meios de comunicação para a formação de um clima favorável à sua empreitada constitui ferramenta indispensável ao trabalho do lobista, pois "o uso adequado das técnicas, métodos e instrumentos de comunicação social cria adeptos; alerta opositores; abre controvérsia" [35].
Do mesmo modo, externamente, para que a atividade de lobby possa consolidara-se como instituição legítima e indispensável ao exercício pleno da democracia será necessário que este entendimento tenha o consentimento social.
Tarefa das mais árduas de se executar, vez que os recentes episódios de corrupção e o senso comum de que o lobby é uma prática que ocorre por "debaixo da mesa" cultivam a imagem de ilegalidade e inadequação da atividade.
Ratifico a importância de se fazer um exercício de humildade por parte dos defensores do lobby para que se possa retirar a atividade legítima do lado de práticas espúrias em que é colocada e trazê-la "para cima da mesa".
A imagem denegrida da atividade e o descrédito sobre seus atores no país não são irreversíveis. A mudança na opinião pública a respeito do lobby vai, aos poucos, ganhando força, possibilitando que se traga a atividade para a luz. Neste investida em que profissionais do lobby unem-se em prol do bem geral da atividade, a desafetação e veracidade são condições inafastáveis para o ganho de credibilidade e edificação da legitimidade do lobby.
3.4. Entidade de Classe – Associação Brasileira de Relações Institucionais e Governamentais (ABRIG).
O engajamento das lideranças reconhecidas e o apoio político são indispensáveis ao processo de normatização da profissão. Não basta que a profissão do lobista esteja de acordo com os preceitos legais e constitucionais, é necessário que um código de conduta sirva de referencial objetivo para formação de um padrão ético.
Nesse sentido, a criação da Associação Brasileira de Relações Institucionais e Governamentais em 16 de agosto de 2007, com a reunião de alguns dos principais defensores da atividade de lobby no Brasil, representou um passo incomensurável no caminho da regulamentação da profissão.
A criação da ABRIG e a concepção de um Estatuto Inicial e de um Código de Conduta respaldados nas exigências sociais devem ser compreendidas como tentativas legítimas de se estabelecer fundamentos éticos para uma das atividades em maior expansão no país.
O Estatuto Social da ABRIG assinado na data de sua criação cumpre sua função ao estabelecer seu objeto social, definir a atividade de relações institucionais e governamentais e estabelecer direitos e deveres para seus associados.
Da mesma forma, o Código de Conduta dos Profissionais de Relações Institucionais e Governamentais traça os objetivos da associação, quais sejam: tornar claras as regras éticas de conduta dos profissionais, contribuir para o aperfeiçoamento dos padrões éticos, preservar a imagem e reputação do profissional, estabelecer regras claras sobre conflitos entre interesses públicos e privados minimizando suas ocorrências, dentre outros.
O mesmo Código estabelece o necessário respeito do profissional de relações institucionais e governamentais em sua atuação, aos princípios da transparência, da participação, da prevalência do interesse público e o respeito estrito à legislação vigente (artigo 2º, §2º).
Prescreve, em seu artigo 3º, que a nomeação para cargo ou função pública proíbe, de imediato, a atuação do lobista na defesa de interesses privados, estabelecendo, ainda, um período de quarentena (artigo 9º) para o exercício do lobby após deixar o cargo ou função ocupada, que será, na omissão legislativa, de quatro meses contados a partir de sua exoneração (artigo 10º).
Pelos preceitos mencionados, sem prejuízo das demais regras que estabelecem, o Estatuto Social e o Código de Conduta da ABRIG configuram proposições razoáveis do que se poderia exigir de uma responsável entidade de classe. Sua continuação e reconhecimento como entidade oficial dos lobistas permanece no campo das hipóteses, o que não impede o posicionamento favorável por parte de alguns dos principais lobistas do país e mesmo de estudiosos do tema.
Por entender que a regulamentação da atividade de lobby configura na principal garantia de que grupos de pressão e lobistas em geral aturarão dentro da legalidade e orientados pelos princípios éticos claramente estabelecidos, acredito que a recente Associação Brasileira de Relações Institucionais e Governamentais deverá ser defendida por todos os membros da sociedade que primam pela transparência no trato da coisa pública.
3.5. Propostas Legislativas para regulamentação da atividade.
Dentre as propostas legislativas para regulamentação do lobby no Brasil pós redemocratização, a que ganhou maior relevância foi o Projeto de Lei nº 6.132/1990 do Senador Marco Maciel, ou, simplesmente "Projeto Marco Maciel". Este projeto foi aprovado no Senado Federal e seguiu para a Câmara dos Deputados onde, na Comissão de Constituição e Justiça e de Redação recebeu parecer pela inconstitucionalidade por ferir os artigos 51, III e IV e 52, XII e XIII da Constituição Federal. Tal parecer foi no sentido de que a regulamentação do lobby no Congresso era matéria de sua organização e funcionamento e, portanto, deveria ser feita por meio de Resolução. Nem mesmo a iniciativa de um homem público de conduta imaculada como o Senador Marco Maciel foi capaz de levar adiante a idéia de se regulamentar uma das atividades de maior importância dentro do processo democrático. No entanto, em face de seu pioneirismo e o alto conceito que carrega seu autor, quando se fala em regulamentação do lobby este é o projeto mais lembrado.
Mais recentemente, algumas outras propostas ganharam corpo. Enunciarei as mais relevantes.
Alguns Projetos de Resolução buscaram disciplinar a atividade acrescentando dispositivos aos Regimentos Internos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Dentre estes, destacam-se o Projeto de Resolução n° 87, do Deputado Ronaldo Vasconcelos, apresentado em 10 de maio de 2000, arquivado em 31 de janeiro de 2007 e desarquivado em 1º de março do mesmo ano em face do requerimento do Deputado Vicentinho. Apenso a este (arquivado e desarquivado ao mesmo tempo) foi o Projeto de Resolução nº 203, apresentado em 06 de novembro de 2001 pelo Deputado Walter Pinheiro e outros.
Um Projeto de Lei que suscita o olhar dos legisladores para a atividade dos grupos de pressão é o apresentado pela Deputada Vanessa Grazziotin em 11 de junho de 2002, sob o nº 6.928/02, o qual cria o "Estatuto para o Exercício da Democracia Participativa", regulamentando os institutos do Plebiscito, Referendo e da Iniciativa Popular. Este projeto dedica somente dois artigos aos grupos de pressão, de modo que em nada inova neste particular, apenas reafirmando a competência normativa de cada Poder para regulamentar a atividade de lobby. Tal projeto foi recentemente desarquivado e aguarda análise das comissões.
Merecendo destaque, menciona-se o Projeto de Lei nº 1.713 de autoria do Deputado Geraldo Resende, apresentado em 18 de agosto de 2003. Tal projeto propunha, de forma bastante abrangente, a regulamentação da atuação dos "agentes de pressão" perante órgãos da administração pública direta e indireta da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Esta proposta que buscava regulamentar o lobby perante o Poder Executivo foi rechaçada na Comissão de Trabalho, de Administração e Serviço Público da Câmara por rejeição unânime dos deputados desta comissão que aderiram ao parecer do Deputado Luiz Antônio Fleury pela rejeição da proposta. Em seu parecer apresentado em 25 de novembro de 2004, o relator argumenta que as exigências impostas pelo projeto para o exercício da defesa de interesses acabariam por reduzir o acesso dos cidadãos e das entidades públicas e privadas aos poderes constituídos. Assim, ao se deparar com uma proposta que exige cadastro prévio, prestação de informações quanto aos interesses defendidos, gastos e rol de empregados do grupo de pressão, o legislador trata de, prontamente, repulsar o projeto por entender ser demasiado exigente e pouco objetivo. Ora, com o devido respeito ao Excelentíssimo Deputado relator e aos demais congressistas que acompanharam seu voto, pode-se dizer que é exatamente este tipo de postura de nossos representantes que mancha a imagem do Congresso Nacional. Desperdiçada aí uma boa oportunidade de normatização do lobby no país.
Não obstante, eis que, em 30 de maio de 2007 é apresentado na Câmara o Projeto de Lei nº 1.202 de autoria do Deputado Carlos Zarattini. Uma proposta legislativa para regulamentação do lobby sem precedentes na atividade legislativa brasileira.
Trata-se de um projeto de lei que agrega algumas das disposições do "Projeto Marco Maciel" com orientações retiradas da legislação norte-americana sobre o lobby.
A iniciativa sob análise apresenta definições iluminadoras em seu artigo 2º, como as conceituações de decisão administrativa (I), órgão público decisor (II), entidade representativa de grupo de interesse (III), recompensa (IV), presente (V), "lobby" ou pressão (VI), lobista ou agente de grupo de interesse (VII) e dirigente responsável (VIII). São demarcações importantes para clarear e fixar o objeto da proposição.
Num segundo momento o Projeto de Lei ora apreciado enumera as obrigações, vedações e direitos dos agentes dos grupos de pressão. Cabe mencionar a exigência de cadastro prévio (artigo 3º), a imposição do necessário encaminhamento ao Tribunal de Contas da União da descrição da natureza dos interesses defendidos e relatório de gastos (artigo 7º, Caput), bem assim, a vedação ao exercício de influência do lobista em atividade que possa resultar em sua contratação pelo Poder Público (artigo 4º).
Neste diapasão, faz-se necessária uma observação: caberia uma emenda ao projeto em tela no que diz com a possibilidade de criação da entidade de classe e normatização da profissão de "lobista". Pertinente seja emendado o projeto em prestígio à criação da Associação Brasileira de Relações Institucionais e Governamentais para que esta se fortaleça e venha a ser reconhecida oficialmente como entidade representativa dos profissionais do ramo.
Com estas considerações, pode-se dizer que o Projeto de Lei nº 1.202/2007 do Deputado Carlos Zarattini congrega os requisitos essenciais para a regulamentação justa da atividade de lobby e o exercício de defesa de interesses perante os poderes constituídos.
A proposição teve seu relator designado em 26 de junho do corrente ano: o Deputado Milton Monti; e o prazo para apresentação de emendas ao projeto encerrou-se em 12 de julho deste ano, sendo (ansiosamente) aguardado o parecer do relator.
De qualquer forma, verifica-se que as iniciativas legislativas que tencionam regulamentar as relações institucionais e governamentais aumentam em número e qualidade, o que acalora as perspectivas daqueles que confiam na regulamentação do lobby como passo importante na consolidação da democracia participativa e efetivação dos ideais republicanos.
