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Reflexões sobre a reforma tributária

O Governo Federal já encaminhou ao Congresso Nacional seu projeto de reforma tributária, seguindo a tradição de todos os governos anteriores.

Collor, com a Comissão Ariosvaldo; Itamar, tendo recebido sugestões de diversas Comissões, inclusive da Comissão Miguel Reale; Fernando Henrique, com a PEC 175; e Lula com a PEC 41, em seu primeiro mandato, apresentaram projetos ao Congresso, sem empenharem-se, todavia, na alteração do sistema. Todas as tentativas trouxeram frustração e as poucas modificações realizadas pioraram a lei suprema.

Estou convencido de que o Governo Federal nunca teve interesse numa reforma profunda, pois tendo assegurado, com o texto atual, em torno de 60% do bolo tributário, teme que possa vir a perder receita, se Estados e Municípios unirem-se para elevar a partilha fiscal. É de se lembrar que, na Constituição de 88, a União, que repassava apenas 33% da receita do IPI e Imposto de Renda, para Estados e Municípios, passou a repassar 47%, o que a obrigou a criar a COFINS e aumentar sua alíquota de 0,5% (antigo FINSOCIAL) para 7,6% e do PIS de 0,65% para 1,65%.

Assegura, contudo, o Governo que, agora, é pra valer.

As cinco grandes novidades são:

1) compactar COFINS, PIS, CIDES, Salário educação, num grande IVA;

2) compactar I.Renda e CS Lucro num só tributo;

3) reduzir a contribuição previdenciária sobre a mão-de-obra;

4) reformular o ICMS para evitar a guerra fiscal;

5) ressuscitar Imposto sobre Grandes Fortunas, decadente em todo o mundo, repartindo-o entre Estados e Municípios.

A simplificação, com redução da carga tributária, é meta de impossível avaliação, sem a quantificação das alíquotas, a serem ainda definidas, e sem os projetos de leis complementares e ordinárias, a serem elaborados.

De início, qualquer reforma constitucional em profundidade gerará, necessariamente, reformulações conceituais, cujo conteúdo poderá ser questionado perante os Tribunais. Na mudança do IVC para o ICMS, o STF levou 20 anos para definir, conceitualmente, o que seriam "operação", "circulação" e "mercadoria".

Teremos o IVA, que é um imposto, o qual, fora as vinculações constitucionais, é tributo desvinculado, incorporando contribuições, que são tributos vinculados a determinada finalidade. Certamente, a definição do perfil constitucional levará tempo para ser conformado pelo Judiciário. Por outro lado, a manutenção do artigo 149 da C.F. não impedirá que o Governo crie, no futuro, por legislação ordinária, outras COFINS.

A meu ver, a compactação de COFINS e CIDES poderia ser realizada por lei ordinária, sem necessidade de modificação constitucional, o mesmo ocorrendo com a do I.RENDA e Contribuição Social sobre o lucro, já com regime jurídico idêntico. Apesar de PIS e Salário Educação estarem previstos constitucionalmente como tributos distintos poderiam ter o mesmo regime jurídico ordinário, sem necessidade de mudança da lei suprema.

É de se louvar a redução da contribuição previdenciária sobre a folha de salários, se não implicar aumento de outras imposições.

No ICMS, haverá Estados ganhadores e Estados perdedores, ou seja, os que enviam mais mercadorias para outras unidades da federação do que recebem. O programa do Governo, de que um Fundo de Estabilização – sem perfil definido –, compensará tais unidades é compromisso em que poucos acreditam, pois a tradição das autoridades federais, em matéria tributária, é não cumprir suas promessas, que comprometem apenas as pessoas que as recebem.

Admitindo, todavia, que os Estados ganhadores não vão abrir mão das receitas acrescidas – são a maioria do Congresso, o que é necessário para aprovar a emenda à lei suprema –, os Estados perdedores precisarão recuperar as suas. Se tais recursos não vierem de aumentos internos, terão que vir, em valores consideráveis, da União, a qual deverá também partilhar com os Estados o IVA, imposto que resultará da integração da COFINS e do PIS, que hoje não são partilhados.

O mais grave, todavia, é que toda a regulamentação do ICMS - à luz de uma lei complementar, possivelmente, mais abrangente que a LC 87 - será elaborada pelo CONFAZ.

Em outras palavras, os Estados "Importadores líquidos", que são a maioria, imporão aos "Estados exportadores líquidos", a minoria, um regulamento que terá que ser seguido pelos segundos. Inclusive a definição das alíquotas será de competência do CONFAZ, cabendo ao Senado aceitá-las ou rejeitá-las, mas não modificá-las.

Para um órgão que, por seu notório fracasso, gerou a guerra fiscal, parece-me que é dar-lhe força excessiva, violando, tal delegação de competência legislativa, o princípio da legalidade (cláusula pétrea). O próprio regime de destino já não é tão de destino, pois, parte do tributo, correspondente a uma alíquota de 2,3% ou 4%, será cobrado na origem.

Quanto ao obsoleto imposto sobre grandes fortunas, se for introduzido, não mais sairá do sistema, pois será partilhado entre 5.500 entidades federativas.

Será – como ocorreu nos países que o adotaram e abandonaram –, um fantástico desestímulo à poupança e investimentos, podendo gerar fuga de capitais. E nem se fale que será um meio de distribuição de riquezas, pois, no Brasil, o custo da carga tributária beneficia mais os detentores do poder do que o povo, lembrando-se que o "Bolsa família", que atende a 11 milhões de brasileiros, é suportado por menos de 1,5% do orçamento federal!

Qualquer avaliação, todavia, do projeto, só será possível com a apresentação dos textos de leis ordinárias e complementares a ser elaborados e do funcionamento dos Fundos Compensatórios para recompor as perdas dos Estados lesados pela alteração do regime do ICMS.

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Sobre o autor
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Ives Gandra da Silva Martins

advogado em São Paulo (SP), professor emérito de Direito Econômico da Universidade Mackenzie, presidente do Centro de Extensão Universitária, presidente da Academia Internacional de Direito e Economia, presidente do Conselho de Estudos Jurídicos da Federação do Comércio do Estado de São Paulo

Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

MARTINS, Ives Gandra da Silva. Reflexões sobre a reforma tributária. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 13, n. 1762, 28 abr. 2008. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/11203. Acesso em: 28 mai. 2022.

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