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A crise de legitimidade na democracia e os instrumentos de participação popular

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Como garantir maior participação popular nas decisões? O fortalecimento de plebiscitos, referendos e iniciativas populares pode legitimar o sistema político.

INTRODUÇÃO

A República Federativa do Brasil em sua Constituição Federal de 1988, a Constituição cidadã, promulgada por representantes eleitos pelo povo, reconhece a participação do povo nas tomadas de decisões. Podem-se observar instrumentos de participação tais quais o plebiscito, o referendo, os conselhos municipais e as leis de iniciativa popular.

Entretanto, em regra, a democracia no Brasil é exercida por representantes eleitos nos três graus da Federação, a saber: União, Estados e Municípios. A participação popular, nas tomadas de decisões, é irrisória e a população ainda atua timidamente na política nacional.

A democracia representativa pressupõe a eleição de representantes do povo para o exercício do poder político. A legitimação dos representantes ocorrerá através do voto. O voto está previsto na Constituição como o exercício da cidadania, a ser efetivado de forma direta e secreta. Assim, entende-se que a legitimação dos representantes ocorrerá através do voto direto.

Os representantes do povo são eleitos para defender os interesses da população e do país. Porém, o que se pode notar hoje é uma representatividade que busca a defesa de interesses de pequenos grupos políticos, conglomerados econômicos e interesses não republicanos, ao passo que os interesses da população, que os elegeram, são ignorados nas deliberações políticas. Com isso, o que temos é uma grande crise de legitimidade.

Uma possível solução é uma maior participação popular através de instrumentos já previstos na Constituição Federal e com a possibilidade de implementação de novos instrumentos. Não menos importante seria uma maior fiscalização da atuação política, visando à responsabilização do agente político. O controle das atividades e a transparência na atuação, bem como a prestação de contas são essenciais para a legitimação da democracia.

Nesse ínterim, o presente trabalho, a partir de uma análise dedutiva, busca apresentar o conceito de democracia diferenciando suas formas, ao passo que traz uma breve explanação da democracia no Brasil, bem como a forma adotada e as eleições como modo de legitimação dos representantes do povo. A partir deste ponto, discutem-se os instrumentos de participações populares já previstos pela Constituição de 1988 e outros instrumentos previstos em democracias mais consolidadas no mundo

O primeiro capítulo discorre sobre a democracia em sentido amplo, trazendo aspectos de seu surgimento à sua consolidação na Constituição de 1988, como democracia semidireta, que pressupõe a participação popular além do voto como legitimação.

No segundo capítulo, o presente trabalho discute de forma mais detalhada o processo eleitoral do Brasil, desde seu surgimento ao modelo adotado atualmente, como forma de legitimação dos atores políticos. Seguindo, discute-se a separação dos poderes para a necessidade de atuação independente e harmônica como pregoa a Constituição, o que de fato não tem ocorrido, gerando uma grande crise de legitimidade.

Ademais, o terceiro capítulo trata dos instrumentos de participação popular previstos na Constituição e como são utilizados na recente democracia brasileira. Ademais, cogita-se a possibilidade de importação de novos instrumentos utilizados em democracias mais consolidadas que permitiriam um maior controle dos eleitores sobre os representantes eleitos.

Por fim, o quarto capítulo aborda sobre o controle exercido entre os poderes e pela própria população, no termo hodiernamente conhecido com “accountability”, ou seja, prestação de contas.


1. DEMOCRACIA E SUAS FORMAS

1.1. O Estado e o Conceito de Democracia

Quando se pensa em democracia, remete-se a Grécia antiga, local em que, segundo dados históricos, surgiu o governo do povo. Para Aristóteles, pode-se pensar em três tipos de governo, a saber: monarquia, aristocracia e democracia.

A aristocracia consistia em um governo dominado pela classe mais abastada, que ditava os rumos da nação através de sua influência. Os aristocratas detinham a riqueza do Estado e utilizava-se de sua posição para oprimir a população mais pobre. O período histórico que a aristocracia mais esteve presente foi durante a Idade Média. A aristocracia, estritamente ligada às monarquias, consistia em uma verdadeira divisão de castas, sendo superada nos séculos seguintes.

A monarquia é uma forma de governo centralizada em uma única pessoa, o rei, que toma todas as decisões e exercer todas as funções do Estado. Segundo Dallari (2011), a monarquia é uma forma de governo que já foi adotada, em algum momento, por quase todos os Estados e que possui três características cruciais para sua identificação: a vitaliciedade, isto é, o monarca não possui prazo determinado e exercerá as suas funções até sua morte ou renúncia; a hereditariedade, que consiste na sucessão ao trono por descendentes do rei; e, por último, a irresponsabilidade, o que significa que o rei não responder por nenhum dos seus atos.

A democracia, prevista por Aristóteles, é em verdade um governo do povo para o povo. Segundo o filósofo, esta seria a forma de estado ideal. A Grécia antiga é considerada o berço da democracia.

Segundo Maluf (2018), naquela época, a participação popular ainda era restrita a alguns poucos indivíduos, mas pode-se considerar que nessas repúblicas gregas surgiam as primeiras manifestações de governos democráticos, isto é, manifestações concretas do governo pelo povo.

Nos Estados atuais, a manifestação direta da população tornou-se inviável. Não há como imaginar que países com populações que ultrapassam milhões de pessoas, alguns, bilhões, possam considerar a opinião de todos os cidadãos nas tomadas de decisões.

Para Dallari (2011), apenas algumas vilas em poucos cantões suíços ainda possuem uma democracia direta com a votação de toda a população local para legislar e tomar decisões nos assuntos gerais.

O conceito de democracia, para Sahid Maluf, pode ser dividido em formal e substancial:

Em sentido formal ou estrito, democracia é um sistema de organização política em que a direção geral dos interesses coletivos compete à maioria do povo, segundo convenções e normas jurídicas que assegurem a participação efetiva dos cidadãos na formação do governo. É o que se traduz na fórmula clássica: todo poder emana do povo e em seu nome será exercido. Neste conceito, são pressupostos os princípios da temporariedade e eletividade das altas funções legislativas e executivas.

Em sentido substancial, sobre ser um sistema de governo temporário e eletivo, democracia é um ambiente, uma ordem constitucional, que se baseia no reconhecimento e na garantia dos direitos fundamentais da pessoa humana. (Maluf, 2018, p. 240),

Conclui-se que democracia busca assegurar a participação efetiva nas tomadas de decisões e na escolha de representantes, buscando garantir direitos fundamentais.

Para Silva (2016), democracia não pode ser considerada em um conceito amplo, geral e abstrato, mas sim a aquisição e garantia de direitos inerentes a pessoa humana conquistados ao longo da história.

Com a inviabilidade de participação direta de todos os cidadãos, como pensado por Aristóteles, houve a necessidade do surgimento de novas formas de democracia: semidireta e indireta.

1.2. Formas de Democracia

Devido à impossibilidade de participação direta por todos os cidadãos, dada à inviabilidade de se aferir a opinião individual de cada cidadão, a democracia direta não é mais capaz de ser efetiva. Assim, novas formas de democracia surgiram para garantir que a população possa expressar sua opinião e participar das tomadas de decisões de sua nação.

A democracia indireta ou representativa, surgida nos séculos XVII e XVIII e consolidada na França pós-revolução, pressupõe a escolha de representantes para manifestar a opinião dos representados. (Maluf, 2018).

O processo eleitoral de forma periódica foi o caminho natural para a escolha destes representantes. A participação na democracia representativa é de forma indireta, conforme assevera José Afonso da Silva:

Na democracia representativa a participação popular é indireta, periódica e formal, por via das instituições eleitorais que visam a disciplinar as técnicas de escolha dos representantes do povo. A democracia representativa pressupõe um conjunto de instituições que disciplinam a participação popular no processo político, que vem a formar os direitos políticos que qualificam a cidadania, tais como as eleições, o sistema eleitoral, os partidos políticos (SILVA, 2016, p. 140)

A escolha do representante por via eleitoral democrática é a forma mais ampla de legitimação para que este represente seu povo, como será abordado posteriormente.

Diferentemente das monarquias, os representantes eleitos pelo povo possui um mandato por tempo indeterminado, sendo esta a primeira característica, a temporalidade, e responderão por seus atos ilegais, responsabilidade. A eletividade é a terceira característica marcante desta forma de democracia.

No entanto, a simples escolha de representantes não foi suficiente para alguns Estados. A necessidade de uma maior participação popular fez nascer uma nova forma de democracia: a democracia semidireta.

A democracia semidireta, adotada no Brasil, configura-se por conter aspectos das duas anteriores: representantes são eleitos diretamente pelo povo, entretanto, existem instrumentos para a participação direta da população. Assim define Sahid Maluf:

Entre a solução originária da democracia direta e o regime representativo, surge uma terceira expressão denominada democracia semidireta ou mista. Consiste esse sistema em restringir o poder da assembleia representativa, reservando-se ao pronunciamento direto da assembleia geral dos cidadãos os assuntos de maior importância, particularmente os de ordem constitucional. ( MALUF, 2018, p. 164)

No Brasil, com o advento da Constituição Federal de 1988, adotou-se a democracia semidireta. A Constituição cidadã trouxe a previsão de alguns instrumentos para a participação ativa da população nas escolhas democráticas.

Versa a Constituição:

Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: I – plebiscito; II - referendo; III - iniciativa popular.

Como ponto de partida para explicar a democracia semidireta no Brasil, pode-se falar na escolha dos representantes eleitos através do voto. Para Alexandre de Moraes (2020), doutrinador e ministro do Supremo Tribunal Federal (STF), “O direito de sufrágio, no tocante ao direito de eleger (capacidade eleitoral ativa) é exercido por meio do direito de voto, ou seja, o direito de voto é o instrumento de exercício do direito de sufrágio”. Considera-se o direito ao voto um direito público subjetivo, com função social e garantidor da soberania popular.

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Dessa forma, a previsão constitucional ao direito ao voto é a forma mais basilar de nossa democracia. Devido à impossibilidade de se exercer diretamente a democracia, os representantes serão escolhidos pelos cidadãos com o objetivo de representá-los.

A Constituição, ainda, prevê que o voto direto, secreto, universal e periódico não poderá ser abolido por meio de proposta de emenda constitucional. São garantias aos direitos democráticos do cidadão. Luís Roberto Barroso explica a importância dessas características:

o voto direto passou a ser o símbolo essencial do regime democrático. Por metonímia, o que se deve ler é que os elementos essenciais do Estado democrático são intangíveis. Note-se que a referência ao voto secreto visa a proteger a liberdade de participação política, que deve estar imune a injunções externas indevidas. A qualificação universal abriga a ideia de igual participação de todos e o caráter periódico reverencia um dos aspectos do ideal democrático-republicano, que é o controle popular e a alternância do poder. (BARROSO, 2018, p. 113)

O voto é a forma mais genuína de se exercer a soberania popular e a cidadania inerente cidadão. Trata-se de uma capacidade eleitoral ativa. A escolha do representante e sua legitimação serão abordadas em capítulo próprio adiante.

A democracia brasileira, como em diversos países colonizados, é recente e ainda busca uma consolidação de suas instituições e de harmonia entre os poderes. Tal fato ocorre por ser a democracia brasileira fruto de muitas lutas e reviravoltas.

1.3. A Democracia e o Constitucionalismo no Brasil

Durante as grandes navegações, Portugal, até então uma das grandes potências mundiais, descobriria o território brasileiro, outrora já habitado por indígenas. Desde a descoberta até 1891, o Brasil foi colônia de Portugal. O período colonial pode ser dividido em 3 períodos: “O primeiro vai da chegada de Cabral à instalação do governo geral, em 1549; o segundo é um longo lapso de tempo entre a instalação do governo geral e as últimas décadas do século XVII; o terceiro vai dessa época à Independência, em 1822.” (FAUSTO, 1995, n.p.)

Durante o primeiro período, o Brasil se tornou colônia de Portugal, vigorando, assim, as leis do reino, conhecidas como Ordenações Reais. Em um primeiro momento, Portugal não demonstrou muito interesse em sua nova colônia. Porém, no ano de 1530, durante a expedição de Martim Afonso de Sousa, Portugal começaria a colonizar o Brasil de fato. Seriam criadas as capitanias hereditárias. As primeiras eleições em solo brasileiro ocorreriam nesse primeiro momento.

Nesse primeiro momento, ocorreram eleições no Brasil colônia, mas não há que se falar em democracia. A colônia seguia as determinações da Corte Portuguesa. O Brasil teria mudanças significativas apenas em no século XIX, quando se tornaria um Império.

Com a guerra imposta pelo General Napoleão Bonaparte, a corte portuguesa foi transferida para o Brasil no início do século XIX. Portugal vinha sofrendo com o bloqueio continental interposto por Napoleão. As decisões políticas tomadas por Dom João foram de encontro aos planos franceses. No ano de 1807, as tropas francesas cruzaram a fronteira com o objetivo de tomar Lisboa. D. João restou sem alternativa: moveu a corte portuguesa para o Brasil.

Com a mudança da corte, o Brasil seria, por um período de menos de duas décadas, governado pelo governo de Portugal, agora assentado em solo brasileiro.

Em 1824, surgiria a primeira Constituição Brasileira. Caracterizava-se por centralizar todas as decisões, criando um poder unitário, não havendo poder local, sendo emanadas as decisões pela capital do Império. (NOGUEIRA, 2012, p. 21)

Cita-se a existência de um quarto poder previsto na Constituição de 1824: o Poder Moderador exercido pelo Imperador. Este poder, em verdade, colidia diretamente com qualquer possibilidade de democracia, já que todas as decisões passariam pelo crivo do Imperador. Não se detendo no assunto, pode-se citar que essa Constituição é, até o momento, a com maior longevidade no Brasil e, também, a única a adotar uma religião oficial para o Estado.

O primeiro-passo para a soberania brasileira e para a implementação da democracia ocorreu em 15 de novembro de 1889, com a Proclamação da República. O Brasil torna-se uma República e elabora uma nova Constituição.

A Constituição de 1991, da República dos Estados Unidos do Brasil, extinguia o poder moderador, definia o presidencialismo como sistema de governo, ocorrendo eleições a cada 4 (quatro) anos e não adotava uma religião oficial. A participação da população ainda seria tímida e, quanto à participação no processo eleitoral, restrita a alguns poucos privilegiados. Sendo um retrocesso aos últimos anos do período imperial, que trazia leis eleitorais abrangentes a toda população. (FERREIRA, 2001, p. 284)

Com a crise de 1929 e a Revolução de 1930, o Brasil abandonou a República Velha e teve início a primeira Era Vargas. Para alguns historiadores, seria de fato a primeira vez que o país experimentaria a democracia. A Constituição de 1934, influenciada pelo “welfare state” popular à época e nas Constituições de Querétaro e Weimar, trouxe para a nova democracia brasileira uma preocupação maior com o bem estar social e a participação da população na tomada de decisões. Sendo, inclusive, garantido o direito ao voto as mulheres.

Vargas, em 1937, implementou uma verdadeira ditadura para se manter no poder. Seria este mais um duro golpe a democracia brasileira.

A Constituição de 1937 surgiu de um momento conturbado em todo o mundo. Aqui, no Brasil, não era diferente. Baseado em uma suposta ameaça comunista, Vargas se manteve no poder e outorgou a Constituição, que, segundo estudos históricos, já estava redigida há alguns anos, apenas aguardando o momento de ser utilizada.

A inspiração para sua elaboração foi a Constituição da Polônia de 1935, uma carga magna que previa um poder quase que ilimitado ao chefe do Poder Executivo e diversas restrições ao povo. Por esse motivo, deu-se o apelido de A Polaca, para a Constituição imposta por Vargas.

Durante o Estado novo, não foram realizadas eleições no Brasil. Tampouco houve representação do Poder Legislativo, já que a Constituição de 37 previa o fechamento do Legislativo nos três âmbitos federativos.

A Justiça Eleitoral deixou de ser autônoma, apesar do Poder Judiciário manter-se ativo. Os Partidos Políticos foram extintos ainda no ano de 37.

No que diz respeito ao Poder Executivo, os representantes deixaram de ser eleitos. Os Governadores eram escolhidos diretamente por Getúlio Vargas e os prefeitos escolhidos pelos Governadores.

Esse período duraria até o ano de 1945. O fim do regime se deu por uma revolta generalizada entre os militares, que deporiam Vargas e assumiriam o Poder.

Em 28 de maio de 1945, o processo de redemocratização do Brasil se iniciaria. Em 1946, houve a promulgação de uma nova Constituição visando o reestabelecimento dos direitos outrora conquistados e a reestabilização da democracia no Brasil.

Vargas voltaria ao poder, mas desta vez agiria dentro dos limites impostos pela Constituição. A democracia brasileira ficaria marcada por muitos confrontos neste período:

“Todavia, o presidencialismo da Constituição Federal de 1946 foi marcado por levantes militares e golpes de Estado de diversa intensidade até a Revolução final de 1964.” (BALEEIRO, 2012, p. 17)

Em 1964, um movimento cívico-militar tomaria o poder e restringiria a democracia brasileira até 1988. O regime imposto pelos militares repetiria ações tomadas por Vargas, tais quais: o fechamento do Congresso, escolha de governadores, deputados, senadores e prefeitos sem eleições, restrição a direitos fundamentais.

Apenas com a promulgação de 1988, o Brasil estabeleceria sua democracia de forma definitiva, como a conhecemos hoje. A Constituição de 1988 trouxe disposições em todas as searas, com o intuito de evitar novos atentados contra a democracia.

Adotou-se a federação como forma de estado, impedindo qualquer secessão entre os entes federativos. Os direitos fundamentais tiveram atenção especial pelo legislador originário, sendo a dignidade da pessoa humana um dos fundamentos do Estado Brasileiro.

A Constituição de 1988 previu a forma de governo brasileira como República e o sistema de governo como Presidencialista o que influenciaria diretamente na forma de participação da população, no sistema eleitoral e nos atores políticos, como veremos a seguir.

1.4. Formas e sistemas de Governo

Para José Afonso da Silva, pode-se conceituar forma de governo da seguinte maneira:

Forma de governo, assim, é conceito que se refere à maneira como se dá a instituição do poder na sociedade e como se dá a relação entre governantes e governados. Responde à questão de quem deve exercer o poder e como este se exerce. (SILVA, 2016, p.104)

A doutrina moderna divide as formas de governo em monarquia e república. A monarquia pode ser definida como:

“Palavra de origem grega, monarchía, governo de um só, caracteriza-se pela vitaliciedade, hereditariedade e irresponsabilidade do Chefe de Estado, não acarretando responsabilidade política, como acontece na Inglaterra e acontecia no Brasil Império”. (PADILHA, 2020, n.p.).

Ao passo que a república é definida como:

“Palavra de origem latina, res publica – coisa pública –, caracteriza-se pela eletividade, temporariedade e responsabilidade do Chefe de Estado. Nesta forma de governo são realizadas eleições periódicas para escolha do representante, que responde pelos seus atos.” (PADILHA, 2020, n.p.)

O Brasil, com o advento da Constituição de 1988, manteve-se como uma República. Isso significa dizer que, em nossa democracia, os representantes serão escolhidos pelo povo e serão responsabilizados por suas ações.

A República pressupõe eleições periódicas, para que os escolhidos exerçam um mandato. A eleição é a forma de legitimação dos representantes que serão meros mandatários do povo.

Em um Estado Republicano, não há a centralização do poder em uma só figura. Deve-se existir a separação dos Poderes: Poder Executivo, Poder Legislativo e Poder Judiciário. Conforme a Constituição de 88, o Brasil previu a independência e a coexistência harmônica desses poderes:

“São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.” (BRASIL, 1988, Art. 2)

O Brasil ainda adota como sistema de governo o presidencialismo. O sistema de governo é a forma como que os poderes se relacionam entre sim, com especial atenção ao poder executivo e legislativo. (PADILHA, 2020, n.p.) Na atualidade, os sistemas de governos mais adotados são o presidencialismo e o parlamentarismo.

O parlamentarismo pressupõe uma interdependência entre o poder legislativo e o poder executivo. Isso se dá porque caberá ao próprio parlamento a escolha do primeiro ministro, que exercerá a função de chefe de governo em um mandato sem tempo determinado. (PADILHA, 2020, n.p.) O parlamentarismo é adotado em diversos países europeus, principalmente nos países que ainda adotam a monarquia.

O Brasil, por outro lado, adota como sistema de governo o presidencialismo. No presidencialismo, ao contrário do parlamentarismo, um mesmo ator político exercerá a função de chefe de governo e chefe de estado. Este será eleito diretamente pelo povo.

A separação dos poderes fica mais evidenciada nesse sistema, entretanto, haverá um controle, denominado “freios e contrapesos”, entre os próprios poderes, para garantir que haja independência e harmonia.

Tais conceitos são importantes para um entendimento do estado brasileiro e de quem representará a população nas tomadas de decisão. Ademais, é importante que se entenda como ocorrem as eleições e legitimação dos representantes.

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Sobre o autor
Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

MARQUES, Guilherme Wilson Sanches. A crise de legitimidade na democracia e os instrumentos de participação popular. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 30, n. 7887, 3 fev. 2025. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/112738. Acesso em: 12 fev. 2025.

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