Resumo: O presente artigo analisa a evolução jurisprudencial acerca da responsabilidade da Administração Pública em contratos de terceirização, com ênfase nas decisões do Supremo Tribunal Federal (STF) e da Subseção I Especializada em Dissídios Individuais (SDI-1) do Tribunal Superior do Trabalho (TST). Destaca-se a fixação da tese no Tema 1118 de Repercussão Geral, que atribui ao trabalhador o ônus de comprovar a falha fiscalizatória do ente público, bem como os impactos da vedação ao bloqueio judicial de verbas públicas para pagamento de créditos trabalhistas, conforme decidido nas ADPFs 387 e 485. A análise evidencia os desafios impostos à efetivação dos direitos dos trabalhadores terceirizados e a necessidade de aprimoramento dos mecanismos de fiscalização e prevenção de inadimplências nos contratos administrativos.
Palavras-chave: Terceirização; Administração Pública; Responsabilidade Subsidiária; Ônus da Prova; STF; TST; Direitos Trabalhistas; Fiscalização Contratual.
1. Introdução
A terceirização de serviços pela Administração Pública constitui prática recorrente nas relações jurídico-administrativas contemporâneas, sendo frequentemente adotada como estratégia de gestão e otimização de recursos públicos. Entretanto, tal modalidade de contratação suscita relevantes questionamentos jurídicos, especialmente no que concerne à responsabilidade do Poder Público pelos créditos trabalhistas inadimplidos pelas empresas prestadoras de serviços.
Embora o Supremo Tribunal Federal tenha reconhecido, no julgamento da ADC 16 e do RE 760.931, a possibilidade de responsabilização subsidiária da Administração Pública mediante comprovação de culpa in vigilando, persiste significativa controvérsia quanto aos mecanismos processuais adequados para a satisfação desses créditos, particularmente no que tange à possibilidade de bloqueio judicial de verbas públicas.
O presente artigo analisará criticamente o posicionamento do Supremo Tribunal Federal sobre essa temática, com fundamento nas decisões proferidas nas Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 485 e nº 387, que declararam a inconstitucionalidade da prática de bloqueio de verbas públicas para pagamento de condenações trabalhistas.
2. A Responsabilidade Subsidiária da Administração Pública na Terceirização de Serviços
Antes de adentrar especificamente na questão do bloqueio judicial de verbas públicas, faz-se necessária breve contextualização acerca da responsabilidade subsidiária da Administração Pública em contratos de terceirização.
A terceirização consiste na transferência de determinada atividade por uma empresa a outra, esta encarregada de entregar um serviço específico, sem ingerência da tomadora de serviços, sob pena de configuração de ilicitude do vínculo estabelecido. No ordenamento jurídico brasileiro, a terceirização é disciplinada pela Lei nº 6.019/1974, com as alterações introduzidas pelas Leis nº 13.429/2017 e 13.467/2017, que ampliram significativamente seu escopo, permitindo que a empresa tomadora terceirize quaisquer de suas atividades, inclusive a principal. No âmbito da Administração Pública, a contratação de serviços terceirizados deve observar, adicionalmente, as disposições da Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos).
Quanto à responsabilidade pelos créditos trabalhistas inadimplidos pela empresa prestadora de serviços, o art. 71, §1º, da Lei nº 8.666/1993 dispunha expressamente que "a inadimplência do contratado, com referência aos encargos trabalhistas, fiscais e comerciais não transfere à Administração Pública a responsabilidade por seu pagamento, nem poderá onerar o objeto do contrato ou restringir a regularização e o uso das obras e edificações, inclusive perante o Registro de Imóveis".
A constitucionalidade desse dispositivo foi confirmada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 16, ocasião em que a Suprema Corte reconheceu que a mera inadimplência da empresa contratada não transfere automaticamente a responsabilidade pelos encargos trabalhistas à Administração Pública. Posteriormente, no julgamento do Recurso Extraordinário nº 760.931, com repercussão geral reconhecida, o STF reafirmou esse entendimento, estabelecendo, contudo, que a Administração Pública pode ser responsabilizada subsidiariamente pelos encargos trabalhistas quando comprovada a culpa in vigilando, isto é, a falha na fiscalização do cumprimento das obrigações contratuais e legais da prestadora de serviços.
Nesse contexto, a Seção de Dissídios Individuais- 1 (SDI-1) do Tribunal Superior do Trabalho consolidou o entendimento de que caberia ao Poder Público comprovar a efetiva fiscalização das obrigações da contratada, uma vez que atribuir ao empregado tal ônus tornaria excessivamente difícil ou até mesmo impossível a sua produção, configurando a denominada prova diabólica.
3. O Tema 1118 de Repercussão Geral e a Atribuição do Ônus Probatório
A Subseção I Especializada em Dissídios Individuais (SDI-1) do Tribunal Superior do Trabalho consolidou o entendimento de que incumbe à Administração Pública comprovar a fiscalização da execução do contrato, uma vez que tal obrigação decorre diretamente das prerrogativas inerentes ao regime jurídico administrativo. Nos termos dos artigos 50, 104, 117 e 121 da Lei nº 14.133/2021, a Administração não apenas possui o dever de acompanhar e fiscalizar o cumprimento das obrigações trabalhistas pelas empresas contratadas, como também detém poderes para modificar unilateralmente contratos, aplicar sanções e intervir em caso de descumprimento.
Diante desse contexto normativo, é natural que o ônus da prova recaia sobre a Administração, uma vez que a demonstração da regular fiscalização configura fato impeditivo de sua responsabilização. A obrigação da Administração de fiscalizar os contratos administrativos é expressamente prevista no artigo 104, inciso III, da referida lei, que lhe confere a prerrogativa de monitorar sua execução. O artigo 117 reforça essa incumbência ao determinar que a fiscalização seja realizada por um ou mais agentes designados, que devem registrar todas as ocorrências relevantes e adotar medidas necessárias para sanar irregularidades. O descumprimento dessa obrigação implica a assunção de riscos inerentes à inércia estatal na garantia dos direitos fundamentais dos trabalhadores terceirizados.
No contexto das contratações com dedicação exclusiva de mão de obra, o artigo 50 da Lei nº 14.133/2021 impõe à contratada a obrigação de apresentar, quando solicitado, documentação comprobatória do cumprimento das obrigações trabalhistas. Contudo, a efetividade dessa exigência depende de uma atuação diligente da Administração, que deve condicionar pagamentos à comprovação de regularidade fiscal e trabalhista, como previsto no artigo 121, § 3º, incisos II e IV. O não cumprimento desse dever pode configurar negligência estatal, resultando em sua responsabilização pelos encargos inadimplidos.
Ademais, o artigo 121, § 2º, prevê expressamente a responsabilidade subsidiária da Administração nos contratos de serviços contínuos com dedicação exclusiva de mão de obra, caso fique demonstrada falha na fiscalização. Esse dispositivo reafirma que a inversão do ônus probatório, consolidada na jurisprudência da SDI-1 do TST, decorre da própria estrutura normativa que rege a matéria.
Entretanto, ao fixar as teses no Tema 1118 de Repercussão Geral, o Supremo Tribunal Federal estabeleceu que a responsabilidade subsidiária da Administração Pública pelo inadimplemento de encargos trabalhistas por empresas contratadas não pode decorrer exclusivamente da inversão do ônus da prova. O trabalhador deve demonstrar a conduta negligente do ente público ou a existência de nexo de causalidade entre o dano alegado e a conduta comissiva ou omissiva da Administração. Além disso, o STF delimitou que a omissão estatal apenas se configura quando a Administração Pública permanece inerte após o recebimento de notificação formal sobre o descumprimento das obrigações trabalhistas pela contratada. Essa tese impõe uma exigência probatória rigorosa ao trabalhador, dificultando a responsabilização estatal mesmo em contextos de inércia administrativa.
Apesar dos impactos negativos dessa mudança jurisprudencial, há fundamentos para sustentar a responsabilização direta da Administração Pública em determinadas situações, como no pagamento de adicionais de insalubridade e periculosidade, bem como na reparação de danos decorrentes de acidentes de trabalho. Isso se deve à previsão contida no item 3 da Tese de Repercussão Geral 1118, que estabelece a obrigação do ente público de garantir condições adequadas de segurança, higiene e salubridade sempre que o trabalho for realizado em suas dependências ou em local previamente convencionado em contrato. Em consonância com esse entendimento, o artigo 5º-A, § 3º, da Lei nº 6.019/1974 reforça que essa obrigação é direta e intransferível, afastando a possibilidade de exoneração da Administração em casos de descumprimento das normas de saúde e segurança.
Dessa forma, a jurisprudência da SDI-1 do TST, ao atribuir à Administração Pública o ônus de comprovar a fiscalização da execução contratual, contrastava com a tese firmada pelo STF, mas encontrava respaldo no princípio da aptidão para a prova (art. 818, CLT), considerando ainda que a fiscalização é fato impeditivo do direito do autor, cuja demonstração cabe ao ente público (art. 818, II, CLT). Tal entendimento buscava mitigar a desigualdade entre as partes, considerando que os mecanismos de controle estão sob domínio exclusivo do ente público. A decisão do STF, ao reverter essa lógica, transfere ao trabalhador uma carga probatória excessivamente onerosa, criando uma barreira processual que pode comprometer a efetividade da tutela trabalhista e enfraquecer a proteção dos direitos fundamentais dos empregados terceirizados.
4. A Inconstitucionalidade do Bloqueio Judicial de Verbas Públicas
No contexto das execuções trabalhistas em que se reconheceu a responsabilidade subsidiária da Administração Pública, algumas decisões judiciais determinaram o bloqueio de verbas públicas para garantir o pagamento dos créditos reconhecidos, suscitando questionamentos acerca da compatibilidade de tal prática com o sistema constitucional de precatórios e as prerrogativas da Fazenda Pública.
Sobre essa temática específica, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar as Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 485 e nº 387, declarou a inconstitucionalidade da prática de bloqueio de verbas estaduais para pagamento das verbas trabalhistas decorrentes de condenação judicial em que se reconheceu a responsabilidade subsidiária do Poder Público.
Primeiramente, verificou-se a violação aos princípios da separação dos poderes (art. 2º, CF) e do juiz natural. O bloqueio judicial de verbas públicas por determinação da Justiça do Trabalho representa indevida interferência do Poder Judiciário na gestão orçamentária do Poder Executivo, configurando violação ao princípio da separação dos poderes. Ademais, conforme o art. 109, I, da Constituição Federal, compete à Justiça Federal processar e julgar as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, salvo as exceções expressamente previstas, não cabendo à Justiça do Trabalho determinar bloqueios de verbas públicas.
Identificou-se também a violação aos princípios constitucionais processuais do contraditório, ampla defesa e devido processo legal (art. 5º, LIV e LV, CF). O bloqueio judicial de verbas públicas em execuções trabalhistas frequentemente ocorre sem a observância do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, uma vez que a Fazenda Pública nem sempre é adequadamente citada ou intimada para se manifestar previamente à constrição patrimonial.
Constatou-se, ainda, a violação ao sistema de precatórios (art. 100, CF). O art. 100. da Constituição Federal estabelece que os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios. O bloqueio judicial de verbas públicas para satisfação de créditos trabalhistas representaria burla a esse sistema, privilegiando determinados credores em detrimento de outros que aguardam na fila de precatórios.
Por fim, evidenciou-se a violação ao princípio da segurança orçamentária e à previsão do art. 167, VI e X, CF. O art. 167, VI e X, da Constituição Federal veda a transferência de recursos entre órgãos públicos sem autorização legal, ou para pagamento de despesas com pessoal. O bloqueio judicial de verbas públicas para pagamento de créditos trabalhistas de empregados terceirizados viola essa vedação constitucional, comprometendo o planejamento orçamentário da Administração Pública.
Fundamentando-se nesses preceitos constitucionais, o Supremo Tribunal Federal concluiu pela inconstitucionalidade da prática de bloqueio judicial de verbas públicas em execuções trabalhistas, reafirmando a necessidade de observância do sistema de precatórios, mesmo em ações que tramitam perante a Justiça do Trabalho.
5. O Equilíbrio entre a Proteção dos Direitos Sociais e as Prerrogativas da Fazenda Pública
As decisões do Supremo Tribunal Federal sobre o bloqueio judicial de verbas públicas e a atribuição do ônus probatório da culpa in vigilando evidenciam o desafio de equilibrar a proteção dos direitos sociais dos trabalhadores terceirizados e a preservação das prerrogativas da Fazenda Pública decorrentes do regime jurídico-administrativo.
Por um lado, o reconhecimento da possibilidade de responsabilização subsidiária da Administração Pública mediante comprovação de culpa in vigilando representa importante mecanismo de proteção dos trabalhadores terceirizados, assegurando que não fiquem desamparados em caso de inadimplemento da empresa prestadora de serviços. Por outro lado, a atribuição ao trabalhador do ônus de comprovar a falha fiscalizatória e a vedação ao bloqueio judicial de verbas públicas dificultam significativamente a efetivação desses direitos.
Nesse contexto, faz-se necessária a busca por soluções que conciliem a proteção dos direitos sociais dos trabalhadores terceirizados e as prerrogativas da Fazenda Pública, assegurando tanto a efetividade dos direitos trabalhistas quanto a preservação do regime jurídico-administrativo.
Uma possível abordagem consiste no fortalecimento dos mecanismos preventivos de fiscalização dos contratos administrativos, conforme previsto na Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 14.133/2021). O art. 121, §3º, da referida lei faculta à Administração a adoção de medidas para assegurar o cumprimento das obrigações trabalhistas pela contratada, tais como a exigência de caução, o condicionamento do pagamento à comprovação da quitação das obrigações trabalhistas e o depósito de valores em conta vinculada.
A implementação efetiva dessas medidas preventivas pode reduzir significativamente o inadimplemento de obrigações trabalhistas por empresas prestadoras de serviços, minimizando a necessidade de responsabilização subsidiária da Administração Pública e, consequentemente, as dificuldades inerentes à execução contra a Fazenda Pública.
6. Conclusão
A análise das decisões do Supremo Tribunal Federal nas Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 485 e nº 387 revela a consolidação do entendimento de que o bloqueio judicial de verbas públicas para pagamento de créditos trabalhistas em casos de terceirização de serviços é inconstitucional. Essa restrição fundamenta-se na necessidade de observância aos princípios da separação dos poderes, do juiz natural, do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, além do respeito ao regime de precatórios e às vedações orçamentárias estabelecidas no art. 167, VI e X, da Constituição Federal.
Aliado a esse posicionamento, o julgamento do Tema 1118 de Repercussão Geral, ao atribuir ao trabalhador o ônus de demonstrar a falha fiscalizatória da Administração Pública, impõe um encargo probatório excessivamente oneroso, dificultando a efetivação dos direitos trabalhistas de empregados terceirizados que prestam serviços ao Poder Público. Tal entendimento desconsidera a assimetria informacional e os obstáculos práticos enfrentados pelos trabalhadores na comprovação da omissão estatal.
Diante desse cenário, torna-se imprescindível o aperfeiçoamento de mecanismos de fiscalização e controle que garantam o cumprimento das obrigações trabalhistas pelas empresas contratadas, reduzindo a necessidade de responsabilização subsidiária da Administração Pública e mitigando as dificuldades inerentes à execução contra a Fazenda Pública. A adoção de medidas preventivas eficazes, como a exigência de garantias financeiras e a ampliação da transparência na execução dos contratos administrativos, constitui estratégia fundamental para conciliar a proteção dos direitos trabalhistas e a segurança jurídica da Administração Pública.
Conclui-se, portanto, que a efetividade da tutela dos trabalhadores terceirizados depende não apenas da responsabilização do ente público em casos de omissão fiscalizatória, mas também da implementação de um regime jurídico que assegure, de forma equilibrada, a dignidade do trabalhador e a observância dos princípios constitucionais que regem a Administração Pública.
Referências
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