Resumo: A implementação do sistema de pedágio free-flow advindo da Lei nº 14.157/2021 introduziu um modelo de cobrança automática por meio de pórticos com câmeras, eliminando as praças físicas de pedágio. No entanto, a aplicação do artigo 209-A do CTB, que tipifica a “evasão” de pedágio como infração grave, apresenta inconstitucionalidades e ilegalidades. A análise demonstra que a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) e os órgãos rodoviários estaduais, como o DER-SP, carecem de competência legal para fiscalizar e autuar infrações de trânsito, atribuição exclusiva dos órgãos integrantes do Sistema Nacional de Trânsito (SNT). Ademais, o tipo “evadir-se” é inaplicável ao sistema free-flow, que não possui barreiras físicas, caracterizando-se como mera relação obrigacional civil entre concessionária e usuário. O procedimento de cobrança viola garantias processuais, o devido processo legal e configura meio vexatório de cobrança. O dispositivo que destina multas de trânsito às concessionárias (§3º do art. 320. do CTB) configura desvio de finalidade de recurso público. Conclui-se que o modelo é juridicamente insustentável, cabendo aos motoristas invalidarem judicialmente as autuações e pleitearem a repetição do indébito em dobro além de pedirem a reparação por danos morais e/ou materiais.
Palavras-chave: Pedágio free-flow; Inconstitucionalidade; ANTT e DER-SP; CTB: Artigo 209-A; Evasão de Pedágio; Sistema Nacional de Trânsito – SNT; Relação Obrigacional; Ilegalidade Administrativa.
Sumário: 1. Introdução. 2. Modelo de free-flow e a falácia da cobrança por Km efetivamente utilizado. 3. A Lei nº 14.157/2021 e o Sistema de Livre Passagem. 4. Competências da ANTT e Limitações Legais. 5. Impossibilidade de Convênio entre ANTT e PRF para Fiscalização do Art. 209-A do CTB. 6. Antinomia do Inciso XVII do Artigo 24 da Lei 10.233/2001 com o Inciso III do Art. 7º do CTB. 7. A impossibilidade de convênio entre a ARTESP e o DER-SP para fiscalização do artigo 209-A do CTB nas rodovias paulistas. 8. Impossibilidade de Aplicação do Art. 209-A do CTB no Sistema de livre passagem – free-flow. 9. Do Tempo de Pagamento e da Ausência de Infração Administrativa. 10. Meios Vexatórios de Cobrança e o Direito do Devedor. 11. Informações Intimidatórias em Placas na Rodovia BR-101. 12. Obrigatoriedade de Notificação da Dívida, da tarifa de pedágio gerada pelo free-flow. 13. A Inconstitucionalidade do Repasse de Multas de Trânsito arrecadadas pela sanção do artigo 209-A do CTB às Concessionárias de Rodovias. 14. Direito dos motoristas autuados. 15. Conclusão.
1. Introdução
O advento da Lei nº 14.157/2021 trouxe modificações significativas para o sistema de cobrança de pedágios no Brasil, introduzindo o modelo de livre passagem – denominado free-flow.
Essa abordagem permite a cobrança automática pelo uso das rodovias através de pórticos com câmeras que captam as placas dos veículos, eliminando a necessidade de praças físicas de pedágio.
Os veículos com o tag, ou dispositivo eletrônico instalado, são cobrados automaticamente por sistemas como o “Sem Parar” e outros.
No entanto, para os veículos sem esse dispositivo, é concedido o prazo de 30 dias para que o condutor efetue o pagamento da tarifa do pedágio sob pena de incorrer na penalidade do artigo 209-A do Código de Trânsito Brasileiro – CTB, alterado pela supracitada Lei que traz:
“Art. 209-A. Evadir-se da cobrança pelo uso de rodovias e vias urbanas para não efetuar o seu pagamento, ou deixar de efetuá-lo na forma estabelecida: (Incluído pela Lei nº 14.157, de 2021)
Infração – grave;
Penalidade – multa.”
Contudo, a implementação desse sistema e a fiscalização de infrações, como a evasão de pedágio possui diversas inconstitucionalidades e ilegalidades, que serão demonstradas adiante.
2. Modelo de free-flow e a falácia da cobrança por Km efetivamente utilizado
O modelo foi adotado pela Concessionária CCR RioSP que é pioneira ao implantar pórticos com câmeras na BR-101, conhecida como Rodovia Rio–Santos.
Os pórticos estão em Itaguaí, no km 414, em Mangaratiba, no km 447, e em Paraty, no km 538, todos no Estado do Rio de Janeiro e seguem um conceito similar, senão idêntico, ao da Concessionária Canadense ETR407, que opera exclusivamente com pedágios eletrônicos em 151,4 quilômetros de rodovia na Highway 407 ao norte de Toronto. Nesta concessão não existem praças físicas de pedágio.
No entanto, há uma diferença importante no modelo canadense: os motoristas podem optar por vias alternativas e gratuitas, como a Highway 401, para atravessar a maior cidade do país – Toronto e sua região metropolitana, de leste a oeste e vice-versa, sem precisar pagar o pedágio eletrônico, o que não ocorre no caso da CCR. RioSP, onde não há via alternativa e o motorista é obrigado a pagar a tarifa, o que é inconstitucional e matéria para outro ensaio.
Aqui se encontra a primeira falácia, que reside na divulgação pelo Estado e pela concessionária de que esse novo sistema cobra proporcionalmente à distância percorrida.
Não há critério objetivo de quilometragem ou distâncias percorridas, e os pórticos foram instalados de forma discricionária, sem qualquer base técnica ou proporcionalidade clara.
A sociedade é induzida a acreditar que o pedágio free-flow cobraria proporcionalmente à distância percorrida e seria, portanto, mais barato, o que é falso.
A rodovia é aberta e possui dezenas de acessos – até porque não há via alternativa e veículos são cobrados integralmente ao atravessar cada pórtico, independentemente do trajeto e da quilometragem percorrida, e a BR-101 que antes não possuía pedágios, passou a ter 3 pórticos instalados, obrigando usuários a pagar pelo uso de rodovia anteriormente gratuita.
No sistema free-flow, os pórticos registram apenas passagens pontuais, sem comprovar a extensão do percurso por aquele que será onerado e, potencialmente, sancionado administrativamente.
A exigência de pagamento sem aferição objetiva da utilização do trecho rodoviário transforma a tarifa em instrumento coercitivo, distanciando-se da lógica de preço público , que pressupõe proporcionalidade entre uso e valor cobrado.
3. A Lei nº 14.157/2021 e o Sistema de Livre Passagem
A Lei nº 14.157/2021 alterou o Código de Trânsito Brasileiro – CTB e estabeleceu condições para a implementação do sistema de livre passagem com o pomposo nome de free-flow.
Entre seus dispositivos, destaca-se o art. 209-A, que tipifica a evasão de pedágio como infração grave, gerando 5 pontos na Carteira Nacional de Habilitação – CNH e prevendo penalidade de “multa” no valor de R$195,23.
Essa lei também estabelece que o Contran deve regulamentar os meios técnicos para identificação automática dos usuários nas vias com esse sistema.
O Conselho Nacional de Trânsito – CONTRAN publicou a Resolução 1.013 de 14 de Outubro de 2024 que “Dispõe sobre os sistemas de livre passagem (free-flow) em vias urbanas e rurais.”
O art. 320, § 3º, do CTB, ainda inserido pela Lei nº 14.157/2021, determina que a arrecadação das multas por evasão de pedágio deve ser destinada à recomposição das perdas das concessionárias de rodovias, ressaltando a necessidade de regulamentação adicional pelo Poder Executivo.
A concessionária CCR RioSP traz informações sobre o sistema em seu sítio https://rodovias.grupoccr.com.br/riosp/freeflow/. Há nesse sítio uma seção de perguntas e respostas. Nele, se encontra a pergunta: “A multa é emitida pela CCR RioSP?”. A resposta:
“A multa é emitida pela ANTT - Agência Nacional de Transportes Terrestres. O não pagamento da tarifa, em até 30 dias corridos da passagem, está sujeito a multa de transito no valor de R$195,23 e 5 pontos na carteira (Artigo 209 do Código de Transito Brasileiro), além de encargos. A data da infração é referente ao vencimento do pagamento da passagem, ou seja, o trigésimo primeiro dia. No rodapé da notificação da multa encontram-se a data e hora da passagem pelo pórtico de cobrança. Vale lembrar que a multa não desobriga o pagamento da tarifa. Clique aqui para regularizar o pagamento. Para melhor entender a notificação de autuação do free-flow, clique aqui. Para contestação de multa do free-flow, clique aqui e acesse o site do SERPRO.”
4. Competências da ANTT e Limitações Legais
A ANTT é uma autarquia criada pela Lei nº 10.233/2001, com competência para regular e fiscalizar a infraestrutura de transporte terrestre, incluindo concessões rodoviárias.
Contudo, sua atuação se limita a aspectos regulatórios e econômicos, como a supervisão do funcionamento de pedágios e a garantia do cumprimento de contratos de concessão.
O CTB reforça que, apenas os órgãos executivos de trânsito integrantes do Sistema Nacional de Trânsito – SNT, como PRF, DETRANs e órgãos municipais, têm competência para autuar infrações de trânsito, o que não é o caso da ANTT.
O modelo de pedágio free-flow na BR-101 dentre outros, com a implantação de portais automáticos pela CCR RioSP, exemplifica a ilegalidade desse sistema.
A ANTT atua na regulamentação e supervisão do modelo, mas a fiscalização de infrações de trânsito, como a evasão de pedágio, permanece restrita à PRF e a outros órgãos integrantes do SNT, os órgãos e entidades executivos de trânsito do Inciso III do artigo 7º. do CTB.
Outra questão muito relevante é que a BR-101, local dos três pórticos, é uma rodovia federal cuja competência para fiscalização é da PRF como preceitua a Constituição. Isso será tratado adiante.
O CTB em seu artigo 7º. define, também em rol taxativo, quais órgãos são componentes do Sistema Nacional de Trânsito – SNT:
“Art. 7º Compõem o Sistema Nacional de Trânsito os seguintes órgãos e entidades:
I - o Conselho Nacional de Trânsito - CONTRAN, coordenador do Sistema e órgão máximo normativo e consultivo;
II - os Conselhos Estaduais de Trânsito - CETRAN e o Conselho de Trânsito do Distrito Federal - CONTRANDIFE, órgãos normativos, consultivos e coordenadores;
III - os órgãos e entidades executivos de trânsito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
IV - os órgãos e entidades executivos rodoviários da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
V - a Polícia Rodoviária Federal;
VI - as Polícias Militares dos Estados e do Distrito Federal; e
VII - as Juntas Administrativas de Recursos de Infrações - JARI.”
Portanto, a ANTT, embora possua atribuições importantes no gerenciamento de concessões, não está legitimada a fiscalizar diretamente a evasão de pedágio do artigo 209-A do CTB pois esta é uma infração de trânsito.
A reportagem da Quatro Rodas 2 de 24 de fevereiro de 2025 revela que o sistema de pedágio eletrônico free-flow na rodovia Rio-Santos (BR-101) já resultou em mais de 1,1 milhão de multas por evasão de pedágio.
5. A impossibilidade de convênio entre a ANTT e a PRF para fiscalização do artigo 209-A do CTB
O artigo 144, § 2º, da Constituição Federal, atribui à Polícia Rodoviária Federal – PRF a fiscalização ostensiva e a aplicação de penalidades de trânsito em rodovias federais:
“Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
...
II - polícia rodoviária federal;
...
§ 2º A polícia rodoviária federal, órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das rodovias federais. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)”
Trata-se de norma constitucional autoaplicável/autoexecutável, que é aquela que tem aplicabilidade direta, imediata e integral, ou seja, não depende de regulamentação infraconstitucional para produzir efeitos.
O artigo 3º. 3 da Lei 14.157/2021 alterou o Inciso XVII do artigo 24 da Lei 10.233/2001 prevendo que a ANTT possa “exercer, diretamente ou mediante convênio, as competências expressas nos incisos VI, quanto à infração prevista no art. 209-A, e VIII 4 do caput do art. 21. da Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997 (Código de Trânsito Brasileiro), nas rodovias federais por ela administradas;”.
A ANTT não pode exercer diretamente a fiscalização de trânsito em geral, e muito menos em rodovias federais, como explicitado acima.
A aplicação de multas por evasão de pedágio, como a do artigo 209-A do CTB, é uma atribuição exclusiva dos órgãos executivos de trânsito do Sistema Nacional de Trânsito – SNT, especialmente a PRF em rodovias federais.
Eventual convênio entre a PRF e a ANTT seria, além de ilegal, infrutífero posto que haveria excesso de competência pela ANTT, que estaria agindo além de suas atribuições legais e estatutárias ao delegar a fiscalização da evasão de pedágio como infração de trânsito, pois sua competência é regulatória e econômica, focada na operação e concessão do serviço de pedágio, e não na aplicação de sanções administrativas de trânsito.
O artigo Art. 22. da Lei 10.233/2001, que criou a ANTT, traz expressamente a esfera de atuação desta, em rol taxativo :
“Constituem a esfera de atuação da ANTT :
I – o transporte ferroviário de passageiros e cargas ao longo do Sistema Nacional de Viação;
II – a exploração da infra-estrutura ferroviária e o arrendamento dos ativos operacionais correspondentes;
III – o transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros;
IV – o transporte rodoviário de cargas;
V – a exploração da infra-estrutura rodoviária federal;
VI – o transporte multimodal;
VII – o transporte de cargas especiais e perigosas em rodovias e ferrovias.”
Portanto, a fiscalização de infrações de trânsito do CTB, não é atribuição prevista no corpo de competências legais da ANTT.
Outro ponto é que a ANTT não é um ente executivo de trânsito componente do Sistema Nacional de Trânsito – SNT.
Os órgãos e entidades executivos de trânsito do Inciso III do artigo 7º. do CTB são responsáveis pela implementação, fiscalização, planejamento e execução de políticas de trânsito nas suas respectivas esferas de atuação.
O órgão e entidade executiva de trânsito da União é o antigo Departamento Nacional de Trânsito – DENATRAN, atual Secretaria Nacional de Trânsito (SENATRAN). Os órgãos e entidades executivas de trânsito dos Estados são Departamentos Estaduais de Trânsito – DETRANs e os órgãos e entidades executivas de trânsito dos municípios são as entidades responsáveis pela fiscalização do trânsito na esfera municipal em ruas e avenidas, urbanas e rurais, e em rodovias municipais, onde houver.
Os órgãos e entidades executivos rodoviários da União são o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – DNIT , responsável pela administração, manutenção e operação da infraestrutura rodoviária federal, pela supervisão de obras e serviços em rodovias federais.
Por seu turno, a ANTT regula e fiscaliza os serviços e a infraestrutura das rodovias federais concedidas à iniciativa privada e acompanha os contratos de concessão, como pedágios e obras, dentre outras atribuições.
Já os órgãos e entidades executivos rodoviários dos Estados são os Departamentos de Estradas de Rodagem – DERs e as Agências Reguladoras Estaduais como é o caso da Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados do Estado do Paraná – AGEPAR e a Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados de Transporte do Estado de São Paulo – ARTESP.
Por fim, os órgãos e entidades executivos rodoviários dos municípios são órgãos ou entidades municipais, como as secretarias municipais de obras, responsáveis pelas vias urbanas e rurais e, eventualmente, por rodovias municipais, quando existirem.
O rol de atribuições da ANTT também encontra-se previsto nos artigos 24 e 26 da Lei 10.233/2001:
“Art. 24. Cabe à ANTT, em sua esfera de atuação, como atribuições gerais:
I – promover pesquisas e estudos específicos de tráfego e de demanda de serviços de transporte;
II – promover estudos aplicados às definições de tarifas, preços e fretes, em confronto com os custos e os benefícios econômicos transferidos aos usuários pelos investimentos realizados;
III - propor ao Ministério dos Transportes, nos casos de concessão e permissão, os planos de outorgas, instruídos por estudos específicos de viabilidade técnica e econômica, para exploração da infraestrutura e a prestação de serviços de transporte terrestre; (Redação dada pela Lei nº 12.996, de 2014)
IV – elaborar e editar normas e regulamentos relativos à exploração de vias e terminais, garantindo isonomia no seu acesso e uso, bem como à prestação de serviços de transporte, mantendo os itinerários outorgados e fomentando a competição;
V – editar atos de outorga e de extinção de direito de exploração de infra-estrutura e de prestação de serviços de transporte terrestre, celebrando e gerindo os respectivos contratos e demais instrumentos administrativos;
VI – reunir, sob sua administração, os instrumentos de outorga para exploração de infra-estrutura e prestação de serviços de transporte terrestre já celebrados antes da vigência desta Lei, resguardando os direitos das partes e o equilíbrio econômico-financeiro dos respectivos contratos;
VII – proceder à revisão e ao reajuste de tarifas dos serviços prestados, segundo as disposições contratuais, após prévia comunicação ao Ministério da Fazenda;
VIII – fiscalizar a prestação dos serviços e a manutenção dos bens arrendados, cumprindo e fazendo cumprir as cláusulas e condições avençadas nas outorgas e aplicando penalidades pelo seu descumprimento;
IX - autorizar projetos e investimentos no âmbito das outorgas estabelecidas, quando o contrato assim o exigir; (Redação dada pela Lei nº 14.273, de 2021) Vigência
X – adotar procedimentos para a incorporação ou desincorporação de bens, no âmbito dos arrendamentos contratados;
XI – promover estudos sobre a logística do transporte intermodal, ao longo de eixos ou fluxos de produção;
XII – habilitar o Operador do Transporte Multimodal, em articulação com as demais agências reguladoras de transportes;
XIII – promover levantamentos e organizar cadastro relativos ao sistema de dutovias do Brasil e às empresas proprietárias de equipamentos e instalações de transporte dutoviário;
XIV – estabelecer padrões e normas técnicas complementares relativos às operações de transporte terrestre de cargas especiais e perigosas;
XV – elaborar o seu orçamento e proceder à respectiva execução financeira.
XVI - representar o Brasil junto aos organismos internacionais e em convenções, acordos e tratados na sua área de competência, observadas as diretrizes do Ministro de Estado dos Transportes e as atribuições específicas dos demais órgãos federais. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.217-3, de 4.9.2001)
XVII – exercer, diretamente ou mediante convênio, as competências expressas nos incisos VI, quanto à infração prevista no art. 209-A, e VIII do caput do art. 21. da Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997 (Código de Trânsito Brasileiro), nas rodovias federais por ela administradas; (Redação dada pela Lei nº 14.157, de 2021)
XVIII - dispor sobre as infrações, sanções e medidas administrativas aplicáveis aos serviços de transportes. (Incluído pela Lei nº 12.996, de 2014)
XIX - declarar a utilidade pública para fins de desapropriação ou de servidão administrativa de bens e propriedades necessários à execução de obras no âmbito das outorgas estabelecidas. (Incluído pela Lei nº 13.448, de 2017)
Parágrafo único. No exercício de suas atribuições a ANTT poderá:
I – firmar convênios de cooperação técnica e administrativa com órgãos e entidades da Administração Pública Federal, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, tendo em vista a descentralização e a fiscalização eficiente das outorgas;
II – participar de foros internacionais, sob a coordenação do Ministério dos Transportes.
III - firmar convênios de cooperação técnica com entidades e organismos internacionais. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.217-3, de 4.9.2001).
...
Art. 26. Cabe à ANTT, como atribuições específicas pertinentes ao Transporte Rodoviário:
I - publicar os editais, julgar as licitações e celebrar os contratos de permissão para prestação de serviços regulares de transporte rodoviário interestadual semiurbano de passageiros; (Redação dada pela Lei nº 12.996, de 2014)
II – autorizar o transporte de passageiros, realizado por empresas de turismo, com a finalidade de turismo;
III – autorizar o transporte de passageiros, sob regime de fretamento;
IV – promover estudos e levantamentos relativos à frota de caminhões, empresas constituídas e operadores autônomos, bem como organizar e manter um registro nacional de transportadores rodoviários de cargas;
V – habilitar o transportador internacional de carga;
VI – publicar os editais, julgar as licitações e celebrar os contratos de concessão de rodovias federais a serem exploradas e administradas por terceiros;
VII – fiscalizar diretamente, com o apoio de suas unidades regionais, ou por meio de convênios de cooperação, o cumprimento das condições de outorga de autorização e das cláusulas contratuais de permissão para prestação de serviços ou de concessão para exploração da infra-estrutura.
VIII - autorizar a prestação de serviços regulares de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros. (Incluído pela Lei nº 12.996, de 2014)
IX - dispor sobre os requisitos mínimos a serem observados pelos terminais rodoviários de passageiros e pontos de parada dos veículos para a prestação dos serviços disciplinados por esta Lei. (Incluído pela Lei nº 12.996, de 2014)
§ 1º (VETADO)
§ 2º Na elaboração dos editais de licitação, para o cumprimento do disposto no inciso VI do caput deste artigo, a ANTT promoverá a compatibilização da tarifa do pedágio com as vantagens econômicas e o conforto de viagem proporcionados aos usuários em decorrência da aplicação dos recursos de sua arrecadação no aperfeiçoamento da via em que é cobrado, bem como a utilização de sistema tarifário que guarde maior proporcionalidade com o trecho da via efetivamente utilizado. (Redação dada pela Lei nº 14.157, de 2021)
§ 3º A ANTT articular-se-á com os governos dos Estados para o cumprimento do disposto no inciso VI do caput, no tocante às rodovias federais por eles já concedidas a terceiros, podendo avocar os respectivos contratos e preservar a cooperação administrativa avençada.
§ 4º O disposto no § 3º aplica-se aos contratos de concessão que integram rodovias federais e estaduais, firmados até a data de publicação desta Lei.
§ 5º Os convênios de cooperação administrativa, referidos no inciso VII do caput, poderão ser firmados com órgãos e entidades da União e dos governos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
§ 6º No cumprimento do disposto no inciso VII do caput, a ANTT deverá coibir a prática de serviços de transporte de passageiros não concedidos, permitidos ou autorizados.”
A ANTT é um órgão executivo rodoviário da União, como descrito no Inciso IV do artigo 7º. do CTB e suas atribuições são bem delineadas nos artigos 24 e 26 acima, exceção ao Inciso XVII do artigo 24 do CTB, flagrantemente inconstitucional e que será tratado abaixo.
