Resumo: Este artigo analisa a decisão liminar proferida na ADI 7.236-MC/DF pelo Supremo Tribunal Federal, que suspendeu dispositivo da Lei n.º 14.230/2021, o qual reduzia o prazo de prescrição intercorrente em ações de improbidade administrativa. A decisão reafirma a moralidade administrativa, a imprescritibilidade das ações de ressarcimento por danos dolosos ao erário e o devido processo legal substantivo como pilares constitucionais. Examina-se, ainda, a função contramajoritária do STF na contenção da autorreferência legislativa, destacando a preservação do interesse público e a harmonização com compromissos internacionais, como a Convenção da ONU contra a Corrupção. Conclui-se que a liminar representa um marco na proteção do Estado de Direito e na legitimidade das instituições democráticas.
Sumário: 1. Fundamentos constitucionais da moralidade administrativa e da tutela do erário. 2. A reforma da Lei de Improbidade Administrativa e seus impactos. 3. A decisão liminar na ADI 7.236-MC/DF: conteúdo, fundamentação e alcance. 4. A função contramajoritária do STF e o controle de constitucionalidade. 5. A prescrição e o devido processo legal substantivo. 6. A Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção e o direito internacional. 7. A supremacia do interesse público e a responsabilidade administrativa. 8. A reafirmação do Estado de Direito e a função institucional do STF. 9. A decadência legislativa e a autorreferência normativa: uma crise de representação. 10. A função contramajoritária do Supremo Tribunal Federal: contenção, garantia e preservação do Estado de Direito.
1. Fundamentos Constitucionais da Moralidade Administrativa e da Tutela do Erário
A moralidade administrativa, prevista no caput do art. 37 da Constituição Federal de 1988, constitui um dos pilares axiológicos do regime jurídico-administrativo brasileiro. Não se trata de mera diretriz ética, mas de um princípio jurídico dotado de normatividade, cuja violação enseja controle jurisdicional e responsabilização.
A doutrina majoritária reconhece que a moralidade administrativa transcende o plano subjetivo, assumindo contornos objetivos que impõem aos agentes públicos condutas pautadas pela honestidade, lealdade institucional, transparência e respeito ao interesse público.
Nesse sentido, a moralidade administrativa deve ser interpretada como vetor hermenêutico de toda a atuação estatal, irradiando seus efeitos sobre os atos administrativos, contratos públicos, políticas públicas e decisões legislativas. A sua observância é condição de validade dos atos administrativos, conforme reconhecido pelo Supremo Tribunal Federal em reiteradas decisões.
A responsabilização por atos de improbidade administrativa, prevista no §4º do art. 37 da CF/88, está diretamente vinculada à violação da moralidade administrativa. As sanções previstas — perda da função pública, suspensão dos direitos políticos, multa civil e proibição de contratar com o poder público — têm natureza sancionatória e visam restaurar a confiança nas instituições e punir condutas que atentem contra os princípios da Administração Pública.
Por sua vez, o §5º do art. 37 da Constituição Federal estabelece que “a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento”.
A interpretação sistemática desse dispositivo, consolidada pela jurisprudência do STF, conduz à conclusão de que as ações de ressarcimento por danos dolosos ao erário são imprescritíveis. Tal entendimento decorre da necessidade de proteger o patrimônio público contra condutas fraudulentas e dolosas que, por sua própria natureza, muitas vezes se ocultam por longos períodos. A imprescritibilidade, nesse contexto, não representa afronta às garantias individuais, mas sim instrumento de tutela do interesse coletivo e de preservação da integridade institucional.
Como visto, a moralidade não é apenas um princípio orientador, mas também um fundamento normativo da responsabilização. A sua violação enseja consequências jurídicas concretas, cuja efetividade depende da manutenção de prazos razoáveis para a persecução judicial dos ilícitos. A tentativa legislativa de reduzir tais prazos compromete a própria essência do sistema de responsabilização.
2. A Reforma da Lei de Improbidade Administrativa e Seus Impactos
A Lei n.º 14.230/2021, que alterou substancialmente a Lei de Improbidade Administrativa (Lei n.º 8.429/1992), decorreu de um contexto político marcado por forte pressão de setores do Legislativo interessados em mitigar os efeitos da responsabilização por atos ímprobos.
A reforma foi apresentada como uma tentativa de modernização da legislação, com foco na segurança jurídica e na proteção ao gestor público bem-intencionado. Contudo, a análise crítica da tramitação legislativa revela que diversos dispositivos foram concebidos com o objetivo de restringir a atuação do Ministério Público e reduzir o alcance das sanções aplicáveis. A introdução de novos requisitos para a configuração da improbidade, a exigência de dolo específico e a limitação da prescrição são exemplos de medidas que, embora revestidas de aparente racionalidade jurídica, possuem forte carga autorreferente.
Um dos pontos mais controversos da reforma foi a introdução da prescrição intercorrente no § 5º do art. 23 da LIA, com a redação: “Interrompida a prescrição, o prazo voltará a correr pela metade do tempo previsto no caput deste artigo”.
Na prática, isso significa que, após causa interruptiva, o prazo de prescrição seria reduzido de oito para quatro anos. Tal dispositivo ignora a complexidade das ações de improbidade, que demandam instrução probatória robusta, perícias, oitiva de testemunhas, produção de documentos e tramitação por diversas instâncias. A redução abrupta do prazo compromete a efetividade da jurisdição e favorece a impunidade, especialmente em casos de grande repercussão social e econômica.
Diversos juristas e instituições manifestaram preocupação com os efeitos da reforma, especialmente no tocante à prescrição intercorrente.
A crítica doutrinária aponta que a medida representa um retrocesso normativo, ao fragilizar o sistema de responsabilização e comprometer a tutela do patrimônio público. Além disso, a reforma ignora os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil no combate à corrupção, como a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, que recomenda prazos prescricionais amplos e mecanismos eficazes de responsabilização. A tentativa de abreviar o tempo de tramitação das ações, sem considerar a realidade processual brasileira, revela uma desconexão entre o discurso legislativo e a prática jurisdicional.
3. A Decisão Liminar na ADI 7.236-MC/DF: Conteúdo, Fundamentação e Alcance
A decisão liminar proferida pelo Ministro Alexandre de Moraes, no âmbito da ADI 7.236-MC/DF, consistiu na suspensão da eficácia da expressão “pela metade do prazo previsto no caput deste artigo”, constante do § 5º do art. 23 da Lei n.º 8.429/1992, com redação dada pela Lei n.º 14.230/2021. A medida cautelar foi concedida ad referendum do Plenário do Supremo Tribunal Federal, com efeitos imediatos e abrangência nacional, impedindo que milhares de ações de improbidade administrativa fossem extintas por prescrição intercorrente exígua.
A decisão reconhece que a redução do prazo prescricional, após causa interruptiva, compromete a efetividade da jurisdição e a tutela do patrimônio público, especialmente em ações complexas que demandam ampla instrução probatória. O conteúdo da liminar revela uma preocupação institucional com a preservação da moralidade administrativa e com a integridade dos mecanismos de responsabilização estatal.
A fundamentação da medida cautelar repousa sobre três pilares constitucionais: (1º) o princípio da moralidade administrativa (art. 37, caput, CF/88); (2º) a imprescritibilidade das ações de ressarcimento por danos dolosos ao erário (art. 37, § 5º, CF/88); e (3º) o devido processo legal substantivo (art. 5º, LIV e LXXVIII, CF/88).
O Ministro relator destacou que a prescrição intercorrente reduzida a quatro anos não se compatibiliza com a complexidade das ações de improbidade, tampouco com a necessidade de garantir instrução probatória adequada. Além disso, invocou o princípio da segurança jurídica, ao reconhecer que a aplicação imediata do novo prazo comprometeria milhares de ações em curso, gerando instabilidade institucional e favorecendo a impunidade.
A liminar, portanto, reafirma a supremacia da Constituição sobre reformas legislativas autorreferentes. O seu alcance prático é expressivo: ao impedir a extinção prematura de ações de improbidade, a medida cautelar preserva a possibilidade de responsabilização de agentes públicos por condutas lesivas ao erário.
No plano simbólico, a decisão representa uma reafirmação do papel do Supremo Tribunal Federal como guardião da Constituição e como freio institucional aos excessos legislativos. A liminar também sinaliza à sociedade que o combate à corrupção e à improbidade administrativa permanece como prioridade constitucional, independentemente de alterações legislativas pontuais. Ao preservar o microssistema de responsabilização, a decisão contribui para a perenidade da responsabilidade pública e para o fortalecimento das instituições democráticas.
4. A Função Contramajoritária do STF e o Controle de Constitucionalidade
O Supremo Tribunal Federal, nos termos do art. 102, I, “a”, da Constituição Federal, exerce a função de guardião da Constituição, incumbido de julgar, em caráter definitivo, as ações diretas de inconstitucionalidade. Essa função é essencial para a preservação da supremacia constitucional e para a contenção de abusos legislativos que atentem contra os direitos fundamentais e os princípios estruturantes do Estado de Direito.
A atuação do STF no controle concentrado de constitucionalidade possui natureza contramajoritária, pois permite que o Poder Judiciário invalide normas aprovadas pelo Legislativo quando estas violam preceitos constitucionais. Tal função é legítima e necessária em regimes democráticos, especialmente quando o processo legislativo é capturado por interesses corporativos ou autorreferentes.
A modulação de efeitos, prevista no art. 27 da Lei n.º 9.868/1999, é instrumento que permite ao STF ajustar os efeitos temporais de suas decisões, com vistas à preservação da segurança jurídica e à proteção da confiança legítima.
No caso da ADI 7.236-MC/DF, a concessão de medida cautelar com efeitos imediatos representa uma forma de modulação preventiva, que impede a consolidação de situações jurídicas fundadas em norma potencialmente inconstitucional. A segurança jurídica, nesse contexto, não se confunde com a imutabilidade da lei, mas sim com a previsibilidade e estabilidade das relações jurídicas. Ao suspender dispositivo legal que compromete a responsabilização por improbidade, o STF atua para evitar retrocessos normativos e para garantir que a jurisdição seja exercida com efetividade e justiça.
A autorreferência legislativa — isto é, a prática de editar normas com o objetivo de beneficiar diretamente os próprios legisladores ou agentes públicos — representa uma ameaça à integridade institucional e à legitimidade do processo legislativo. Quando o Parlamento atua em causa própria, sob o manto de reformas, compromete o princípio da impessoalidade e fragiliza a confiança da sociedade nas instituições democráticas.
O controle de constitucionalidade exercido pelo STF é, portanto, um mecanismo de contenção dessa prática, ao impedir que normas autorreferentes prevaleçam sobre o interesse público. A decisão liminar na ADI 7.236-MC/DF é exemplo paradigmático dessa atuação, ao suspender dispositivo que favoreceria a extinção de ações de improbidade em benefício de agentes públicos potencialmente ímprobos.
5. A Prescrição e o Devido Processo Legal Substantivo
A prescrição, prevista no art. 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal, é tradicionalmente compreendida como garantia fundamental do cidadão, vinculada à ideia de segurança jurídica e à razoável duração do processo. Trata-se de instituto que visa impedir que o Estado, por sua inércia, mantenha indefinidamente o poder de punir ou de exigir prestação jurisdicional, gerando instabilidade nas relações jurídicas e insegurança social.
No entanto, a prescrição não possui caráter absoluto. Em matéria de improbidade administrativa, especialmente quando se trata de ressarcimento por danos dolosos ao erário, a própria Constituição estabelece exceção à regra geral, ao prever a imprescritibilidade dessas ações. A ratio dessa exceção reside na gravidade dos atos lesivos à Administração Pública e na necessidade de preservar o patrimônio coletivo contra condutas fraudulentas que, por sua natureza, tendem a se ocultar por longos períodos.
O devido processo legal, previsto no art. 5º, inciso LIV, da Constituição, não se limita à observância de ritos formais. Trata-se de garantia de conteúdo substancial, que exige que o processo seja justo, equilibrado e apto a produzir decisões legítimas e eficazes.
A razoável duração do processo, por sua vez, deve ser interpretada em consonância com a complexidade da causa, a natureza da demanda e os recursos disponíveis ao Poder Judiciário. Nas ações de improbidade administrativa, a instrução probatória é, por regra, extensa e complexa. Envolve análise de documentos contábeis, perícias técnicas, oitiva de testemunhas, produção de provas em diversos órgãos e tramitação por múltiplas instâncias. A imposição de um prazo exíguo de quatro anos para a prescrição intercorrente, como intentado pela Lei n.º 14.230/2021, ignora essa realidade e compromete o próprio conteúdo do devido processo legal.
Estudos jurimétricos realizados por órgãos como o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) demonstram que o tempo médio de tramitação de ações de improbidade administrativa em primeira instância supera, em muitos casos, cinco anos. Esse lapso temporal decorre não apenas da complexidade da matéria, mas também da sobrecarga estrutural do sistema judicial, da escassez de recursos humanos e da multiplicidade de fases processuais.
A redução do prazo prescricional, portanto, não se coaduna com a realidade empírica do sistema judicial brasileiro. Ao contrário, representa uma ficção normativa que, se aplicada, resultaria na extinção em massa de ações relevantes, frustrando o interesse público e favorecendo a impunidade. A decisão liminar na ADI 7.236-MC/DF reconhece essa dissonância e atua para preservar a efetividade da jurisdição.
6. A Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção e o Direito Internacional
A Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, adotada pela Assembleia Geral da ONU em 2003 e incorporada ao ordenamento jurídico brasileiro pelo Decreto n.º 5.687/2006 (Promulga a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, adotada pela Assembléia-Geral das Nações Unidas em 31 de outubro de 2003 e assinada pelo Brasil em 9 de dezembro de 2003), constitui marco normativo internacional no combate à corrupção.
O tratado estabelece diretrizes para a prevenção, investigação, responsabilização e repressão de atos corruptivos, com especial ênfase na cooperação internacional e na efetividade dos mecanismos de controle.
Nos termos do art. 5º da Convenção, os Estados signatários devem desenvolver e implementar políticas eficazes de combate à corrupção, com base nos princípios do Estado de Direito, da boa governança e da transparência. O art. 29, por sua vez, recomenda que os Estados adotem prazos prescricionais adequados à gravidade dos delitos, de modo a permitir a persecução eficaz dos responsáveis.
“Artigo 29 – Prescrição: Cada Estado Parte estabelecerá, quando proceder, de acordo com sua legislação interna, um prazo de prescrição amplo para iniciar processos por quaisquer dos delitos qualificados de acordo com a presente Convenção e estabelecerá um prazo maior ou interromperá a prescrição quando o presumido delinqüente tenha evadido da administração da justiça.”
A prescrição, no contexto da Convenção, não é vista como obstáculo, mas como instrumento que deve ser calibrado para garantir a responsabil ização dos agentes corruptos. A adoção de prazos exíguos, especialmente em casos complexos, é incompatível com os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil e compromete a cooperação jurídica internacional, ao dificultar o rastreamento de ativos, a obtenção de provas e a responsabilização transnacional.
A decisão liminar na ADI 7.236-MC/DF, ao suspender dispositivo que reduzia o prazo prescricional, alinha o ordenamento jurídico brasileiro às diretrizes da Convenção, reafirmando o compromisso do Estado brasileiro com o combate à corrupção e com a preservação da integridade institucional.
O STF tem reconhecido, em diversas decisões, a força normativa dos tratados internacionais de direitos humanos e de combate à corrupção, especialmente quando incorporados ao ordenamento jurídico por meio de decreto legislativo. A harmonização entre o direito interno e o direito internacional é essencial para a preservação da credibilidade institucional do Brasil e para a efetividade das políticas públicas de integridade.
Ao suspender dispositivo legal que contrariava a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, o STF reafirma sua função de intérprete último da Constituição e de garantidor dos compromissos internacionais do Estado brasileiro. A decisão liminar, nesse sentido, não apenas preserva o interesse público interno, mas também projeta a imagem de um Estado comprometido com a legalidade e com a ética pública no cenário internacional.
7. A Supremacia do Interesse Público e a Responsabilidade Administrativa
As ações de improbidade administrativa possuem natureza jurídica híbrida, combinando elementos sancionatórios e reparatórios. Embora não se confundam com ações penais, compartilham com estas a finalidade de repressão a condutas lesivas à ordem pública, à moralidade administrativa e ao erário. O interesse tutelado é eminentemente coletivo, transcendente à esfera privada dos envolvidos.
A responsabilização por improbidade administrativa não visa apenas punir o agente ímprobo, mas também restaurar a confiança da sociedade nas instituições, proteger o patrimônio público e prevenir a repetição de condutas lesivas. Trata-se, portanto, de instrumento de governança pública, cuja efetividade é condição de legitimidade do Estado Democrático de Direito.
A Constituição Federal consagra, em diversos dispositivos, a supremacia do interesse público sobre o interesse privado, especialmente no âmbito da Administração Pública. Essa supremacia não implica negação das garantias individuais, mas sim sua compatibilização com os valores coletivos e com os princípios estruturantes do Estado. No contexto das ações de improbidade, esse objetivo exige que a prescrição — enquanto garantia individual — não seja utilizada como escudo para a impunidade.
A redução abrupta do prazo prescricional, como intentado pela Lei n.º 14.230/2021, representa uma inversão indevida da hierarquia constitucional, ao privilegiar o interesse do agente público em detrimento da coletividade. A decisão liminar na ADI 7.236-MC/DF restabelece essa hierarquia, ao reconhecer que o interesse público na responsabilização por atos ímprobos deve prevalecer sobre a pretensão de abreviar o tempo de tramitação das ações. Trata-se de reafirmação do princípio da impessoalidade e da função pedagógica da responsabilização estatal.
A responsabilização por improbidade administrativa possui função preventiva, ao desestimular condutas lesivas à Administração Pública, e função pedagógica, ao sinalizar à sociedade que o Estado não tolera desvios éticos e abusos de poder. A efetividade dessas funções depende da existência de mecanismos jurídicos robustos, capazes de identificar, processar e punir os responsáveis.
A prescrição, quando utilizada como instrumento de obstrução da responsabilização, compromete essas funções e enfraquece a confiança da sociedade nas instituições. A decisão do STF, ao suspender dispositivo que favoreceria a extinção prematura de ações relevantes, preserva a integridade do sistema de responsabilização e reafirma o compromisso do Estado com a ética pública.
