Resumo: A expressão “Lei do Devedor Contumaz” tem sido utilizada, de forma imprecisa, para designar um conjunto heterogêneo de iniciativas normativas e decisões judiciais, em especial o Projeto de Lei Complementar n. 125/2022, que institui o futuro Código de Defesa do Contribuinte, o Projeto de Lei n. 15/2024, conhecido como “PL da Conformidade”, e leis estaduais que já tratam do tema, como a Lei n. 13.711/2011 do Rio Grande do Sul. A partir da análise desses diplomas e da recente jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, o artigo procura delimitar, em linguagem técnica e acessível, o conceito jurídico de devedor contumaz, os critérios objetivos de sua caracterização e as medidas diferenciadas de fiscalização e cobrança que se pretende instituir, bem como as garantias que devem ser preservadas para evitar sanções políticas inconstitucionais. Busca-se também enfrentar alguns equívocos recorrentes na cobertura midiática, esclarecendo que o alvo da política legislativa não é o contribuinte eventual ou em dificuldade conjuntural, mas sim estruturas que fazem da inadimplência fiscal uma estratégia permanente de negócio, com graves impactos concorrenciais e arrecadatórios.
Palavras-chave: devedor contumaz; Código de Defesa do Contribuinte; conformidade tributária; sanções políticas; Regime Especial de Fiscalização.
Sumário: 1. Introdução; 2. O “devedor contumaz” no debate público recente; 3. Conceito jurídico de devedor contumaz e distinções necessárias; 4. O PLP 125/2022 e a disciplina da contumácia tributária; 5. O PL 15/2024 e os programas de conformidade; 6. Sanções políticas, garantias procedimentais e a decisão do STF sobre o REF gaúcho; 7. Mitos e desinformações mais frequentes; 8. Considerações finais.
1. Introdução
Nos últimos meses, a expressão “Lei do Devedor Contumaz” passou a frequentar manchetes e comentários apressados, quase sempre associada à ideia de um suposto “endurecimento generalizado” contra contribuintes devedores.
Em boa medida, contudo, a narrativa pública não distingue projetos de lei, regimes especiais já existentes em âmbito estadual, decisões do Supremo Tribunal Federal e, sobretudo, não separa o contribuinte eventual, que enfrenta crises de caixa ou controvérsias jurídicas legítimas, daquele que faz da inadimplência tributária um verdadeiro modelo de negócio.
O pano de fundo imediato é a aprovação, pelo Senado, em 2 de setembro de 2025, do Projeto de Lei Complementar n. 125/2022, que institui o denominado Código de Defesa do Contribuinte, com disciplina específica da figura do devedor contumaz e de sanções a ele direcionadas, texto que se encontra atualmente em tramitação na Câmara dos Deputados.
A isso se soma o Projeto de Lei n. 15/2024, o chamado “PL da Conformidade”, que cuida de programas de conformidade tributária e aduaneira e também trata da contumácia fiscal em âmbito federal.
Paralelamente, alguns Estados, como o Rio Grande do Sul, já haviam instituído, há anos, regimes especiais de fiscalização para devedores contumazes de ICMS, recentemente validados pelo STF, com publicidade dos nomes e medidas mais severas de acompanhamento, desde que respeitados critérios objetivos e o devido processo.
O objetivo deste artigo é justamente devolver densidade jurídica a um debate muitas vezes reduzido a slogans. Pretende-se, em primeiro lugar, reconstruir o conceito de devedor contumaz e sua inserção no direito tributário contemporâneo; em seguida, examinar o desenho normativo proposto pelo PLP 125/2022 e pelo PL 15/2024; por fim, à luz da jurisprudência constitucional recente, indicar as balizas que separam a legítima reação estatal à fraude estruturada da inaceitável sanção política ao contribuinte.
2. O “devedor contumaz” no debate público recente
A expressão “devedor contumaz” não é nova no vocabulário tributário, mas ganhou contornos políticos muito nítidos a partir de investigações envolvendo setores intensivos em tributos indiretos, como combustíveis e cigarros, e da ideia, hoje bastante difundida, de que haveria um núcleo reduzido de contribuintes que se valem sistematicamente da inadimplência como mecanismo de competição desleal e de financiamento de outras atividades ilícitas.
Em agosto de 2025, o Supremo Tribunal Federal julgou constitucional a Lei estadual n. 13.711/2011 do Rio Grande do Sul, que instituiu o Regime Especial de Fiscalização (REF) para devedores contumazes de ICMS, autorizando, inclusive, a divulgação pública dos nomes dos contribuintes classificados nessa condição em sítio eletrônico da Secretaria da Fazenda, no Diário Oficial e até mesmo em notas fiscais.
Segundo dados divulgados pelo próprio Estado, aproximadamente 1.200 contribuintes são hoje considerados devedores contumazes, o que representa apenas cerca de 0,5% do universo de devedores, mas concentra dívida superior a R$ 3,7 bilhões – algo em torno de 7% do estoque de dívida de ICMS.
No âmbito federal, a aprovação do PLP 125/2022 pelo Senado, com forte ênfase no combate ao devedor contumaz, reavivou o debate e fez com que a imprensa passasse a se referir ao projeto, de maneira algo simplificadora, como “Lei do Devedor Contumaz”. Não raro, porém, a figura é tratada como sinônimo de “qualquer contribuinte que deve tributos”, o que, como se verá, está bastante distante da técnica legislativa que vem sendo construída.
3. Conceito jurídico de devedor contumaz e distinções necessárias
Sob o prisma jurídico, não se pode confundir devedor contumaz com devedor eventual. A inadimplência tributária, embora reprovável, pode decorrer de múltiplos fatores: crises setoriais, dificuldades pontuais de caixa, divergências razoáveis quanto à interpretação da norma, planejamento mal sucedido, ou mesmo o simples erro.
O devedor contumaz, por sua vez, é o sujeito passivo que:
i) apresenta inadimplência reiterada, sistemática e injustificada;
ii) opera, em regra, em estrutura empresarial organizada;
iii) utiliza a falta de recolhimento de tributos como elemento estável de sua estratégia de negócio, apropriando-se indevidamente de recursos que deveriam ser canalizados ao erário;
iv) muitas vezes se associa a esquemas de fraude, interposição de laranjas e ocultação patrimonial. A contumácia, portanto, supõe não apenas um estado de inadimplência, mas um modo de agir continuado, doloso e estruturado.
A distinção é relevante porque somente no segundo caso se justifica a adoção de regimes especiais de fiscalização e de sanções mais gravosas, sob pena de se tratar desigualmente contribuintes que, em essência, não se equivalem.
Ao mesmo tempo, há um claro componente de proteção da concorrência e do próprio ambiente de negócios: empresas que recolhem corretamente os tributos não podem competir, em pé de igualdade, com aquelas que praticam, de forma reiterada, uma espécie de “dumping fiscal” às avessas.
É nesse contexto que o legislador busca consolidar critérios objetivos para identificar a contumácia e, a partir daí, autorizar medidas diferenciadas, sem que isso se converta em mecanismo indireto de cobrança ou em forma disfarçada de sanção política.
4. O PLP 125/2022 e a disciplina da contumácia tributária
O PLP 125/2022, aprovado pelo Senado e ora em tramitação na Câmara dos Deputados, propõe a instituição de um Código de Defesa do Contribuinte (também referido, em algumas versões, como Código de Direitos e Deveres do Contribuinte), com normas gerais aplicáveis à União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Entre seus eixos estruturantes, encontra-se a regulamentação da figura do devedor contumaz.
Em âmbito federal, o substitutivo aprovado define como devedor contumaz o contribuinte que mantenha dívida tributária injustificada superior a R$ 15 milhões, inscrita ou não em dívida ativa, em montante que supere 100% de seu patrimônio conhecido.
Não se trata, portanto, de qualquer devedor: exige-se um patamar quantitativo elevado e uma relação desproporcional entre o passivo tributário e a capacidade patrimonial do contribuinte.
Para os âmbitos estadual e municipal, o projeto estabelece critérios ligados à reiteração da inadimplência, considerando contumaz aquele que deixa de recolher tributos de forma injustificada por, ao menos, quatro períodos de apuração consecutivos ou seis alternados em um intervalo de doze meses.
Uma vez caracterizada a contumácia, o Código autoriza a adoção de medidas específicas, entre as quais se destacam:
i) submissão do contribuinte a Regime Especial de Fiscalização, com obrigações acessórias mais intensas e acompanhamento mais próximo por parte da administração tributária;
ii) exclusão de benefícios fiscais e restrições ao acesso a regimes especiais de tributação;
iii) impedimento de contratar com o poder público, participar de licitações e celebrar determinados ajustes enquanto perdurar a condição de contumaz.
Cumpre sublinhar que tais medidas são condicionadas à observância de procedimento administrativo próprio, com notificação do contribuinte, possibilidade de apresentação de defesa, produção de provas e revisão da classificação, bem como sujeição a controle jurisdicional. Essa dimensão garantística é parte essencial da proposta, justamente para afastar o risco de que a figura do devedor contumaz seja instrumentalizada como mero atalho arrecadatório.
5. O PL 15/2024 e os programas de conformidade
Enquanto o PLP 125/2022 se ocupa da disciplina geral do devedor contumaz e dos direitos e deveres dos contribuintes, o PL n. 15/2024, de iniciativa do Poder Executivo, volta-se especificamente à instituição de programas de conformidade tributária e aduaneira no âmbito da Receita Federal do Brasil, tratando também da contumácia e das condições para fruição de benefícios fiscais.
O projeto busca dar base legal a programas como o Confia e o Sintonia, voltados à construção de uma relação cooperativa entre Fisco e contribuintes, com incentivos à transparência, à autorregularização e à adoção de mecanismos internos de compliance tributário.
Nesse contexto, a figura do devedor contumaz ocupa o extremo oposto do espectro: enquanto bons pagadores e contribuintes cooperativos recebem tratamento diferenciado, com facilitação de procedimentos e acesso a benefícios, aqueles que se enquadram como contumazes podem ter restringida a utilização de incentivos, regimes favorecidos e mesmo de programas especiais de parcelamento.
Importa registrar que a própria Receita Federal, diante de notícias que sugeriam uma suposta “flexibilização das punições” aos grandes devedores, divulgou nota de esclarecimento enfatizando que o PL 15/2024 caracteriza o devedor contumaz com base em critérios objetivos e que não há qualquer intenção de abrandar o tratamento a esse grupo; ao contrário, pretende-se combinar repressão focalizada à fraude estruturada com estímulos à conformidade da maioria dos contribuintes.
6. Sanções políticas, garantias procedimentais e a decisão do STF sobre o REF gaúcho
O debate sobre o devedor contumaz não pode ser travado à margem da jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal acerca das chamadas sanções políticas em matéria tributária. Súmulas clássicas, como as de n. 70, 323 e 547, vedam a utilização de expedientes que, na prática, inviabilizem o exercício da atividade econômica como forma indireta de constranger o contribuinte ao pagamento de tributos.
Foi justamente à luz dessa tradição que se aguardava, com interesse, o julgamento, em 2025, da constitucionalidade da Lei gaúcha n. 13.711/2011, que instituiu o Regime Especial de Fiscalização para devedores contumazes de ICMS.
Ao final, o STF reputou a norma compatível com a Constituição, assentando, em síntese, que Estados podem criar regimes especiais de fiscalização para contribuintes classificados como devedores contumazes, sem que isso configure sanção política, desde que observados critérios objetivos, proporcionalidade e garantias de contraditório e ampla defesa.
Entre as medidas reputadas legítimas, figuram a inclusão do contribuinte em cadastro específico, a intensificação da fiscalização, a exigência de obrigações acessórias adicionais e a divulgação pública da condição de devedor contumaz, inclusive em notas fiscais, desde que não se imponha, de forma disfarçada, a interdição de sua atividade.
Essa decisão projeta consequências importantes sobre a interpretação futura do Código de Defesa do Contribuinte: a disciplina do devedor contumaz, ainda que mais rígida, terá de ser aplicada de modo a respeitar o núcleo de garantias procedimentais e a vedação a sanções políticas, sob pena de inconstitucionalidade.
7. Mitos e desinformações mais frequentes
A partir desse quadro normativo e jurisprudencial, é possível identificar alguns equívocos recorrentes no debate público, que acabam por contaminar a percepção social acerca da chamada “Lei do Devedor Contumaz”.
O primeiro deles consiste em afirmar que “qualquer empresa endividada será considerada devedora contumaz”. Como visto, o PLP 125/2022 trabalha, em âmbito federal, com um limiar elevado de dívida (superior a R$ 15 milhões) e exige que o montante corresponda a mais de 100% do patrimônio conhecido do contribuinte, além de afastar hipóteses de inadimplência justificada.
Em âmbito estadual e municipal, exige-se reiteração da falta de pagamento em diversos períodos de apuração. Não se está diante de devedor comum, mas de uma minoria estatisticamente pequena, embora relevante em termos de impacto fiscal.
O segundo equívoco consiste em sustentar que o Estado “poderá fechar empresas de ofício, sem processo, apenas por serem devedoras”.
A experiência gaúcha, chancelada pelo STF, vai em sentido diverso: o que se admite é a criação de regimes especiais de fiscalização e de medidas de transparência, não a utilização da contumácia como pretexto para interditar sumariamente atividades econômicas ou impedir, de maneira absoluta, o exercício da empresa.
O terceiro mito é o de que as iniciativas legislativas em pauta “criminalizariam o inadimplemento tributário comum”.
Ainda que o PLP 125/2022 dialogue com o direito penal tributário, a diretriz é justamente distinguir a falta de pagamento episódica, em contexto de boa-fé, da inadimplência contumaz associada a fraude, lavagem e outras práticas ilícitas. O
contribuinte que discute o lançamento em juízo, que busca regularizar seu passivo ou que se encontra em processo de recuperação judicial não se subsume, em princípio, ao conceito de contumaz.
Por fim, há quem retrate o Código de Defesa do Contribuinte como um diploma “apenas punitivo”, dirigido exclusivamente a reforçar instrumentos de cobrança. Trata-se de leitura parcial.
O projeto contém, com efeito, um capítulo robusto sobre direitos do contribuinte, segurança jurídica, previsibilidade, dever de motivação dos atos administrativos, simplificação de obrigações acessórias e estímulo a soluções consensuais de controvérsias.
O combate ao devedor contumaz insere-se, portanto, em uma política mais ampla de proteção do bom contribuinte e de promoção da conformidade.
8. Considerações finais
A construção legislativa em torno do devedor contumaz é, em larga medida, uma reação à percepção de que há um núcleo reduzido de contribuintes que, por meio da inadimplência reiterada e organizada, corrói a arrecadação, distorce a concorrência e, não raro, alimenta outras formas de criminalidade econômica.
A resposta do Estado não poderia consistir, porém, em mera intensificação indiscriminada de mecanismos de cobrança; daí a opção por delimitar, com critérios objetivos, o conceito de contumácia e por prever medidas específicas para esse grupo, preservando os direitos da ampla maioria de contribuintes que, com maior ou menor dificuldade, buscam cumprir suas obrigações.
O PLP 125/2022, ao instituir o futuro Código de Defesa do Contribuinte, e o PL 15/2024, ao disciplinar programas de conformidade tributária, caminham precisamente nessa direção: de um lado, estruturam instrumentos para lidar com o devedor contumaz, autorizando regimes especiais de fiscalização, restrições proporcionais a benefícios fiscais e maior integração com a persecução penal; de outro, consolidam direitos, garantias e incentivos à conformidade, num modelo que distingue o contribuinte cooperativo daquele que instrumentaliza o sistema em benefício próprio.
A jurisprudência recente do Supremo Tribunal Federal, ao validar o Regime Especial de Fiscalização gaúcho e, ao mesmo tempo, reafirmar a vedação de sanções políticas, oferece as balizas para a aplicação futura dessa disciplina: é legítimo tratar de modo mais rigoroso o devedor contumaz, desde que isso não se converta em interdição arbitrária de atividades, nem dispense o devido processo legal administrativo e judicial.
Em um ambiente em que a desinformação é rápida e sedutora, parece essencial recolocar o tema em seus eixos jurídicos próprios: a “Lei do Devedor Contumaz”, tal como vem sendo forjada no plano legislativo e na jurisprudência constitucional, não é um cheque em branco para o Fisco, tampouco uma anistia disfarçada a grandes devedores.
Trata-se de uma tentativa, sujeita a críticas e aperfeiçoamentos, de aproximar o sistema tributário brasileiro de um modelo em que a repressão focalizada à fraude estruturada conviva com a proteção efetiva do contribuinte de boa-fé e com a promoção de uma cultura de conformidade.
Referências
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RIO GRANDE DO SUL. Procuradoria-Geral do Estado. PGE garante vitória no STF sobre lei de fiscalização tributária. Porto Alegre, 28 ago. 2025. Disponível em: <https://estado.rs.gov.br/pge-garante-vitoria-no-stf-sobre-lei-de-fiscalizacao-tributaria>. Acesso em: 16 nov. 2025
Abstract: The expression “Law on the Persistent Tax Debtor” has been used, in an imprecise way, to designate a heterogeneous set of legislative initiatives and court decisions, in particular Complementary Bill no. 125/2022, which creates the future Taxpayer Defense Code, Bill no. 15/2024, known as the “Compliance Bill”, and state statutes that already address the topic, such as Law no. 13.711/2011 of the State of Rio Grande do Sul. Based on the analysis of these instruments and on recent case law of the Brazilian Federal Supreme Court, this article seeks to delineate, in technical yet accessible language, the legal concept of the persistent tax debtor, the objective criteria for its characterization and the differentiated monitoring and collection measures that are intended to be implemented, as well as the safeguards that must be preserved in order to avoid unconstitutional punitive sanctions. It also aims to address some recurring misunderstandings in media coverage, clarifying that the focus of the legislative policy is not the occasional taxpayer or those facing temporary financial distress, but rather structures that turn tax delinquency into a permanent business strategy, with serious competitive and revenue impacts.
Keywords: persistent tax debtor; Taxpayer Defense Code; tax compliance; punitive sanctions; Special Monitoring Regime.
