1. INTRODUÇÃO
O presente artigo visa sugerir um próximo passo na evolução do Ministério Público no Brasil, pós Constituição de 1988, e para isso, olha o passado, a fim de refletir sobre o futuro.
O Ministério Público vem sendo paulatinamente equiparado ao Poder Judiciário. A última emenda constitucional que tratou de ambos (EC n. 45/2004), vedou de modo absoluto a procuradores e promotores de justiça o exercício de atividade político-partidária, além de aplicar ao Ministério Público o estatuto constitucional da magistratura (art. 129, § 4º, da CF).
Acontece que o Ministério Público e o Poder Judiciário desempenham funções bem diversas. O primeiro atua de maneira proativa, de ofício, fiscalizando os Poderes Públicos, defendendo a probidade na administração e os direitos humanos. O segundo, sempre mediante provocação, dirime conflitos através da aplicação da lei. Um visa resguardar o interesse público; o outro, a realização da justiça.
Se tais instituições não são idênticas, o Ministério Público não pode ser totalmente equiparado ao Poder Judiciário. Deve continuar evoluindo. Novas competências podem ser-lhe outorgadas, para um melhor exercício das funções que lhe foram atribuídas pela Constituição de 1988.
A justificativa política para a ocorrência dessa evolução será analisada a seguir.
2. DA CRISE NO SISTEMA DEMOCRÁTICO REPRESENTATIVO
Para Bobbio (2004), a democracia representativa significa genericamente que as deliberações coletivas são tomadas não diretamente por aqueles que dela fazem parte, mas por pessoas eleitas para esta finalidade. A democracia contemporânea, porém, quando comparada à democracia inspirada em Rousseau, no que tange à participação popular, está em crise ao menos por três razões. Inicialmente, a participação do povo resulta tão só na formação da vontade da maioria parlamentar, e o parlamento hoje não é o centro do poder de fato, mas apenas um local onde se refletem os resultados de decisões tomadas em outros foros. Além disso, ainda que o parlamento fosse o órgão de poder real, o voto popular vem se limitando a legitimar, a intervalos regulares, uma classe política que visa à própria autoconservação, que tende à oligarquia, e é cada vez menos representativa. Por último, quando das eleições, a participação popular é distorcida, manipulada pela propaganda das poderosas organizações televisivas, religiosas, partidárias, sindicais, etc. Por conta disso tudo, a participação democrática não é eficiente, nem direta, nem livre.
Conforme Giddens (1995, p. 129), a “democracia representativa significa o governo de grupos distantes do eleitor comum e com freqüência é dominada por insignificantes questões de política partidária”. Segundo ele, na política atual as pessoas não se preocupam com o que acontece por trás do palco. Diversas formas de clientelismo e a corrupção mais absoluta permanecem e tornam-se, no seio da liderança política, a forma corriqueira de agir. Impostos e outros tributos têm outras destinações sem explicação alguma para onde vai tal dinheiro.
A própria lei, freqüentemente, não é resultado de uma vontade geral, mas obra de uma coalização facciosa que se dispôs a seguir uma maioria para consagrar seu interesse particular, como já dizia Rousseau (1991).
Por outro lado, os regimes democráticos instaurados recentemente não conseguiram eliminar a exclusão social. De acordo com Santos (2007), pesquisas recentes feias na América Latina revelaram que em determinados países a maioria da população preferiria viver sob uma ditadura, desde que lhe fosse assegurada boas condições de vida. Os cidadãos sentem-se cada vez menos representados pelos partidos, que não seguem seus programas eleitorais. Se a desigualdade social continuar aumentando no ritmo das três últimas décadas, transformará a igualdade jurídica-política entre os cidadãos, um ideal republicano, numa hipocrisia social legitimada.
No Brasil, conforme Benevides (1994), não há uma cidadania efetivamente democrática. As reformas sociais não foram feitas pelo povo e os direitos do cidadão são entendidos como concessões, não como prestações legítimas para cidadãos livres e iguais perante a lei. Os direitos trabalhistas foram “doados” ao povo, por Getúlio Vargas, no Estado Novo, e as reformas institucionais, feitas parcialmente, não mudaram verdadeiramente o acesso à justiça, à segurança, à distribuição de renda, à previdência social, à educação e à saúde. Concessões como alternativas a direitos configuram uma cidadania passiva e excludente.
Para a referida autora, a representação política no Brasil é resultado de um Estado patrimonialista, onde predomina o coronelismo e o clientelismo. As eleições para os cargos executivos são mais valorizadas que para os legislativos, o que leva a práticas populistas, de salvacionismo e de favor. A fragilidade ideológica e programática dos partidos leva à crença na sua indiferença e oportunismo, o que é confirmado pelas pesquisas de opinião. A irresponsabilidade do representante em relação ao povo representado, em relação às promessas de campanha e ao programa eleitoral é um abuso para o qual não se prevê solução. Assim:
a representação no Brasil permanece, efetivamente, como uma representação no sentido teatral: a representação do poder diante do povo e não a representação do povo diante do poder. Nesse sentido, afasta-se da idéia de democracia com soberania popular. Na ausência de mecanismos de controle sobre o representante – como os vários tipos de mandato imperativo ou de recall, que vão da simples advertência à perda do mandato – como proceder? (BENEVIDES, 1994, p. 12)
Esses contrastes constituem desafios à democracia, que se não superados, podem acarretar seu descrédito como regime. A insuficiência da democracia representativa, pela eleição de representantes nos parlamentos e no Poder Executivo, não quer dizer que tal sistema é imprestável. As críticas a ele, em comparação com o sistema de democracia direta, não significam a defesa de sua ruína e o retorno ao despotismo, com ausência de eleições em quaisquer níveis. Servem para demonstrar que “no paradigma do Estado Democrático de Direito, a democracia representativa não basta, sendo imprescindíveis formas alternativas de exercício do poder pelo povo, inclusive para defesa de direitos das minorias” (PORTO, 2006, p. 187, grifo nosso).
O cidadão, além de ser alguém que exerce direitos, cumpre deveres ou goza de liberdades em relação ao Estado, é também titular, ainda que parcialmente, de uma função ou poder público (BENEVIDES, 1994).
Como solução, Giddens (1995, p. 132-133) propõe uma democracia dialógica, “uma situação em que existe uma autonomia desenvolvida de comunicação, e na qual essa comunicação forma um diálogo por meio do qual as políticas e atividades são moldadas.” Para ele, (1995, p. 136-137) “o diálogo, livre do uso de coerção e ocupando um ‘espaço público’, [...] é o meio não só de resolver as disputas, mas também de criar uma atmosfera de tolerância mútua. Ou seja, a própria estrutura do sistema democrático – ou do relacionamento – está aberta à discussão ‘pública’.” A democracia dialógica traria uma maior democratização, que dificultaria os desmandos daqueles que exercem o poder, na medida em que busca transformá-lo em relacionamentos negociados.
Dahl (1987) entende que há dois eixos fundamentais na compreensão do problema: competição e participação política. Para se alcançar uma maior proximidade do ideal democrático, chamado por Dahl de poliarquia, é preciso que exista: a) direito de formular preferências; b) de expressar suas preferências aos concidadãos e ao governo através da ação individual e coletiva; c) de ter suas preferências igualmente consideradas na conduta do governo. Para que essas três condições ocorram, ele arrola oito garantias institucionais: 1) liberdade de formar e aderir a organizações; 2) liberdade de expressão; 3) direito de voto; 4) elegibilidade para cargos públicos; 5) direito de líderes políticos disputarem apoio; 6) fontes alternativas de informação; 7) eleições livres e idôneas; 8) instituições para fazer com que as políticas governamentais dependam das eleições e de outras manifestações de preferência.
A cidadania precisa, assim, de instituições próprias, de espaços públicos onde possa ser ouvida a vontade do povo e onde este possa expressá-la, ou seja, espaços permanentes de expressão política, tais como partidos, sindicatos e órgãos do poder público. A cidadania passiva, outorgada pelo Estado, como favor e como tutela, deve ceder espaço à cidadania ativa, que institui o cidadão como portador de direitos e deveres e como criador de direitos em novos espaços de participação política (CHAUÍ, 1984).
Conforme Maquiavel (2007), o povo, a maior parte da população, não quer governar diretamente, mas não quer ser oprimida pelos que governam. O fato de alguém chegar ao poder, mesmo de forma legítima, não é suficiente para contentar os desejos de boa parte da população, pois se o governante é legítimo e não um tirano, isso é positivo, mas nada garante que ele não vá usurpar uma fatia de poder maior do que a que lhe foi concedida. Os homens são maus e estão sempre prontos a agir contra as leis, quando têm a ocasião, e é muito difícil conter a corrupção. Por isso, todos os que com prudência constituíram repúblicas, entre as coisas mais necessárias que ordenaram esteve a constituição de uma guarda da liberdade: e, dependendo do modo como esta seja instituída, dura mais ou menos tempo a liberdade do povo. Essa guarda deve ser feita pelo povo, pois sendo os populares encarregados da guarda de uma liberdade, é razoável que tenham mais zelo, pois, não podendo eles mesmos apoderar-se dela, não permitirão que outros se apoderem.
A sociedade, mesmo pluralista e aberta, com governantes eleitos por voto popular, está sujeita ao arbítrio dos poderosos, que controlam as instâncias de governo, através do poder econômico. Daí a necessidade de instituições que sejam um instrumento de promoção de justiça social, em prol dos interesses da sociedade e da democracia, com o objetivo de fazer prevalecer o interesse público em qualquer decisão ou medida governamental que for adotada.
Uma dessas instituições, no Brasil, é o Ministério Público, analisado a seguir.
3. O MINISTÉRIO PÚBLICO NO BRASIL
No Brasil a Constituição de 1988 estruturou o Ministério Público dando-lhe independência, autonomia e garantias para possibilitar um desempenho eficiente de suas funções. Conferiu-lhe importância e estrutura no Estado, destinando-lhe um papel na sociedade que não tem precedente nas Constituições anteriores.
Situou-o dentro de um capítulo próprio, intitulado “Das Funções Essenciais à Justiça” e conceituou-o como instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (art. 127 da CF/88). Desse modo, a função jurisdicional do Estado não pode ser exercida sem o Ministério Público. No Direito Brasileiro, sempre que há um especial interesse a proteger, a lei lhe confere atribuição de defender esse interesse (PAES, 2003).
Com o processo de abertura democrática da sociedade moderna o Ministério Público ganhou autonomia para realizar exclusivamente o papel de defensor do povo, segundo Goulart (1998, apud PORTO, 2006, p. 95):
o Ministério Público muda de função ao transitar da sociedade política para a sociedade civil. Ou seja, desvincula-se do aparelho coercitivo do Estado (do aparato burocrático responsável pela dominação através da coerção) para integrar, no âmbito da sociedade civil, parcela das organizações autônomas responsáveis pela elaboração, difusão e representação dos valores e interesses que compõem uma concepção democrática de mundo e que atuam no sentido da transformação da realidade (os sujeitos políticos coletivos que buscam a hegemonia democrática na batalha ideológica que se trava no seio e através da sociedade civil).
Numa época em que o Poder Executivo vem assumindo, crescentemente, a atividade legislativa, até porque possui as condições técnicas e orçamentárias para tratar de temas complexos, os sistemas democrático-representativos perdem cada vez mais importância na atividade de produção legislativa, o que fortalece a necessidade da existência de um órgão que deve velar pela conformidade das leis com as normas e princípios constitucionais. Num quadro político de economia transnacional que afeta a maioria das pessoas, os cidadãos politicamente ativos precisam reelaborar formas de ação coletiva para realizar uma democracia crescentemente participativa. Se os eleitos não mais decidem, os que oferecem exemplos de resistência tampouco precisam ser “eleitos” segundo os trâmites tradicionais eleitorais. Eles se legitimam pelo seu engajamento e pelo caráter aberto da discussão que travam. Por outro lado:
verifica-se que a pluralidade da soberania tem coincidido com a ampliação dos níveis de representação, que passam a compreender, além dos representantes do povo por designação eleitoral, os que falam, agem e decidem em seu nome, como a magistratura e as diversas instâncias legitimadas pela lei, a fim de exercer funções de regulação. Pode-se, portanto, falar com Rosanvallon em uma dupla representatividade: a funcional, derivada das leis, sobretudo da Constituição; e a procedural, emanada diretamente do corpo eleitoral, a única reconhecida pela visão monista do político (VIANNA & BURGOS, 2002, p. 370-371).
Segundo Lorenzetti (2003), a produção do direito pode dar-se de maneira ascendente, partindo da organização social, inclusive das ações do Ministério Público, e indo até o poder central. Essa forma de produção da norma jurídica, com participação do povo, representado por organizações sociais ou pelo Ministério Público, significa uma forma de exercício de democracia semi-direta que precisa ser ampliada. A combinação da representação política, eleitoral, com a funcional, legal, aumentará a influência da sociedade na política governamental e proporcionará um maior controle dos atos agentes públicos, evitando a prática de corrupção e favorecimentos pessoais.
O Ministério Público foi encarregado constitucionalmente de zelar pelo efetivo funcionamento dos serviços públicos, o que faz dele um espaço público para a solução de demandas e de acesso à justiça pelos movimentos sociais. Isso tem se dado através da prestação de assistência jurídica e informações a respeito de direitos, propositura de ações referentes a interesses difusos da sociedade, e busca da solução de conflitos por meio de procedimentos extrajudiciais, como recomendações e termos de ajustamento de conduta. Quanto mais independente ele for, melhor exercerá sua função e mais benefícios terá a sociedade.
Questiona-se se o Ministério Público é ou não um quarto poder, tendo Valadão (1973) abraçado a posição afirmativa, enquanto Mazzili (1998), cauteloso, preferiu dizer que a Constituição de 1988 quase fez do Ministério Público um quarto poder.
Entendemos, porém, que o Ministério Público, se não é um quarto poder, deveria sê-lo, pois tem por função exercer o papel de moderador do exercício dos demais poderes da república.
O Brasil já conheceu um poder moderador, previsto na Constituição do Império, de 25 de março de 1824. O Poder Moderador era o quarto poder, exercido pelo Imperador, conforme previsto no art. 10 da Constituição Política do Império do Brasil de 1824:
Art. 10. Os Poderes Políticos reconhecidos pela Constituição do Império do Brasil são quatro: o Poder Legislativo, o Poder Moderador, o Poder Executivo, e o Poder Judicial.
Dentre as funções do Poder Moderador encontrava-se a de velar pela harmonia dos demais Poderes Políticos, segundo o art. 98 da Constituição de 1824:
Art. 98. O Poder Moderador é a chave de toda a organização Política, e é delegado privativamente ao Imperador, como Chefe Supremo da Nação, e seu Primeiro Representante, para que incessantemente vele sobre a manutenção da Independência, equilíbrio, e harmonia dos demais Poderes Políticos.
Essa atribuição, porém, é semelhante à prevista no art. 5º, inciso I, da Lei Complementar n. 75/93, Lei Orgânica do Ministério Público da União:
Art. 5º São funções institucionais do Ministério Público da União:
I - a defesa da ordem jurídica, do regime democrático, dos interesses sociais e dos interesses individuais indisponíveis, considerados, dentre outros, os seguintes fundamentos e princípios:
.........................................................................................................
e) a independência e a harmonia dos Poderes da União;
A defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais conjuga-se com a necessidade de garantir a independência e harmonia entre os Poderes da República. Dessa forma, pode-se dizer que o Ministério Público possui hoje uma atribuição semelhante à do Poder Moderador, na Constituição de 1824, relacionada à defesa da ordem jurídica e do regime democrático. Ele deve agir como um centro unificador do Estado, a fim de garantir o bom funcionamento do sistema político. Segundo Bobbio (1980, p. 202):
Quando falta um centro unificador, o sistema vai se desmantelando, como um relógio desmontado ou um corpo desmembrado. As várias partes do todo não conseguem mais fazer um conjunto. E quando deixa de ter conexão com o conjunto, cada pedaço termina por ficar fora do lugar. E não estando cada peça em seu lugar, o sistema fica desequilibrado, descentrado, e, conseqüentemente, funcionando mal.
Embora a Constituição não tenha claramente feito do Ministério Público um quarto poder, deu-lhe competências que refletem diretamente no exercício dos outros poderes, tornando-o com isso um verdadeiro moderador dos demais. Por outro lado, a divisão do poder em três seguimentos fechados é uma ilusão, pois os poderes só podem manter o equilíbrio se partilharem as mesmas áreas. Em todos os Estados que adotam a separação de poderes, cada poder legisla, administra e julga (GARAPON, 2001, apud PORTO, 2006).
As transformações que o Estado contemporâneo vem sofrendo na sua estrutura levaram ao surgimento do chamado “Estado complexo”, no qual os três poderes clássicos são insuficientes para cumprir com as exigências do Estado Democrático (GARCÍA-PELAYO, 1995, apud PAES, 2003).
Hoje, embora ainda prevaleça, por questão de organização técnica do poder, a teoria da separação dos poderes, a absoluta autonomia destes, no âmbito do Estado Democrático de Direito, não encontra amparo no texto constitucional e é insustentável nos termos da teoria que o inspirou. Segundo Passos:
A extrema polemicidade dos conflitos sociais – agora coletivos e difusos, não só individuais – gera necessidades inéditas de articulação política, que só podem ser atendidas mediante a criação e implementação de políticas públicas, estratégias decisórias e mecanismos processuais igualmente inéditos, os quais requisitam uma nova organização das estruturas e instituições estatais, bem como novas pautas de articulação política e negociação social entre os grupos representados (PASSOS, 2001, p. 464 apud GOMES, 2003, p. 113).
Mas para que o Ministério Público brasileiro possa desempenhar de forma eficiente o papel de moderador dos demais poderes e centro unificador do Estado, é preciso que seja alterado seu regime jurídico, para lhe assegurar novos instrumentos de atuação.
Instituições que existiram no passado podem servir de modelo a tal mudança, como o tribunato da plebe, que será apresentado a seguir.
