Sumário: 1. Introdução. 2. Premissas Metodológicas. Por que se Perquirir acerca da Assimilação de Precedentes pela Administração Pública? 3. Das Bases Teóricas para a Promoção de Estudos Voltados à Assimilação de Precedentes Judiciais. 4. Aspectos Práticos. A Portaria Normativa AGU 230/2026. 5. Conclusões.

1. INTRODUÇÃO

Este estudo pretende investigar a juridicidade da assimilação dos precedentes judiciais qualificados pela Administração Pública, em abordagem que considera - a um só tempo - aspectos teóricos e práticos, especialmente ao lume da nova Portaria Normativa AGU 230/2026.

Nos últimos tempos, vem se observando um movimento do ordenamento brasileiro – tradicionalmente alinhado com o Civil Law – em direção ao sistema da Common Law ; o primeiro, de origem romano-germânica, baseia-se no protagonismo das leis escritas, ao passo que o segundo, de matriz anglo-saxã, tem ênfase nos precedentes judiciais (stare decisis 1) e nos costumes.

Como exemplos de institutos que bem retratam dito movimento, podem ser citadas a súmula vinculante e a repercussão geral, ambas previstas pela Reforma do Judiciário (EC 45/2004), e regulamentadas pelas Leis 11.417/2006 e 11.418/2006, respectivamente. Além disso, em 2008, a Lei 11.672/2008 inseriu o art. 543-C no CPC/1973 instituindo o recurso especial repetitivo, o qual, recentemente, foi confirmado (e ampliado) pelo CPC/2015, que estendeu a figura também para o recurso extraordinário (arts. 1.036. e ss.).

Ainda nessa ambiência, foi engendrado, pelo CPC/2015, um microssistema de precedentes qualificados, voltado à resolução concentrada de litígios, múltiplos (incidente de resolução de demandas repetitivas e rito de julgamento dos recursos repetitivos) ou não (incidente de assunção de competência).

Esse cenário é revelador de uma inegável proeminência dos precedentes judiciais no Direito Brasileiro, que serve como pano de fundo de nosso estudo, que pretende investigar acerca da eventual juridicidade da assimilação dos precedentes judiciais obrigatórios por parte da Administração Pública, no nível administrativo.

Adiante, partindo de relevantes premissas metodológicas, abordaremos aspectos teóricos relacionados a questão sub examine, além de suas conformações práticas, tendo como parâmetro, especialmente, a recente Portaria Normativa AGU 230/2026.

2. PREMISSAS METODOLÓGICAS. POR QUE SE PERQUIRIR ACERCA DA ASSIMILAÇÃO DE PRECEDENTES PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA?

Tradicionalmente, quando se cogita de decisões judiciais vinculantes em nosso ordenamento, de imediato vem à mente as figuras das decisões e acórdãos emitidos em controle concentrado de constitucionalidade, tanto pelo Supremo Tribunal Federal (STF)2, quanto pelos Tribunais de Justiça Estaduais (TJ’s)3.

É que, por expressa disposição constitucional, tais decisões produzem “efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal” (art. 102, § 2º, da CR).

Na mesma esteira, o instituto da súmula vinculante, inserido em nosso ordenamento pela Reforma do Judiciário de 2.004 (EC 45/2004), que “terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei” (art. 103-A, da CR).

De modo que, em relação a tais deliberações – decisões e acórdãos emitidos pelo STF e pelos TJ’s em controle concentrado de constitucionalidade, súmulas vinculantes – não paira qualquer celeuma acerca de sua obrigatoriedade em relação à Administração Pública. Eventual descumprimento, diga-se, enseja o manejo do correspondente instrumento constitucional de controle, qual seja: a reclamação.

O ponto nodal de nosso estudo manifesta-se na esteira da novidade trazida pelo CPC/2015, que, em seu art. 927, arrolou algumas decisões judiciais que são de observância obrigatória para os juízes e tribunais. Com efeito, dispõe tal dispositivo que “os juízes e os tribunais observarão”, e, na sequência, enumera:

“I - as decisões do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade;

II - os enunciados de súmula vinculante;

III - os acórdãos em incidente de assunção de competência ou de resolução de demandas repetitivas e em julgamento de recursos extraordinário e especial repetitivos;

IV - os enunciados das súmulas do Supremo Tribunal Federal em matéria constitucional e do Superior Tribunal de Justiça em matéria infraconstitucional;

V - a orientação do plenário ou do órgão especial aos quais estiverem vinculados”.

Bem, na medida em que o caput do art. 927, do CPC diz textualmente que “os juízes e os tribunais observarão”, a pergunta que se segue é: e a Administração Púbica, também observará?

Do que se desenvolveu até aqui, podemos fixar as seguintes premissas: i) a Administração Pública é obrigada a seguir as decisões e acórdãos emitidos em controle concentrado de constitucionalidade pelo STF e pelos TJ’s; ii) igualmente, está vinculada às disposições de súmulas vinculantes emitidas pelo STF; iii) contudo, não está jungida aos acórdãos previstos nos incisos III a V, do art. 927, do CPC, acima enumerados.

O que não impede – antes se aconselha – que sejam promovidos estudos e análises voltados à eventual assimilação dos mencionados precedentes por parte da Administração Pública, sempre sob orientação e supervisão de seu órgão de representação judicial e assessoramento jurídico.

Nos tópicos seguintes, abordaremos aspectos teóricos e práticos (nesta ordem) acerca da temática, sempre tendo em mira as premissas ora fixadas. De modo que o que se dirá adiante, é válido especialmente para as disposições previstas nos incisos III a V, do art. 927, excluídas as previstas nos incisos I e II, do mesmo dispositivo.

3. DAS BASES TEÓRICAS PARA A PROMOÇÃO DE ESTUDOS VOLTADOS À ASSIMILAÇÃO DE PRECEDENTES JUDICIAIS

Quando se cogita de assimilação de precedentes judiciais por parte da Administração, naturalmente que se está a tratar da política pública de redução de litigiosidade. Embora o senso comum eventualmente aponte em sentido contrário, essa noção já é - desde muito - assimilada e incorporada pelos órgãos de representação judicial da Fazenda Pública, nomeadamente a Advocacia-Geral da União (AGU).

A necessidade do cultivo de uma cultura de redução da litigiosidade, a bem do princípio da eficiência na Administração Pública, especificamente sob o aspecto da otimização da atuação da AGU, foi identificada pelo legislador ainda no ano de 1997, quando promulgada a Lei 9.469/97, dispondo acerca da dispensa de atuação judicial "quando a controvérsia jurídica estiver sendo iterativamente decidida pelo Supremo Tribunal Federal ou pelos Tribunais Superiores" (art. 4º).

Assim é que, na esteira da citada Lei 9.469/97, no plano interno da Advocacia-Geral, a Portaria AGU 487/2016 estabeleceu "procedimentos a serem adotados em caso de dispensa da propositura de ações, reconhecimento da procedência do pedido, abstenção de contestação, de impugnação ao cumprimento de sentença, de apresentação de embargos à execução e de recurso, desistência de recurso já interposto".

E, mais recentemente, como sinalizado acima, a Portaria Normativa AGU 230/2026 regulamentou “o procedimento de interlocução entre a Procuradoria-Geral da União, a Secretaria-Geral de Contencioso e a Consultoria-Geral da União, para comunicação e análise de assimilação de precedentes judiciais”.

De sorte que se visualiza a AGU como plenamente integrada com a cultura de paz, de redução da litigiosidade, e comprometida com a minimização dos impactos da hiperinflação judiciária, em linha com o princípio da cooperação (art. 6º, do CPC) e com a noção de justiça multiportas. Tanto que consta de seu mapa estratégico, no tópico "excelência dos serviços jurídicos", a prevenção e a resolutividade de conflitos.

De outra banda, como asseverado alhures, faz-se presente, em tempos atuais, um movimento de aproximação de nosso ordenamento com o sistema jurídico da Commom Law, que resultou em maior proeminência dos precedentes judiciais no Direito Brasileiro.

Tais precedentes, diante do caráter vinculante que assumiram – especialmente para o Judiciário (art. 927, do CPC) - e ante ao dever dos tribunais de manter sua jurisprudência estável, íntegra e coerente -, adquiriram certo grau de normatividade. Foi o que constatou o Centro de Inteligência da Justiça de Minas Gerais (CIJMG), em estudo que se debruçou sobre a internalização administrativa dos precedentes judiciais, senão vejamos:

"Mais que isso, abandonou-se 'o caráter meramente persuasivo da jurisprudência anterior (precedentes persuasivos) para assumir o papel normativo dos precedentes atuais (precedentes vinculantes)', alçando-os à condição de fonte normativa primária 4 ". (grifamos)

De fato, se têm cunho vinculante5, abstração e generalidade - tudo por força de lei (art. 927, do CPC) -, é natural concluir pela normatividade do precedente, notadamente de sua ratio decidendi, assim entendida como a norma geral do caso concreto, o elemento nuclear do precedente.

A questão da assimilação dos precedentes também diz com o princípio da juridicidade, o qual amplia o tradicional princípio da legalidade administrativa, no sentido de que o administrador (e o operador do direito em geral) deve obediência não somente às leis, mas ao ordenamento como um todo, incluindo-se os precedentes judiciais vinculantes, entre outros (costumes, v.g.). A importância da adesão aos precedentes não passou despercebida por Thomas Bustamante6, que a associa à própria noção de Estado de Direito:

“Qualquer sistema jurídico que se desenvolva até um patamar mínimo de racionalidade necessita de certo grau de aderência ao precedente judicial, sob pena de se frustrarem as próprias pressuposições formais implícitas na ideia de Estado de Direito".

No mais, a internalização em tela está sintonizada com o caráter universal dos precedentes, bem como com a noção de integridade do ordenamento jurídico, ambos associados ao princípio da isonomia.

Feitas tais considerações, vejamos, em doutrina, como se manifestam os argumentos favoráveis aos estudos de internalização dos precedentes judiciais obrigatórios:

1 "A adoção de precedentes judiciais pode ser vista de duas formas: a primeira relacionada à permissão das procuradorias de não permanecerem em juízo, quando o precedente justificar a desnecessidade de recorrer, situação essa que autorizaria a não ocorrência da remessa necessária, conforme artigo 496, §4.º do CPC/2015; a segunda relacionada à adoção pela Administração das teses decorrentes de julgamentos de causas repetitivas, por ser irracional adotar entendimento diverso, em razão de tal fato somente ocasionar o inchaço do Poder Judiciário. Assim, analisa-se o disposto no artigo 985, §2.º e artigo 1.040, IV que tratam respectivamente do incidente de resolução de demandas repetitivas – IRDR – e do julgamento de recursos repetitivos. (...)

(...)

E podemos tranquilamente inferir que após formados os precedentes constitucionais e legais pelas Cortes Supremas, não há racionalidade de não se adotar tais posicionamentos no âmbito administrativo, tendo em vista que a não adoção somente promoverá a litigiosidade excessiva e desnecessária.

(...)

Tendo por base tais argumentos, por uma questão de respeito à universabilidade dos precedentes, é possível afirmar que as decisões do Supremo Tribunal Federal, em matéria constitucional, e do Superior Tribunal de Justiça, em matéria infraconstitucional, são vinculantes para o Poder Judiciário, mas também para a Administração Pública que passa a adota-los visando a promoção da isonomia no exercício de direitos subjetivos e a redução da litigiosidade" 7 .

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2 "Tendo em vista a adoção, pelo Código de Processo Civil de 2015, do sistema de precedentes formalmente vinculantes, alçados à condição de fonte formal do direito, impõe-se a construção da cultura de observância obrigatória dos precedentes indicados no artigo 927 do Código de Processo Civil também na esfera administrativa, como forma de garantir plena efetividade aos princípios constitucionais da igualdade, da legalidade e da tutela administrativa efetiva. Além disso, confere-se racionalização e integridade ao sistema jurídico e contribui-se para a gestão de processos e o combate ao fenômeno da explosão de litigiosidade 8 ".

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Com efeito, a assimilação da cultura de redução de litigiosidade pela Fazenda Pública e a normatividade de que se reveste o precedente, associadas ao princípio da juridicidade, constituem relevantes fundamentos em prol da viabilidade de se promoverem estudos voltados à análise (discricionária) da assimilação do precedente pela Administração Pública.

Anote-se, ainda, que o próprio ordenamento, por vezes, sinaliza com essa viabilidade exemplificativamente, quando (i) o CPC estipula a necessidade de comunicação aos órgãos, entes ou agências reguladoras, dos julgamentos qualificados em matéria relativa à prestação de serviço público (arts. 985, § 2º e 1.040, inciso IV), e quando (ii) a Lei 9.784/99 dispõe sobre a necessidade de motivação qualificada quando o ato administrativo divergir de jurisprudência firmada sobre a questão (art. 50, inciso VII).

Por outro lado, a dialética ínsita ao Direito, e igualmente presente no âmbito acadêmico, convida-nos a trazer o contraponto da tese de análise de assimilação dos precedentes pela Administração.

E é justamente a inexistência de dispositivo legal específico prevendo a obrigatoriedade do precedente no âmbito administrativo, associada à expressa menção, no caput do art. 927, do CPC, de que os precedentes ali referidos serão observados apenas por juízes e tribunais – não por administradores -, que pode constituir eventual argumento no sentido da desnecessidade dos estudos de assimilação aqui referidos.

Todavia, não é dessa forma que visualizamos a questão, de modo que nos parece salutar que a análise de assimilação seja ao menos deflagrada e efetuada pela Administração, sem que isso implique dizer que, necessariamente, o precedente será efetivamente assimilado. Trata-se de avaliação discricionária, lastreada em critérios de conveniência e oportunidade, previstos na Portaria Normativa AGU 230/2026, objeto do tópico seguinte.

4. ASPECTOS PRÁTICOS. A PORTARIA NORMATIVA AGU 230/2026

A Portaria Normativa AGU nº 230/2026 estrutura o procedimento de interlocução entre a representação judicial e a consultoria jurídica no âmbito da AGU, com o propósito de comunicar e avaliar a eventual assimilação administrativa de precedentes judiciais de observância obrigatória (art. 1º).

Nos termos da norma, uma vez identificada a formação de tese vinculante em incidente de assunção de competência, em incidente de resolução de demandas repetitivas, em recursos especiais repetitivos, em recursos extraordinários repetitivos e em recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida (art. 1º), cumpre aos órgãos do contencioso dar ciência formal aos órgãos consultivos (art. 2º, caput).

A sistemática adotada deixa claro que a formação do precedente judicial não impõe a sua reprodução automática pela Administração Pública. A regulamentação condiciona a encampação da tese à elaboração de uma "análise de assimilação", etapa na qual os órgãos de assessoramento jurídico avaliam os impactos normativos, acompanhados de diagnósticos das áreas técnicas sobre as repercussões administrativas, políticas, sociais, fiscais e orçamentárias da medida (art. 4º, caput e § 1º).

Nesse cenário, a assimilação administrativa do precedente judicial apoia-se em juízo discricionário, cabendo ao parecerista avaliar expressamente a "conveniência e a oportunidade de conferir efeitos vinculantes à aplicação do precedente judicial" (art. 4º, § 4º).

5. CONCLUSÕES

Do exposto, conclui-se que:

i) Considerando-se que as decisões e os acórdãos do STF e dos TJ’s em controle concentrado de constitucionalidade já irradiam efeitos vinculantes para a Administração – e vale o mesmo para as súmulas vinculantes -, somente faz sentido perquirir a eventual assimilação, no plano interno pela Administração, dos acórdãos em incidente de assunção de competência, em incidente de resolução de demandas repetitivas, em recursos especiais repetitivos, em recursos extraordinários repetitivos e em recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida;

ii) A cultura de redução de litigiosidade que deve permear a advocacia pública, associada à normatividade dos precedentes e ao princípio da juridicidade, recomenda a realização de estudos internos voltados à análise de eventual assimilação de precedentes judiciais qualificados pela Administração Pública, sob coordenação de seu órgão de representação judicial e assessoramento jurídico;

iii) Eventual assimilação de tais precedentes pela Administração Pública deve se apoiar em juízo discricionário, em que se avaliam impactos normativos, e repercussões administrativas, políticas, sociais, fiscais e orçamentárias da medida.

BIBLIOGRAFIA

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE MINAS GERAIS. Centro de Inteligência da Justiça de Minas Gerais. Nota Técnica CIJMG nº 7/2023: Efeito Vinculante dos Precedentes Qualificados sobre a Atividade Atípica Administrativa do Tribunal de Justiça de Minas Gerais. Belo Horizonte: TJMG, 24 maio 2023. p. 3. Disponível em: https://www.tjmg.jus.br/data/files/5C/A5/5F/C0/42278810A79A13882D28CCA8/NOTA%20TECNICA%2007.pdf. Acesso em: 27 jul. 2026.

BUSTAMANTE, Thomas da Rosa de. Teoria do Precedente Judicial. A justificação e a aplicação de regras jurisprudenciais. São Paulo: Noeses, 2012. P. 82, apud SALIM, Lucas Gil Carneiro. A Aplicação da Teoria dos Precedentes na Administração Pública. Disponível em: https://periodicos.ufes.br > article > view. Acesso em 31.out.2024.

SALIM, Lucas Gil Carneiro. A Aplicação da Teoria dos Precedentes na Administração Pública. Disponível em: https://periodicos.ufes.br > article > view. Acesso em 31.out.2024.

Notas

1. Stare decisis: “ficar com as coisas decididas”.

2. Art. 102, inciso I, alínea “p”, c/c art. 102, § 2º, ambos da Constituição da República.

3. Art. 125, § 2º, da Constituição.

4. TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE MINAS GERAIS. Centro de Inteligência da Justiça de Minas Gerais. Nota Técnica CIJMG nº 7/2023: Efeito Vinculante dos Precedentes Qualificados sobre a Atividade Atípica Administrativa do Tribunal de Justiça de Minas Gerais. Belo Horizonte: TJMG, 24 maio 2023. p. 3. Disponível em: https://www.tjmg.jus.br/data/files/5C/A5/5F/C0/42278810A79A13882D28CCA8/NOTA%20TECNICA%2007.pdf. Acesso em: 27 jul. 2026.P. 3.

5. Totalmente, em relação ao Poder Judiciário; e, em alguns casos, em relação à Administração Pública, como visto em nossas premissas.

6. BUSTAMANTE, Thomas da Rosa de. Teoria do Precedente Judicial. A justificação e a aplicação de regras jurisprudenciais. São Paulo: Noeses, 2012. P. 82, apud SALIM, Lucas Gil Carneiro. A Aplicação da Teoria dos Precedentes na Administração Pública. Disponível em: https://periodicos.ufes.br > article > view. Acesso em 31.out.2024.

7. SALIM , op. cit.

8. NOTA TÉCNICA CIJMG 7/2023. Efeito Vinculante dos Precedentes Qualificados sobre a Atividade Atípica Administrativa do Tribunal de Justiça de Minas Gerais. Emitida em 24/05/2023. Disponível em: <https://www.tjmg.jus.br/data/files/5C/A5/5F/C0/42278810A79A13882D28CCA8/NOTA%20TECNICA%2007.pdf >. P. 1.