1. INTRODUÇÃO
A licença ou afastamento de um servidor efetivo pode ser breve, mas o procedimento para substituí-lo, nem sempre. Entre o afastamento do titular e a admissão de quem lhe suprirá a ausência, a Administração precisa assegurar a continuidade do serviço, selecionar o contratado por critérios impessoais e empregar os recursos públicos com parcimônia. Essas exigências, por sua vez, tornam-se especialmente difíceis de conciliar quando a substituição deve ocorrer em curto prazo.
Havendo concurso público vigente, com candidatos aprovados para as mesmas atribuições, surge uma alternativa digna de investigação: é possível aproveitar o resultado existente de concurso ainda válido para a contratação temporária, preservando a posição dos interessados para eventual nomeação efetiva?
O problema não é meramente procedimental.
A realização de processo seletivo simplificado exige organização, publicidade, avaliação dos candidatos e apreciação de recursos, podendo envolver despesas com instituição organizadora, estrutura e pessoal. Para substituir um ou dois servidores licenciados, por período determinado, esse esforço pode revelar-se desproporcional à extensão da necessidade. Em outras situações, o tempo necessário à seleção pode comprometer a prestação do serviço antes mesmo de concluídas suas etapas. São circunstâncias que justificam examinar o aproveitamento de uma avaliação pública anterior, embora não dispensem a demonstração concreta da economia pretendida e da urgência invocada.
A Constituição estabelece fundamentos distintos para o ingresso em cargo ou emprego público mediante concurso e para a contratação por tempo determinado destinada a atender necessidade temporária de excepcional interesse público. A diferença entre os vínculos, entretanto, não resolve, por si só, se a seleção realizada para um deles pode ser utilizada na constituição do outro. O candidato não seria nomeado temporariamente para o cargo efetivo, mas contratado para exercer uma função transitória, mediante utilização de resultado obtido em procedimento público anterior. Investigar essa possibilidade exige distinguir a natureza do vínculo da aptidão do procedimento empregado para selecionar quem o exercerá.
O argumento favorável ao aproveitamento parte da existência de seleção objetiva e impessoal, na qual os candidatos já demonstraram capacidade para desempenhar determinadas atribuições. Sua maior complexidade, contudo, não basta para assegurar adequação a qualquer contratação posterior. É preciso verificar a correspondência entre as capacidades avaliadas e as funções pretendidas. Também permanece a objeção relativa ao acesso: os interessados que não participaram do concurso original ficariam excluídos da oportunidade temporária. A preservação da lista destinada ao provimento efetivo protege os aprovados contra alterações indevidas de sua classificação, mas não responde integralmente a essa objeção nem afasta eventual preterição demonstrada pela prática administrativa.
A diversidade das soluções adotadas pelos órgãos de controle evidencia que o aproveitamento comporta interpretações concorrentes sobre eficiência, isonomia e publicidade.
Nesse sentido, este artigo investiga se a classificação de concurso público vigente pode substituir a realização de novo processo seletivo simplificado para contratação temporária destinada às mesmas atribuições, mantida a lista para o provimento efetivo.
Adota-se como hipótese que o resultado anterior pode cumprir a finalidade seletiva da contratação, não constituindo a diferença entre os vínculos impedimento suficiente ao aproveitamento. Serão examinadas, especialmente, a necessidade de autorização legal e de previsão no edital original, a compatibilidade funcional e as condições em que a repetição da seleção acrescenta garantia relevante ao recrutamento.
A contribuição pretendida consiste em formular critérios que permitam avaliar essa escolha sem reduzir a legalidade a obstáculo formal nem a eficiência a justificativa para afastar garantias de acesso.
2. CONCURSO PÚBLICO E PROCESSO SELETIVO SIMPLIFICADO: DIFERENÇAS E FINALIDADE DA SELEÇÃO
O concurso público e o processo seletivo simplificado integram o que denominamos de sistema de acesso ao desempenho da função pública, embora se destinem a necessidades distintas de pessoal. Nesse sentido, a diferença constitucional exige distinguir três fatores decisivos: o fundamento da admissão, o regime aplicável e a finalidade do procedimento utilizado para selecionar o interessado.
O concurso público é de provas ou de provas e títulos e atende à exigência de prévia aprovação para a investidura em cargo ou emprego público, nos termos do art. 37, II, da Constituição Federal, visando à satisfação de necessidade permanente de pessoal. A esse respeito, Odete Medauar leciona que “o cargo efetivo é aquele preenchido com o pressuposto da continuidade e permanência do seu ocupante”.2
A contratação temporária, por sua vez, encontra fundamento no inciso IX do mesmo artigo, serve para o desempenho da função pública por prazo determinado (sem ocupar cargo ou emprego) e depende de necessidade temporária de excepcional interesse público, nas hipóteses estabelecidas em lei. Por essa razão, não se exige concurso público para essa hipótese. Acerca do tema, leciona José dos Santos Carvalho Filho:
Por fim, tem-se admitido que o concurso público também é inexigível para o recrutamento de servidores temporários. Aqui a dispensa se baseia em razões lógicas, sobretudo as que levam em conta a determinabilidade do prazo de contratação, a temporariedade da carência e a excepcionalidade da situação de interesse público, pressupostos, aliás, expressos no art. 37, IX, da CF.3
No âmbito federal, a Lei nº 8.745/1993 prescreve que o recrutamento do pessoal a ser contratado será feito mediante processo seletivo simplificado sujeito a ampla divulgação, prescindindo de concurso público (art. 3º). Por sua vez, o preenchimento do conceito de “processo simplificado” fica a cargo de cada ente federativo por meio de sua competência legislativa.4
A título exemplificativo, no âmbito federal, o Decreto nº 4.748/2003 estabelece, para as contratações por ele disciplinadas, processo seletivo simplificado que compreende, obrigatoriamente, prova escrita e, facultativamente, análise de curriculum vitae, sem prejuízo de outras modalidades exigidas pelo órgão ou entidade contratante. Por sua vez, o Estado da Bahia, por meio do art. 14, I, do Decreto nº 8.112/2002, com redação dada pelo Decreto nº 11.571/2009, permite a seleção mediante análise de currículos, admitida a complementação por entrevistas ou testes práticos de desempenho, nas contratações de até 50 (cinquenta) pessoas, por categoria profissional e município, ressalvadas as hipóteses excepcionadas no caput do dispositivo.5
A simplificação, portanto, não corresponde a um modelo procedimental único, previamente definido pela Constituição. Sua conformação normativa cabe a cada ente federativo, no exercício de sua autonomia, mediante legislação própria e regulamentação que lhe dê execução, respeitadas as garantias constitucionais de publicidade, impessoalidade e igualdade de acesso. Essa margem de conformação permite ajustar os instrumentos de avaliação, as etapas e os prazos às características da contratação, sem dispensar critérios objetivos e pertinentes às funções pretendidas.
Essa margem de conformação suscita uma questão adicional: poderia a simplificação alcançar o aproveitamento do resultado de concurso público vigente, destinado ao provimento de cargo cujas atribuições correspondam às da função temporária? Se o procedimento admite ajustes em seus instrumentos, etapas e prazos, cabe investigar se também comportaria a utilização de uma avaliação pública já concluída, preservada a classificação para eventual nomeação efetiva.
Nessa hipótese, a economia de tempo e recursos decorreria do aproveitamento da atividade seletiva anterior. A resposta, contudo, exige verificar se esse resultado conserva aptidão para a nova finalidade e se sua utilização encontra amparo na disciplina aplicável, especialmente diante das garantias de publicidade e igualdade de acesso à oportunidade temporária.
3. O APROVEITAMENTO DO RESULTADO DO CONCURSO SOB A PERSPECTIVA DA EFICIÊNCIA E DA ECONOMICIDADE
Demonstradas as distinções entre os procedimentos de seleção, cabe examinar a utilidade de realizar nova seleção simplificada quando a Administração dispõe de cadastro de reserva oriundo de concurso público válido para atribuições correspondentes.
É certo que o processo seletivo simplificado permite abreviar o recrutamento em razão da necessidade transitória que o justifica. Quando, porém, uma avaliação pública pertinente já foi concluída, a decisão de instaurar outro procedimento deve considerar o resultado disponível e as garantias adicionais que uma nova seleção efetivamente proporcionaria.
A organização de uma seleção simplificada, mesmo restrita à análise curricular, exige divulgação, recebimento de inscrições, conferência de documentos, classificação e apreciação de recursos. Essas atividades mobilizam pessoal e estrutura administrativa, ainda que não haja contratação de instituição organizadora. Para substituir um ou dois servidores licenciados, por período delimitado, esse esforço pode revelar-se desproporcional à extensão da necessidade.
O aproveitamento do concurso, por outro lado, permitiria evitar parte dessas atividades, preservando as providências próprias da nova admissão, como a convocação, a verificação dos requisitos e a formalização do contrato. A economia deve ser demonstrada pela identificação do trabalho e dos recursos que deixariam de ser necessários, considerada também a estrutura exigida para utilizar a lista existente.
Nesse contexto, o princípio da eficiência oferece fundamento para essa comparação. Seu conteúdo alcança tanto o resultado da atuação administrativa quanto os recursos empregados para obtê-lo. Nesse sentido, leciona Marçal Justen Filho:
Portanto, a ordem jurídica veda o desperdício econômico porque a otimização do uso dos recursos permite a realização mais rápida e mais ampla dos encargos estatais. Mas, quando houver incompatibilidade entre a eficiência econômica e certos valores fundamentais, deverá adotar-se a solução que preserve ao máximo todos os valores em conflito, mesmo que tal implique a redução da eficiência econômica.6
O tempo de recrutamento também importa. Entre o afastamento do titular e o ingresso do substituto, a insuficiência de pessoal pode comprometer a continuidade do serviço. A existência de candidatos já avaliados e classificados permite considerar uma resposta mais célere, desde que a avaliação anterior corresponda às atribuições pretendidas. A vantagem está na disponibilidade de um resultado que, se juridicamente aproveitável, pode reduzir o intervalo de atendimento da necessidade.
A publicidade do concurso constitui outro elemento favorável ao exame do aproveitamento. Sua divulgação tende a alcançar um público mais amplo, favorecida pela antecedência com que o edital é publicado e pelo intervalo usualmente maior até a realização das provas. Esse período oferece mais tempo para a circulação da informação, o conhecimento das condições do certame e a preparação dos interessados.
O prazo de inscrições, por sua vez, determina a oportunidade efetiva de ingresso na disputa. No PSS, a finalidade de abreviar o recrutamento conduz à concentração dessas etapas, como ilustra a regulamentação baiana, que admite inscrições por cinco a dez dias úteis e estabelece prazos próprios para a realização da seleção.7
À publicidade soma-se a capacidade de atração do vínculo oferecido. A perspectiva de ingresso permanente no serviço público tende a despertar interesse mais amplo que uma contratação por prazo determinado, cuja duração limitada pode afastar profissionais que não estejam dispostos a assumir uma ocupação transitória. Essa circunstância reforça o potencial de participação no concurso e deve ser considerada na avaliação do alcance da seleção anterior.
A consideração conjunta desses elementos exige uma decisão administrativa apoiada nas circunstâncias da contratação. Marçal Justen Filho relaciona a eficácia precisamente à revisão das soluções adotadas:
Uma das decorrências do princípio da eficácia reside na exigência de constante adequação das soluções práticas adotadas pela Administração Pública. A satisfação do princípio da eficácia administrativa pressupõe uma avaliação permanente das finalidades a serem atingidas, das necessidades concretas existentes, dos recursos públicos econômicos e não econômicos disponíveis e das soluções técnico-científicas aplicáveis. A realidade é dinâmica e exige a intervenção contínua dos agentes estatais para evitar a cristalização de práticas antiquadas – que podem ter encontrado alguma justificativa no passado, mas que se tornaram obsoletas.8
A autorização expressa para o aproveitamento encontra exemplo no art. 5º da Lei Complementar do Estado de São Paulo nº 1.093, de 16 de julho de 2009:
Artigo 5º — O órgão ou a autarquia interessada na contratação poderá convocar, previamente à abertura do processo seletivo a que se refere esta lei complementar, candidatos remanescentes aprovados em concurso público realizado pela Administração direta e Autarquias do Estado de São Paulo, correspondente à atividade a ser desempenhada e observada a ordem de classificação.
Parágrafo único — O candidato remanescente que atender à convocação, mesmo sendo contratado, não perderá o direito à classificação obtida no concurso público, nem à respectiva escolha de vagas.9
A norma reconhece, assim, a possibilidade de utilizar uma classificação anterior para constituir vínculo distinto, sem consumir a posição do aprovado na lista original.
Sob essa perspectiva, a existência de concurso válido e pertinente deve integrar a justificação da escolha do procedimento. A economia de trabalho administrativo, a redução do tempo de recrutamento e a publicidade da seleção anterior oferecem razões para investigar seu aproveitamento. A definição de sua admissibilidade dependerá, contudo, do exame da disciplina normativa e das garantias de acesso à nova oportunidade.
4. O APROVEITAMENTO NA JURISPRUDÊNCIA DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
A jurisprudência dos Tribunais de Contas revela interpretações distintas sobre o aproveitamento da classificação de concurso para contratação temporária. A divergência envolve a aptidão da seleção anterior, a diferença entre os vínculos e o acesso de pessoas que não participaram do concurso original. Para compreender o alcance dessas posições, importa examinar os fundamentos dos votos, distinguindo a aceitação de determinadas admissões da formulação de uma orientação geral sobre o procedimento.
No Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, o TC-018780.989.17-4 apresenta manifestação expressamente favorável ao aproveitamento. No voto relativo às admissões realizadas pelo Centro Universitário de Adamantina, o relator consignou:
Este Tribunal tem acolhido a admissão de pessoal, por tempo determinado e com fundamento no inciso IX do artigo 37 da CF, mediante aproveitamento de lista de candidatos classificados em concurso público.
De acordo com os documentos juntados no processo principal, foram apresentadas justificativas individualizadas para cada uma das admissões, sendo suficientemente comprovada a necessidade temporária do pessoal admitido. 10
Já na oportunidade de julgamento do TC-018097.989.16-4, relativo ao Município de Santa Isabel, restou evidenciado que a objetividade do recrutamento não basta para legitimar qualquer contratação. O voto reconhece a finalidade do aproveitamento, mas identifica ausência de demonstração da necessidade temporária em parte das admissões:
Os autos revelam que não obstante a existência de cargos efetivos de professores vagos no Quadro de Pessoal, o município lançou mão de contratações temporárias, com aproveitamento de lista de candidatos classificados em concurso público anteriormente realizado, para garantia da objetividade. Muitos contratos foram celebrados por todo o ano letivo (planilhas juntadas no TC – 4062.989.13), sem a comprovação, nos casos concretos, da necessidade temporária. Não pode a administração valer-se de admissão temporária de pessoal para o suprimento de necessidades permanentes.
Todavia, conforme jurisprudência corrente nesta Corte, admissões de professores merecem uma análise cuidadosa, dada a relevância dos serviços prestados, cuja falta acaba prejudicando o ano letivo. E assim procedendo, verifiquei que várias admissões duraram pouco tempo, sem perder de vista o aproveitamento de listagem de candidatos classificados em concurso público. Noto, ademais, que nas atas de admissão de classes/aula de 2012, que acompanham a peça inicial, houve um campo preenchido com o nome do professor a ser substituído.11
A distinção permite compreender que eventual irregularidade do vínculo não conduz, necessariamente, à rejeição do meio utilizado para selecionar o contratado. Nesse caso, a análise alcançou a duração e a identificação da necessidade de substituição, sem desconsiderar o valor objetivo da classificação anterior.
No TC-000678/002/08, por sua vez, referente ao Município de Barra Bonita, o voto admitiu excepcionalmente o aproveitamento de resultado cujo prazo de validade já se encerrara:
O aproveitamento de candidato aprovado em concurso público exaurido, nas circunstâncias dos autos, ainda que não seja a forma mais adequada, pode ser aceita por representar, em linha de princípio, escolha impessoal precedida de seleção.
Demais, trata-se de única contratação, na área da educação, pelo prazo de 10 (dez) meses, com posterior realização do Concurso Público nº 01/2007, para preenchimento efetivo do cargo em questão.12
Embora o julgado ilustre o aproveitamento aqui defendido, com a devida vênia ao entendimento da Corte de Contas, entendemos que o exaurimento do prazo de validade do certame constitui óbice constitucional intransponível, inclusive para a utilização de sua classificação em contratação temporária. A possibilidade examinada neste artigo pressupõe, portanto, concurso público vigente.
No Paraná, a diferença entre as finalidades dos procedimentos fundamentou decisões contrárias. No Acórdão nº 1.206/2009, relativo ao Município de Jundiaí do Sul, a objeção foi formulada diretamente em relação ao uso da lista para uma vaga transitória:
Logo, ao se utilizar de lista de espera de concurso público para preencher vaga transitória, o Município agiu em desrespeito aos princípios que guiam a Administração Pública. O teste seletivo é dirigido à triagem que se busca fazer para uma função específica e para determinado período emergencial. O concurso público é muito mais amplo e deve contemplar uma gama de conhecimentos que permitam o exercício de um feixe de funções que constituem um cargo.13
A maior amplitude da avaliação, nessa construção, não autoriza sua utilização para outra finalidade. Este argumento contrapõe-se à hipótese de que o resultado de uma seleção mais abrangente possa atender ao recrutamento temporário quando houver correspondência entre as atribuições.
Essa segunda compreensão (a de que o concurso abrangeria a seleção simplificada) encontrou acolhimento no próprio TCE-PR, no Acórdão nº 1.328/2022, referente ao Município de Antônio Olinto:
O procedimento adotado pela Municipalidade (aproveitamento dos aprovados em concurso público vigente para contratação temporária decorrente de situação emergencial) é absolutamente objetivo (uma vez que emprega seleção efetuada de modo inclusive mais detalhado que em eventual teste seletivo) e impessoal (uma vez que não visou ao benefício de pessoas específicas), além de atender ao princípio da eficiência.14
O voto reconheceu a necessidade de aprofundar a discussão, sem identificar irregularidade nas admissões examinadas:
In casu não verifico aspectos que demonstrem qualquer mácula no procedimento adotado pelo Município de Antônio Olinto, porém, a utilização do instituto do aproveitamento, de forma genérica e sem critérios claros, pode gerar efetivas ofensas aos princípios que regem a atividade administrativa. De outra banda, caso regular, o aproveitamento pode se mostrar eficiente e ser, inclusive, incentivado pelo TCE/PR. Assim, reputo benfazeja, nos termos da previsão dos artigos 311 e seguintes do RITCE/PR, a instauração de consulta para abordagem mais aprofundada da matéria.15
Todavia, posteriormente, a consulta resultante foi decidida pelo Tribunal Pleno no Acórdão nº 1.867/2023. O voto vencedor, do conselheiro Fábio de Souza Camargo, reconheceu as possíveis vantagens administrativas, mas considerou decisiva a impossibilidade de participação de novos interessados:
Entendo que, pelos princípios da economicidade e eficiência talvez seja interessante e benéfico à Administração Pública o aproveitamento do concurso público para a contratação de temporários. Mas, considerando que as contratações dos aprovados no concurso público, podem ocorrer dentro de até 4 anos (a depender do Edital e necessidade do Ente), os candidatos por exemplo, que encontravam-se impedidos de participar naquele momento oportuno do concurso público, ou que não obtiveram uma boa classificação, não terão a chance de participar do processo seletivo simplificado/teste seletivo que será realizado para a contratação de temporários, assim como estabelecido em lei e detalhado no Prejulgado n.º 08 deste Tribunal.
Ou seja, essa forma de contratação não permitirá que novos candidatos participem da seleção, limitando a contratação apenas de quem já participou do concurso público/processo seletivo, destaco novamente, em ofensa aos princípios da isonomia, transparência e publicidade.16
A objeção alcança a delimitação do universo de participantes. Para essa posição, a oportunidade temporária exige nova abertura à disputa, ainda que a lista anterior tenha resultado de avaliação objetiva. A eficiência do aproveitamento não seria suficiente para justificar a restrição.
O conselheiro Ivens Zschoerper Linhares apresentou voto divergente, no qual atribuiu à previsão editalícia a função de assegurar conhecimento antecipado da possível utilização da lista:
Analisada a questão sob o prisma da legalidade e da publicidade, a condicionante imposta, tanto na manifestação da CGM, como do Ministério Público de Contas, de que a possibilidade desse aproveitamento em eventual contratação temporária conste do edital do concurso, dá legitimidade ao procedimento, garantindo, sob esse aspecto, conjuntamente aos princípios mencionados, a preponderância do interesse público sobre eventual expectativa de natureza privada, que venha a ser preterida.17
A divergência procura responder à objeção da publicidade pela integração da contratação temporária às possibilidades anunciadas desde a abertura do concurso. Nessa leitura, o resultado não seria destinado posteriormente a uma finalidade inteiramente desconhecida dos interessados. A previsão original permitiria avaliar o procedimento como seleção previamente anunciada também para eventual necessidade transitória.
Ao formular a resposta proposta à consulta, o voto vencido explicitou a possibilidade:
Sim. Caso exista concurso válido vigente, de forma excepcional, pode ser aproveitada a lista de classificados para a contratação de servidores temporários em substituição à realização de processo seletivo simplificado.18
Em seguida, apresentou as condições que acompanhariam essa admissão:
Além do atendimento dos requisitos para contratação temporária presentes no Acordão n.º 463/09 – Pleno (Prejulgado nº 08 – TCE/PR), deve haver expressa previsão no edital do concurso público autorizando o aproveitamento da lista de classificados para eventual contratação temporária que venha ser necessária, bem como as atividades do cargo efetivo e do cargo temporário devem possuir natureza semelhante, com remuneração e requisitos de escolaridade e habilitação profissional equivalentes, observada a ordem de classificação.19
Essas condições articulam três preocupações: legitimidade da contratação temporária, publicidade antecipada do aproveitamento e adequação da avaliação anterior à função pretendida. A equivalência dos requisitos e o respeito à classificação procurariam impedir que a lista fosse utilizada para beneficiar pessoas determinadas ou alcançar atividades estranhas à seleção realizada. Trata-se, contudo, da solução defendida na divergência, que não prevaleceu no julgamento.
O contraste entre os votos identifica a questão que os parâmetros de utilização deverão enfrentar. Para a maioria, a restrição aos participantes do concurso impede o aproveitamento; para a divergência, sua previsão antecipada e a correspondência entre as atividades permitem conciliá-lo com as garantias do recrutamento. A controvérsia não se encerra, portanto, na maior complexidade do concurso ou na economia obtida. Seu ponto decisivo está na suficiência jurídica da seleção anterior para legitimar o acesso à contratação temporária.
Com a devida vênia, o fundamento temporal empregado pelo voto vencedor não nos parece suficiente para afastar o aproveitamento. A impossibilidade de participação de pessoas que somente depois da seleção reúnam condições ou interesse em concorrer é circunstância inerente à conservação de qualquer classificação por prazo determinado. O art. 37, III, da Constituição admite validade de até dois anos, prorrogável uma vez por igual período, permitindo que o resultado produza efeitos por até quatro anos sem renovação da disputa a cada necessidade de admissão. Se o surgimento de novos interessados tornasse obrigatória outra seleção, a própria possibilidade constitucional de prorrogação perderia sua razão de ser.
Não se pode, portanto, exigir coincidência cronológica entre a avaliação dos candidatos e cada necessidade de pessoal como condição geral de igualdade de acesso. A Constituição admite que uma seleção regularmente realizada permaneça apta a fundamentar admissões posteriores durante sua validade. Essa previsão não resolve, por si só, a utilização do resultado para vínculo distinto, mas impede que o mero decurso do tempo e a existência de novos interessados sejam considerados razões suficientes para rejeitá-la. A objeção deve demonstrar por que a diferença entre as oportunidades torna inadequada a avaliação anterior ou insuficientes as garantias oferecidas, em vez de atribuir à passagem do tempo uma consequência que o próprio regime constitucional dos concursos não estabelece.
