RESUMO: Este trabalho tem por finalidade discorrer sobre a responsabilidade civil dos registradores de imóveis, apresentando noções sobre a atividade registral, a natureza jurídica da atividade registrária, a responsabilidade civil do Estado e a responsabilidade civil do Oficial Registrador. Objetivou-se demonstrar qual é o entendimento acerca da responsabilidade civil dos registradores, utilizando para este fim, a pesquisa bibliográfica. Sendo a matéria tão ampla, não há neste trabalho a pretensão de esgotar o assunto.
Palavras-chave: Responsabilidade civil. Responsabilidade civil do Oficial Registrador. Responsabilidade civil do Estado. Natureza jurídica.
1 – INTRODUÇAO
Neste trabalho, faz-se uma reflexão sobre a responsabilidade civil dos registradores. Conforme o artigo 236 da Constituição Federal, o Estado ao outorgar as delegações do serviço registrário ao particular, delega apenas o exercício, permanecendo como titular do serviço público. Ao outorgar a delegação do serviço público, mantém o Estado uma responsabilidade, e em decorrência dela também repousa a garantia e a credibilidade do serviço registrário como fundamental para os atos negociais. O presente estudo tem por objetivo conhecer o entendimento doutrinário sobre a responsabilidade civil dos Oficiais de Registro de Imóveis e do Estado no que diz respeito ao serviço registrário e a responsabilidade em relação aos terceiros.
2 – A ATIVIDADE REGISTRAL
A atividade registral consiste em serviços colocados à disposição da sociedade como um todo, organizados de forma técnica e administrativa, com a finalidade primordial de dar publicidade, autenticidade e eficácia aos atos jurídicos, garantindo a segurança nas relações jurídicas. Trata-se de um serviço prestado por um particular com características próprias, através do instituto jurídico da delegação.
O Estado delega a função registrária e tem definida sua responsabilidade nos artigos 37, parágrafo 6º e 236 da Constituição Federal. Ao delegar o exercício da função registrária, o Estado resguarda para si a titularidade do serviço público registrário.
Cabe ressaltar que esta delegação é efetivada através de concurso público de provas e títulos e tem caráter personalíssimo, não podendo haver cessão a outra pessoa. Entretanto, é permitido ao titular da serventia, contratar, sob o regime da Consolidação das Leis do Trabalho, seu substituto e demais prepostos para, sob sua total responsabilidade, agir em nome do titular na prestação dos seus respectivos serviços notariais e de registro. (BOLZANI, 2007)
O artigo 3º da Lei n. 8.935/94 estipula os requisitos necessários para a credibilidade do exercício da função delegada. Tais requisitos implicam na aferição rigorosa da dotação de fé pública contida no exercício da função social registrária. O Oficial Registrador recebe a delegação do exercício do serviço público e, por conseqüência, o exercício da fé pública inerente à atividade.
Portanto, o Estado delega o serviço público de registro de imóveis ao Oficial Registrador que, ao receber a outorga da delegação da serventia, por intermédio de concurso público organizado e fiscalizado pelo Poder Judiciário, passa a exercer uma função social delegada, porém não revestida como servidor público. O Oficial Registrador apenas é investido de poderes da atividade pública, sendo que seus serviços são executados, por si e seus prepostos, em caráter privado. A fé pública que reveste seus atos é resultado da delegação e da outorga pelo Poder Público. O princípio da fé pública insere-se na credibilidade e veracidade dos atos registrários praticados e geradores de efeitos em relação a terceiros como garantia da propriedade.
Assim, a partir do momento em que o serviço registrário é outorgado ao Oficial Registrador, este serviço assume os contornos de uma empresa de caráter privado, reservando-se ao Oficial a plena capacidade para administrar sua serventia em proveito próprio, sempre sob a fiscalização correcional do Poder Judiciário. A função registrária é exercida com independência, sujeita apenas à fiscalização judiciária que, no entanto, não interfere no desempenho, na liberdade e na autonomia funcional do Oficial Registrador. Portanto, conclui-se que o Oficial Registrador é um particular que exerce funções delegadas e revestidas de fé pública, fruto dos poderes que lhes são atribuídos constitucionalmente.
Corrobora com esse entendimento Silveira ao afirmar que:
O Estado atribui poderes ao particular que, por sua vez, exercita esses serviços públicos em colaboração com o próprio Estado. A delegação da competência dos serviços de registro baseia-se no princípio da descentralização, pois é forma de descongestionamento da Administração. O princípio da descentralização visa assegurar maior rapidez e objetividade às decisões, situando-as na proximidade dos fatos, pessoas ou problemas a atender. (SILVEIRA, 2007, p.64)
O serviço registral imobiliário é o exercício de uma atividade estatal delegada com a finalidade de assegurar e legitimar o direito de propriedade, e também, os atos dela extraídos, como garantia dos negócios jurídicos. O Oficial Registrador exerce função delegada pelo Estado, o que o diferencia do funcionário público para os demais fins. A natureza jurídica da função do Oficial Registrador é "sui generis", pois sua atividade profissional tem por objetivo estabelecer as relações jurídicas e garantir a harmonia social perante a sociedade. (SILVEIRA, 2007)
Assim, a atividade registral, considerada um serviço público essencial inerente à própria soberania estatal, consiste em serviços colocados à disposição da sociedade como um todo, organizados eficientemente de forma técnica e administrativa, com a finalidade primordial de dar publicidade ("erga omnes"), autenticidade (fé pública) e eficácia aos atos jurídicos, garantindo a segurança nas relações jurídico-sociais e protegendo o direito à propriedade. (BOLZANI, 2007)
O direito de propriedade é o direito que a pessoa tem de usar, gozar, dispor e reivindicar o bem que possui. Impõe-se, necessariamente, que o proprietário, para usufruir todos esses direitos sobre o imóvel, tenha observado as regrais legais de regularização documental registrária, para assim exercer o "jus utendi", o "jus fruendi", o "jus disponendi" e o "jus reivindicato", sendo este a reivindicação do imóvel perante terceiros. (SILVEIRA, 2007)
O Oficial Registrador é, portanto, um garantidor da propriedade imóvel e, necessita para seu pleno exercício, de probidade, integridade, eficiência, moralidade e conduta digna de boa fé. A credibilidade integra o exercício da função social registrária, que se direciona a concepção do valor que o imóvel representa para o proprietário. O registro é um dos meios instrumentais para que o usuário do serviço se inclua social, econômica e crediticiamente à sociedade, utilizando-se das regras dos direitos e garantias individuais.
O correto registro do imóvel não tem fundamento apenas no interesse pessoal do usuário do serviço de registro, mas investe-se ainda de um interesse público, coletivo e difuso, como dimensão de garantia social global em prol da estabilidade da comunidade. Descumprida a função social e não observada a responsabilidade social, o Oficial Registrador pode incidir nas responsabilidades criminal, civil e administrativa, cujas apurações de danos passam a ser auferidas, independentemente, nas mais diversas esferas do direito.
O registro do imóvel protege a propriedade e assegura que o verdadeiro dono do imóvel possa fruir, gozar e dispor da propriedade, propiciando por intermédio do princípio da publicidade o conhecimento "erga omnes" dos direitos a ela inerentes. A publicidade também resguarda os direitos daqueles pelos quais relacionam ou visam alguma pretensão em relação à propriedade.
A publicidade dos atos registrários coaduna-se com a obrigatoriedade de o registro da propriedade ser efetivado no local do imóvel. Adotou-se, assim, o princípio do fólio real, ou seja, a anotação dos dados do imóvel localizado numa determinada região geográfica, obrigatoriamente, na circunscrição que é delimitada pelo território da unidade de registro.
3 - NATUREZA JURÍDICA
O Oficial Registrador exerce uma função delegada pública, é equiparado ao funcionário público somente para fins criminais. É um particular fiscalizado pelo Poder Judiciário e sua atividade funcional é exclusivamente em benefício do particular. Possui regime próprio disciplinar estipulado por lei. Não se aposenta pelos cofres públicos, contribui com o Instituto Nacional da Seguridade Social como cidadão de empresa privada. Sua remuneração vem do usuário dos serviços registrários, por uma relação de prestação de serviços.
O Oficial Registrador é investido em uma atividade pública, administrando-a sob inteira responsabilidade, sem intervenção direta do Poder Público, a não ser a intervenção fiscalizatória, agindo como prestador de um serviço público ao usuário.
Assim, pode-se afirmar que o Oficial Registrador exerce um serviço público delegado, regido por legislação própria, vinculando-se ao Poder Estatal, em razão da fiscalização a que está submetido. No entanto, ao exercer a delegação atinge o ponto mais relevante de sua função, fruto da relação social que trava com a comunidade onde está estabelecida sua serventia. A função social do Oficial Registrador deve ser entendida como reflexo das atribuições que o Poder Estatal lhe transfere, posto manter indissolúvel a relação com a propriedade, pois esta é o motivo da existência daquele. (SILVEIRA, 2007)
A compreensão da natureza jurídica do vínculo que liga os registradores ao Estado é de suma importância para a definição da sua responsabilidade civil. A forma pela qual exercem a atividade é privada, mas a forma pela qual ingressam assume características idênticas às do servidor público. Portanto, a natureza jurídica da atividade registral é híbrida, e reconhecê-la como tal é indispensável para não cair na confusão de afirmar que a natureza jurídica do registrador é de servidor público pura e simplesmente ou, do contrário, afirmar ser ele um delegado nos moldes que se faz a delegação de um serviço público por permissão ou concessão. (BOLZANI, 2007)
4 – A RESPONSABILIDADE CIVIL
A teoria da responsabilidade civil tem sua origem e o seu fundamento na inexorável necessidade de se impor a um sujeito o dever de reparar os danos decorrentes de sua conduta ou de um evento cuja responsabilidade lhe seja atribuída, a fim de preservar o convívio social, restabelecendo-se a paz, a ordem e a segurança jurídica, até então violados.
O nexo de causalidade é o liame que une o fato ao dano, elemento essencial para a responsabilização. Segundo Bolzani (2007, p. 22) "(...) é por meio da relação causal que apontamos o fato causador do dano e, consequentemente, a pessoa a ele vinculada, contra quem lhe será imputado o dever de indenizar".
A função do Oficial Registrador funda-se na prestação de serviço essencialmente social que, embora desenvolvido individualmente, torna-se um fato social danoso, caso não cumpra a observância das regras registrárias.
A estabilidade das relações atinentes à propriedade é legitimada pelo desempenho regulador social do Oficial Registrador, como ponto de equilíbrio das relações patrimoniais e morais dos membros da comunidade. Por isso, um dos pontos essenciais de sua função social é o de não causar dano direto ao usuário do serviço e dano indireto à coletividade, fundamento basilar da origem da responsabilidade civil. (SILVEIRA, 2007)
O Oficial Registrador que descumprir suas funções e obrigações resultantes da delegação que exerce, poderá incorrer em responsabilidade administrativa, civil e criminal. A responsabilidade administrativa está sujeita a fiscalização do Poder Judiciário, que fiscaliza as funções registrárias. As responsabilidades criminais e civis estão sujeitas as jurisdições da Justiça Comum.
A atividade registrária imobiliária traz consigo a obrigação de revigorar a paz e a harmonia social, robustecidas pela prática de atos de garantia dos negócios, referentes à propriedade imóvel. O Oficial Registrador, ao executar suas funções precípuas, zela consequentemente pela estabilidade social. Diante desse posicionamento do Oficial Registrador, a função social integra sua estrutura funcional como essência, ao lado da capacidade técnico-jurídica, impondo-lhe deveres e comportamentos de ordem positiva, que lhe obriga a se abster de condutas que o torne parcial. Sua relação social fundamenta-se nos princípios de credibilidade, confiabilidade, transparência pessoal e transparência funcional. "Caso haja desvirtuamento dessa relação social, de cunho horizontal com a sociedade e de cunho vertical com o Estado, desponta como efeito jurídico a responsabilidade civil, resultado compensatório de erro ou de falta". (SILVEIRA, 2007, p. 228)
O Oficial Registrador exerce sua função solidificada na atitude de boa-fé, uma vez que o usuário do serviço de registro deposita nele irrestrita credibilidade. O exercício da função de registrador mostra que aquele que tem boa fé está no dever de garantir a segurança dos que depositam fé nele. Com isso, o Oficial Registrador deve inspirar confiança e credibilidade.
A responsabilidade civil do Oficial Registrador emerge naturalmente do exercício da cidadania. Sua responsabilidade civil surge pelo não cumprimento da prestação jurídica que se propôs a efetivar e como fruto do dano que causou perante o interessado ou terceiro no ato registrário.
O Oficial deve cumprir rigorosamente suas obrigações, deve observar a relevante função social de sua atividade, manter a formalidade e rigor quanto aos prazos determinados para o cumprimento dos atos registrários.
Em relação aos seus prepostos, o Oficial Registrador deve elegê-los e responsabilizar-se pela conduta destes no desenvolvimento da atividade registrária. O preposto é a pessoa contratada pelo Oficial Registrador para exercer a prática dos atos registrários em nome do titular. Por isso, sua qualificação é condição necessária, uma vez que seu conhecimento técnico conserva estreita relação com o conhecimento do Oficial Registrador para o procedimento dos atos. Tal conhecimento técnico é de suma importância, posto que as instruções correcionais de funcionamento da serventia assinalam expressamente seus deveres conjuntos aos Oficiais Registradores, visando o bom andamento dos serviços registrários. (SILVEIRA, 2007)
Os prepostos agem por conta e em nome dos titulares da delegação, que, por conseqüência, respondem nas esferas civil e administrativa pelas falhas apuradas. O Oficial Registrador não é tão somente empresário, limitado a organizar a unidade registraria. O serviço registrário sob sua delegação, exige mais do que simples atividade organizacional, exige uma atividade intelectual, fundamentada na fidelidade, legalidade, moralidade e segurança dos atos confiados ao delegado titular, embora seja exercida na prática com o concurso de auxiliares e prepostos. Impõe-se ao Oficial o exato conhecimento da matéria registrária e o permanente exercício do dever de escolha, orientação, conferência e fiscalização do comportamento e da prática dos atos registrários. O preposto representa o Oficial Registrador ao praticar um ato registrário, porém, a competência e a responsabilidade de fiscalização e correção dos atos praticados pelo preposto são do titular da serventia.
Em relação ao Estado, o que prevalece é a responsabilidade objetiva sobre os atos praticados pelos registradores, com fundamento no artigo 37, parágrafo 6º da Constituição Federal. Quanto aos registradores, observa-se uma divergência no entendimento sobre sua responsabilidade civil, se esta seria de natureza objetiva ou subjetiva. Há posicionamentos diversos em relação ao tema, que serão abordados no decorrer do trabalho.
5 – A RESPONSABILIDADE OBJETIVA
Silveira (2007) e Fassa (2004) entendem que a responsabilidade do Estado e dos registradores teria natureza objetiva, baseando-se no parágrafo 6º do artigo 37 da Constituição Federal, que dispõe que a responsabilidade objetiva aplica-se ao Estado e às pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos. A responsabilidade civil do Estado é de natureza objetiva, não necessitando da comprovação da culpa, basta somente o comportamento comissivo ou omissivo e o fato danoso resultando em dano material ou moral.
Na responsabilidade objetiva do Estado adota-se a teoria do risco administrativo, atribuindo a responsabilidade decorrente do risco criado pela atividade administrativa. A exclusão da responsabilidade depende do rompimento do nexo causal, por exemplo, por fato exclusivo da vítima ou de terceiro, caso fortuito ou força maior.
No serviço registral imobiliário, a titularização se dá em sujeito diferenciado, alheio à intimidade da estrutura do Poder Público, não se confundindo, nem mesmo por equiparação, com os agentes políticos, servidores públicos ou funcionários públicos integrantes da estrutura direta ou indireta da Administração Pública, sendo certo que a investidura não lhe confere quaisquer destas qualificações. Trata-se de um agente delegado, a quem o Poder Público confere parte das atribuições, para que, por sua conta e risco, a exemplo do que ocorre nas concessões, desempenhe serviço público de registro de imóvel, respondendo referido delegado, direta e objetivamente, pelos danos causados por ele e por seus prepostos, remanescendo ao Estado apenas a responsabilidade subsidiária pelos danos causados na prática de atos próprios da atividade, em caso de insuficiência do patrimônio do delegado. (FASSA, 2004)
O fundamento para este posicionamento está inserido nas normas esculpidas no artigo 236 da Constituição Federal e no artigo 22 da Lei n. 8.935/94 que impõem, ao Oficial Registrador, a responsabilidade de ressarcir, direta e objetivamente, os danos que ele e seus prepostos causarem, remanescendo ao Estado delegante apenas subsidiariamente, a responsabilidade pelos danos decorrentes do exercício do serviço, se esgotada a força econômica do delegado. (FASSA, 2004)
Ainda, conforme o entendimento de Fassa:
Ao Oficial Registrador aplica-se a teoria objetiva, pois sua responsabilidade é também social, na medida em que integra o homem na sociedade. A responsabilidade objetiva contém, implicitamente, a solidariedade social como resultado da função social do direito e, este, como resultado moral social. (FASSA, 2004, p. 123)
Os Oficiais Registradores visam à solução e legalização da propriedade imobiliária, estabelecendo regramentos através dos atos de registro, articulados de forma social, jurídica e racional, evitando o florescimento da responsabilidade objetiva por eventual dano na prestação do serviço registrário.
Para alguns autores, em uma interpretação sistemática do ordenamento jurídico instaurado com a Constituição Federal de 1988, é possível sustentar a responsabilidade objetiva do Oficial Registrador sem que, para tanto, seja necessário socorrer-se desta ou daquela norma infraconstitucional, até porque, tendo o artigo 236 explicitado a delegação, "a responsabilidade do delegado de serviço regula-se nos mesmos moldes da responsabilidade do poder delegante, isto é, na responsabilidade objetiva". (FASSA, 2004, p. 95)
Como já vimos anteriormente, conforme o artigo 236 da Constituição Federal, o Estado ao outorgar as delegações do serviço registrário ao particular, delega apenas o exercício, permanecendo como titular do serviço público. O serviço de registro é exercido em caráter privado, resguardado ao Estado a titularidade deste serviço.
Assim, ao outorgar a delegação do serviço público, mantém o Estado uma responsabilidade e em decorrência dela também repousa a garantia e a credibilidade do serviço registrário como fundamental para os atos negociais. A responsabilidade dos Oficiais Registradores contida no artigo 28 da Lei n. 6.015/73 e no artigo 22 da Lei n. 8.935/94 não afasta e nem prepondera sobre o princípio da responsabilidade objetiva do Estado, em consonância ao artigo 37, parágrafo 6º da Constituição Federal. O Estado, detentor do poder delegante, responde subsidiariamente perante o prejudicado, pelo dano causado por ato de registro. (SILVEIRA, 2007)
Cabe lembrar que a responsabilidade civil objetiva não se presume, nem advém do emprego da analogia, devendo decorrer expressamente da lei. Segundo expresso no artigo 927, parágrafo único do Código Civil haverá obrigação de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem. (BOLZANI, 2007)
Quanto à responsabilidade estatal ser solidária ou subsidiária, há dois posicionamentos doutrinários, um deles defende que o Oficial Registrador ao assumir a função delegada pelo Estado, responde diretamente ao lesado pelos danos que eventualmente cometer, e que a responsabilidade do Estado é subsidiária, pois o Oficial Registrador desenvolve a atividade por seu próprio risco, pessoal e patrimonial. O Estado, para essa corrente doutrinária, responderá subsidiariamente se houver danos causados a terceiro, após terem sido exauridos os recursos patrimoniais do Oficial Registrador. O fundamento desse posicionamento é que "o artigo 22 da Lei n. 8.935/94 veio trazer a possibilidade de direta responsabilidade dos registradores, restando ao Estado a obrigação de suportar tal indenização tão-somente nos casos de sua insolvência, capaz de prejudicar a recomposição patrimonial dos lesados". (BOLZANI, 2007, p. 94)
Outra parte da doutrina, majoritariamente, defende que a responsabilidade civil do Estado deve ser solidária, de modo que a vítima possa escolher em direcionar sua demanda contra o Estado ou contra o Oficial Registrador. Se optar por direcionar sua ação contra o Estado, o fará sob a égide da responsabilidade civil objetiva. Neste caso, deve o Estado exercer seu direito de regresso contra o Oficial Registrador, nos casos de verificação de dolo ou culpa por parte deste ou de qualquer de seus funcionários. Entretanto, para os doutrinadores que defendem esse entendimento, se o ofendido colocar no pólo passivo da demanda o Oficial Registrador, o fará sob a égide da responsabilidade subjetiva, tendo que ser debatida a culpa ou o dolo do Oficial ou de qualquer de seus funcionários. Fundamentam este entendimento harmonizando as disposições dos artigos 22 da Lei n. 8.935/94 com o parágrafo 6º do artigo 37 da Constituição Federal, afirmando que tal possibilidade decorre dos direitos de regresso estabelecidos nestes dispositivos legais.
