Introdução
Em 11 de dezembro de 2008 o Plenário da Câmara dos Deputados aprovou o PL n. 4.209/2001, que trata da reforma da investigação criminal. Agora o projeto vai ao Senado para apreciação. O presente artigo visa analisar as alterações que essa reforma visa implementar no processo penal brasileiro.
O referido projeto de lei foi originalmente elaborado por uma comissão de juristas vinculada ao Ministério da Justiça. Na versão original do Projeto de Lei, bem mais moderna que a aprovada, constava a tramitação direta do inquérito policial entre polícia e Ministério Público; estabelecia-se a limitação qualitativa da investigação ao estritamente necessário ao oferecimento da denúncia; após o término do prazo de conclusão do inquérito, a Polícia remeteria os autos ao diretamente Ministério Público, devendo continuar a realização das diligências restantes e este, se entendesse que estas diligências seriam essenciais ao oferecimento da denúncia, poderia aguardá-las, ou ainda requisitar a realização de outras diligências, que seriam encaminhadas pela polícia em autos suplementares, de sorte que a investigação nunca ficasse paralisada; estabelecia-se um prazo final de 60 dias para conclusão das investigações, findo o qual o investigado poderia recorrer ao juiz ou ao Ministério Público; estabelecia cautelas especiais quanto à publicidade das informações do inquérito para evitar exposição indevida à mídia; o arquivamento do inquérito ocorreria internamente no Ministério Público, através de homologação da promoção do Promotor de Justiça por uma das Câmaras de Coordenação e Revisão do Ministério Público, sem necessidade de revisão judicial; estabelecia a possibilidade de o órgão superior do Ministério Público avocar processo no qual o Promotor de Justiça dilatasse indevidamente os prazos.
Apesar do avanço dessas propostas iniciais, o lobby político de instituições envolvidas na persecução penal desfigurou a proposta original e impediu que reformas realmente profundas para a agilização da investigação fossem implementadas.
Análise das principais inovações legislativas do Projeto de Lei
Dentre as principais inovações da redação final do Projeto de Lei n. 4.209/2001, nos termos em que foi aprovado pela Câmara dos Deputados, estão:
1.O Código passa a utilizar a expressão "registrar ocorrência" para as comunicações feitas pelas pessoas em geral, diferenciando esta fase inicial da instauração do inquérito policial propriamente dito (art. 4º, §§ 4º e 7º).
2.Esclarece que o requerimento do interessado para início da investigação pode ser formulado tanto diretamente à autoridade policial quanto também ao Ministério Público, que neste caso poderá requisitar a instauração da investigação (art. 4º, § 5º).
3.As ocorrências policiais poderão ser requisitadas de forma periódica ou especifica pelo Ministério Público (art. 4º, § 7º). Esta alteração é muito importante ao findar qualquer discussão sobre a possibilidade de o Ministério Público requisitar as ocorrências (que deriva do disposto na CF/1988, art. 129, VI, VII e LC 75/93, art. 8º, II, e art. 9º, II, mas que, infelizmente, eram um ponto de atrito entre Ministério Público e Polícia em alguns Estados), bem como ao incrementar a transparência sobre o trabalho policial. A alteração, em nosso ver, implicitamente incumbe ao Ministério Público a obrigação de fiscalizar o andamento dado às ocorrências policiais, como decorrência de sua obrigação constitucional de realizar o controle externo da atividade policial (CF/1988, art. 129, VII).
4.Há um tratamento diferenciado à apuração de crimes praticados por policiais, estabelecendo-se a obrigatoriedade de comunicação à corregedoria respectiva e ao Ministério Público (art. 4º, § 8º). A alteração visa assegurar que estes processos tenham uma investigação aprimorada, de sorte que eventual corporativismo (natural entre policiais) não comprometa o resultado das investigações. Também permite que a apuração da infração administrativa ocorra paralelamente à apuração criminal. Ademais, a disposição permite uma correção mais rápida de equívocos, caso um crime militar esteja sendo apurado na esfera cível. Tratando-se da apuração de crimes comuns praticados por policiais militares, a apuração será feita pela Polícia Civil; tratando-se de crimes praticados por policiais civis, é recomendável que a apuração seja feita diretamente pela Corregedoria-Geral de Polícia Civil.
5.Para a realização do reconhecimento de pessoas, acareações e reproduções simulada dos fatos, deverão ser realizados com prévia intimação do Ministério Público, ofendido e investigado (art. 6º, § 1º). A alteração permite maior participação do Ministério Público na investigação, bem como dos interessados.
6.Seguindo a linha do projeto original, há estabelecimento expresso do caráter necessariamente conciso da investigação criminal, que deve limitar-se ao essencial para o oferecimento da denúncia ou ao requerimento das medidas cautelares na fase das investigações (art. 7º). Essa alteração visa mudar a cultura de uma investigação exauriente, dilatada e lenta, privilegiando-se o essencial à propositura da ação penal.
7.Recomenda-se a simplificação da forma de colheita das informações preliminares (art. 6º, § 4º), permitindo-se a colheita de depoimentos fora das dependências da delegacia de polícia, serem os depoimentos colhidos de forma informal e posteriormente resumidos nos autos através de um relatório de entrevista, bem como permitindo-se a colheita dos depoimentos através de gravação (auditiva ou audiovisual).
8.Estabelece a possibilidade excepcional de realização de oitiva do investigado por videoconferência na fase das investigações (art. 6º, § 7º). A inovação é positiva e reforça a celeridade na fase das investigações. Entendemos que este procedimento de interrogatório na fase inquisitorial por videoconferência é mesmo preferível ao sistema tradicional, pois permite sua gravação e, certamente, será virtualmente mínima a alegação de suposta tortura ou constrangimento durante um interrogatório por videoconferência. Por ser (ainda infelizmente) dispensada a participação obrigatória de advogado no interrogatório na fase inquisitorial, entendemos que fica dispensada a exigência do art. 185, § 5º, com a redação dada pela Lei n. 11.900/2009, de participação obrigatória de defensor tanto no presídio quanto na sede do juízo. Todavia, em respeito ao princípio da ampla defesa, se o investigado interrogado desejar que seu advogado esteja presente, obviamente ele poderá se fazer presente, tanto no presídio quanto na delegacia de polícia na qual se realizar a inquirição.
9.Reforça-se o caráter de informação preliminar e não de prova ao conteúdo do inquérito, que não poderá fundamentar decisão condenatória (art. 7º, parágrafo único), repetindo-se o que atualmente já consta do art. 155, caput, introduzido pela Lei n. 11.690/2008.
10.Estabelece-se que após receber a informação do indiciamento, o investigado passa a ter determinadas garantias (art. 8º, caput). Apesar de o texto não ser explícito, fica implícita a menção à garantia de receber expressamente informação de seu direito constitucional ao silêncio quando da realização de seu interrogatório, direito de seu advogado ter vista dos autos e de impugnar eventuais arbitrariedades, ainda que estes dois últimos possam ser exercidos ainda que não se trate formalmente de indiciado.
11.Há previsão que a autoridade policial deve advertir o indiciado sobre a importância de manter seu endereço atualizado (art. 8º, § 3º), ainda que não se preveja expressamente qual seria a eventual sanção decorrente da não-manutenção de seu endereço atualizado. Fica implícito que esta sanção seria a eventual decretação de sua prisão preventiva para garantia de aplicação da lei penal, se presentes os requisitos.
12.É criada a figura da "verificação preliminar de procedência da notícia crime" (art. 9º). Trata-se de uma sindicância administrativa preliminar à instauração do inquérito policial, destinada a verificar a "procedência da notícia crime" ou "elementos indispensáveis à instauração do inquérito". A diferença dessa verificação preliminar para o inquérito propriamente dito é que ela não possui prazo de conclusão, não é remetida periodicamente ao Ministério Público (apesar deste poder requisitá-la) e pode ser arquivada diretamente pela própria autoridade policial. Apenas se verificada a procedência da notícia crime é que esta verificação preliminar será convertida em inquérito. O grande problema desta verificação preliminar é a ausência de regramento legal de qual seria o limite cognitivo da mesma. Em nosso entendimento, esta verificação preliminar deve se restringir tão somente aos requisitos que a doutrina estabelece como justa causa para a instauração do inquérito policial; assim, já havendo na notícia crime justa causa para instauração do inquérito policial, deve esse ser imediatamente instaurado; não havendo ainda justa causa para a instauração do inquérito policial, seria instaurada a verificação preliminar apenas para se confirmar a viabilidade de instauração do inquérito. Segundo a doutrina, seriam requisitos de justa causa para instauração do inquérito: tipicidade em tese, sinais da existência do fato, inexistência de causa extintiva da punibilidade, presença das condições de procedibilidade. Este seria o limite cognitivo da verificação preliminar que, confirmado, ensejaria obrigatoriamente a instauração de inquérito. Não pode ser admissível que a verificação preliminar tenha a finalidade, por exemplo, de esclarecer a autoria de um crime que já se tem confirmação de sua prática (certeza da materialidade): a investigação da autoria deve ser realizada no bojo de um inquérito policial, com todos os mecanismos de controle daí decorrentes (remessa obrigatória ao Ministério Público para formação de opinio delicti, documentação formal com a publicidade e controle daí decorrentes). O perigo desta omissão legislativa será possibilitar que para todas as investigações a Polícia instaure sempre a verificação preliminar, sem mecanismos de controle, e apenas quando plenamente concluída a investigação, se instaure o inquérito, já remetendo-o concluído ao Poder Judiciário e Ministério Público. Uma situação desta acabaria por retirar qualquer prazo de realização do inquérito, retiraria o controle sobre o eventual arquivamento administrativo interno na própria Polícia e seria um retrocesso em termos de controle dos atos de investigação criminal. Desta forma, seria recomendável que o texto legislativo explicitasse quais seriam os requisitos de justa causa para a instauração do inquérito policial.
13.É estabelecido que a autoridade policial deve instaurar o inquérito policial imediatamente após tomar conhecimento da infração penal, salvo se houver necessidade da verificação preliminar (art. 9º, caput).
14.A reforma ainda mantém o sistema de tramitação triangular do inquérito com a Polícia paralisando as atividades de investigação e remetendo os autos ao Poder Judiciário, que os remeterá ao Ministério Público (art. 9º, §§ 6º e 7º). Em nossa visão, essa forma de tramitação é excessivamente burocrática e não contribui para a celeridade da investigação. Melhor seria o sistema contido na proposta original do Ministério da Justiça, na qual a tramitação era direta entre Polícia e Ministério Público, e a Polícia não paralisava a investigação para encaminhar fisicamente os autos do inquérito, mas continuava investigando e remetia periodicamente as peças de investigação ao Ministério Público. Todavia, no sistema da reforma (art. 10, caput e § 1º), admite-se que o inquérito permaneça da delegacia de polícia até o prazo máximo de 90 dias, mediante sucessivas prorrogações de 30 dias (portanto, por três prorrogações sucessivas). Assim, a reforma não é clara, mas aparentemente adotou-se a proposta original durante os primeiros 90 dias de instauração do inquérito e, após, permanecerá o sistema antigo de remessa dos autos do inquérito ao Poder Judiciário. Melhor seria ter adotado o sistema durante todo o período da investigação.
15.Fica estabelecido que Ministério Público, autoridade policial, ofendido e investigado podem requerer ao juiz autorização judicial para a realização de diligências que necessitem desta autorização (art. 10, § 2º). Neste mesmo sentido, há alteração da redação do art. 13, IV, para estabelecer-se que a autoridade policial poderá requerer ao juízo competente a concessão de medida cautelar prevista em lei. Sobre a possibilidade de a vítima formular o requerimento, no tópico abaixo. Quanto à possibilidade de a autoridade policial formular requerimento, preferíamos a terminologia constante do CPP atual, segundo o qual a autoridade policial deve representar pela prisão preventiva (atual art. 13, IV), indicando que não se trata tecnicamente de um requerimento, pois apenas pode requerer quem é parte, e a autoridade policial não é parte, mas instituição que auxilia a parte acusadora a recolher os elementos de informação preliminar para o oferecimento da denúncia, sendo parte assim o Ministério Público.
16.Em geral, o ofendido passa a ter uma participação mais ativa na fase das investigações, permitindo-se-lhe mecanismos de controle da atividade da Polícia e do Ministério Público: a) no caso de indeferimento pela autoridade policial do requerimento de instauração de investigação, o interessado poderá recorrer tanto à autoridade policial superior como também ao Ministério Público, consagrando no texto legal, neste último caso, praxe já usual de se recorrer ao Ministério Público na hipótese (art. 4º, § 6º); b) receber intimação prévia para eventualmente acompanhar a realização de alguns atos de investigação (art. 6º, §1º); c) direito da parte interessada (aí englobando a vítima) de receber informações sobre o andamento da verificação preliminar (art. 9º, § 1º, III); d) iniciativa de requerimento de medidas que necessitam de prévia autorização judicial (art. 10, § 2º); e) direito de representar à autoridade policial superior ou ao Ministério Público caso a autoridade policial exceda qualquer de seus prazos (art. 10, § 3º): f) direito de formular à autoridade policial requerimento para realização de diligências, de cujo indeferimento caberá representação à autoridade policial superior ou ao Ministério Público (art. 14, caput e § 1º); g) direito de ser comunicado dos principais atos da investigação, tais quais prisão e soltura do indiciado, conclusão do inquérito, oferecimento de denúncia ou arquivamento dos autos da investigação, admitindo-se comunicação por e-mail (art.14, §§ 2º e 3º); h) estabelecimento de alguns direitos de tratamento especial (art. 14, § 4º); i) amplia-se a legitimidade para propositura da ação penal privada para as entidades de defesa de direitos difusos e coletivos, quando se trate de questão que as envolva (art. 30); j) caso o órgão do Ministério Público não cumpra o prazo de oferecimento de denúncia, o ofendido poderá representar ao órgão superior do Ministério Público para que este avoque o processo e dê seu andamento, bem como apure eventual responsabilidade do membro, sem prejuízo do direito de ajuizar a ação penal privada subsidiária da pública (art. 46, § 3º). De forma geral, é positiva esta possibilidade de maior participação da vítima na fase das investigações, dando maior transparência à atividade de investigação criminal, permitindo-se mais um instrumento de controle democrático e de accountability do serviço público prestado pela Polícia de Investigação e Ministério Público, reforçando-se a sensação de Justiça com o feedback obrigatório e permitindo-se maior eficiência ao público em geral. Fazemos apenas uma restrição quanto à previsão do art. 10, § 2º, que estabelece que Ministério Público, autoridade policial, ofendido e investigado podem requerer ao juiz autorização judicial para a realização de diligências que necessitem desta autorização. Inova-se ao se atribuir esta iniciativa de requerer diligências à vítima, sem se limitar às hipóteses de crime de ação penal privada, pois, no sistema antigo, a vítima apenas poderia formular requerimentos em juízo relativos a crimes de ação penal pública caso se habilitasse como assistente da acusação, que é admissível após o recebimento da denúncia. Nesse dispositivo, a iniciativa de requerimento de diligência de investigação pela vítima é limitada aos casos que exigem autorização judicial, como prisão preventiva, busca e apreensão domiciliar, interceptação telefônica, quebra de sigilos bancário, fiscal e telefônico e outras medidas restritivas de direitos fundamentais. Em nossa visão, a iniciativa de requerimentos de diligências de investigação deveria ficar restrita às autoridades que possuem poder de conduzir a investigação (autoridade policial e requisições do Ministério Público). Nessa situação, pensamos que o correto seria a vítima formular o requerimento à autoridade policial ou ao Ministério Público e estes, se entenderem pertinente e relevante, poderão formular o requerimento judicial, nos mesmos termos da regra que consta da nova redação do art. 14, § 2º. Esta previsão do art. 10, § 2º acaba tornando o ofendido titular de um direito de investigação autônoma mesmo em crimes de ação penal pública (ao menos para as hipóteses de medidas constritivas de direitos fundamentais), o que viola a lógica do sistema acusatório e também entra em contradição com o art. 14, § 2º, pois para diligências ordinárias a vítima deve solicitar à autoridade policial e recorrer ao superior hierárquico ou ao Ministério Público (responsáveis pela condução e acompanhamento das investigações), mas para requerer medidas de investigação que necessitam de prévia autorização judicial, aí apenas neste caso a vítima pode requerer diretamente ao juiz (que não é responsável pela condução das investigações, apenas defere ou não requerimentos de restrição de direitos fundamentais). Assim, seria recomendável que o texto esclarecesse que a legitimidade do ofendido prevista no art. 10, § 2º se limita aos casos de ação penal privada.
17.O sistema da reforma deixa implícito que apenas o magistrado poderá determinar a restituição de coisas apreendidas. Isso porque o art. 6º, §§ 2º e 3º, estabelece que os objetos apreendidos ficarão sob a guarda dos peritos, concluídos os exames serão devolvidos à autoridade policial, e concluído o inquérito serão encaminhados ao juízo, sem se ressalvar a possibilidade de restituição imediata pela autoridade policial. No mesmo sentido o art. 11 estabelece que, concluída a investigação a autoridade policial deverá encaminhar ao juiz os materiais apreendidos e este deverá decidir sobre sua restituição, destruição ou doação. Fica implícito da leitura destes dois novos dispositivos que apenas o juiz poderá determinar a restituição dos objetos apreendidos, apesar não haver revogação formal do art. 120, que permite à autoridade policial realizar a restituição de bens apreendidos. Em nossa visão, é melhor que a restituição seja realizada em juízo, pois nessa situação haverá prévia oitiva do Ministério Público, que se manifestará quanto a eventual necessidade ou não de manutenção da apreensão do objeto para a viabilidade da ação penal. Uma inovação positiva do art. 11 é prever que o magistrado pode determinar a destruição ou a doação dos bens apreendidos a instituições públicas ou particulares sem fins lucrativos, ao invés de determinar a perda dos bens em favor da União ou o encaminhamento ao juízo de ausentes, conforme prevê o art. 122 e 123. Assim, os bens apreendidos poderão ter uma destinação útil à sociedade ao invés de ficarem desperdiçados em depósitos públicos.
18.Estabelece-se a obrigatoriedade de motivação dos atos da autoridade policial e do Ministério Público, exceto os de mero expediente (art. 16). Quanto à obrigatoriedade de o Ministério Público motivar suas manifestações, essa regra já emana diretamente da CF/1988, art. 129, VIII. A inovação legislativa é a extensão da regra à autoridade policial, apesar desta regra também poder ser extraída do princípio da motivação dos atos administrativos em geral. A inovação é positiva ao incrementar a transparência e o controle das investigações.
19.Explicita-se que a obrigatoriedade de manutenção de sigilo durante o curso das investigações estende-se para a "autoridade policial, juiz e Ministério Público" (art. 20). Também se esclarece que estes devem tomar as medidas necessárias para evitar a exposição aos meios de comunicação tanto do investigado quanto da vítima e testemunhas. A forma concreta em que consistiria essa preservação não é regulamentada, de sorte que a colisão entre o princípio da liberdade de imprensa e da intimidade dos envolvidos ainda fica sem parâmetros mais concretos de apreciação, restando apenas um princípio genérico a ser seguido. De qualquer sorte, seria possível extrair a força normativa deste princípio de que estaria proibida, por exemplo, a exposição à mídia do preso algemado em sala da delegacia de polícia.
20.Revoga-se a redação antiga do art. 21, considerada já não recepcionada pela CF/1988, explicitando-se que é vedada a incomunicabilidade do preso.
21.Estabelece-se a possibilidade de a autoridade policial realizar diligências em outra circunscrição, mediante prévia comunicação à autoridade (art. 22) e sem necessidade de carta precatória, situação que no CPP era permitida apenas quando se tratasse de circunscrições policiais dentro da mesma comarca.
22.É revogado o prazo de três dias para o Ministério Público aditar à queixa, previsto no art. 46, § 3º. A alteração é mais condizendo com o sistema acusatório, pois se a iniciativa da ação penal é privada então apenas a vítima pode dar início à persecução penal e, portanto, pode delimitar a imputação penal. Assim, caberá ao Ministério Público tão somente indicar à vítima a necessidade de eventuais correções na queixa, se ainda forem possíveis.
23.Há possibilidade de o órgão superior do Ministério Público avocar o processo caso o membro exceda seu prazo de oferecimento da denúncia (art. 46, § 3º), de ofício ou mediante requerimento da vítima ou investigado. Nesse caso, há uma restrição ao princípio do Promotor Natural, mas entendemos que a restrição é justificada pela necessidade de se conferir efetividade à persecução penal, bem como se respeitar o princípio constitucional da duração do processo em prazo razoável. Assim, se um membro do Ministério Público fica indefinidamente com um processo parado em seu gabinete, não é razoável que a vítima ou o investigado fiquem também indefinidamente à mercê da boa vontade de trabalho do membro desidioso ou sobrecarregado de trabalho. É importante a criação de mecanismos de controle também para a atuação do membro do Ministério Público, assim como devem existir para todos os agentes públicos. Lamenta-se, tão somente, não existir também um mecanismo de impugnação da inércia do magistrado ao julgar.
