RESUMO
Este texto busca analisar os principais pontos referentes aos procedimentos administrativos adotados para a aquisição de assinaturas de jornais e periódicos especializados. Partindo de uma reflexão sobre a importância da "informação" como ferramenta gerencial para o administrador público, o trabalho se aprofunda nas nuances relativas ao tema, sistematizando os procedimentos adequados às diferentes situações que possam ocorrer na praxe administrativa.
Palavras-chave: jornais, periódicos, licitação, procedimentos, contratação direta.
1. INTRODUÇÃO.
A Emenda Constitucional nº. 19/1998 incluiu a eficiência como princípio expresso, aplicável a toda atividade administrativa de todos os Poderes das esferas da Federação. Relativamente ao agente público, este princípio o impele a uma atuação com o melhor desempenho possível de suas atribuições, a fim de obter os melhores resultados. A professora Fernanda Marinela, a respeito do Princípio da Eficiência, expõe que:
"A eficiência exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional. Consiste na busca de resultados práticos de produtividade, de economicidade, com a conseqüente redução de desperdícios do dinheiro público e rendimentos típicos da iniciativa privada, sendo que, aqui, o lucro é do povo [...]". (MARINELA, 2006, p.43).
Para a otimização do desempenho na consecução de suas atribuições, o administrador público deverá estar munido de todas as ferramentas possíveis que o possibilitem alcançar os melhores resultados. É inquestionável que, em um mundo onde as realidades social e jurídica são marcadas por uma instabilidade nunca vista, a instrumentalização racional e tempestiva de informações constitui uma ferramenta essencial ao bom desempenho do trabalho do gestor, subsidiando a tomada de decisões de forma segura e correta.
Nesse contexto, os jornais e periódicos especializados surgem como uma fonte confiável que supre satisfatoriamente a necessidade de informação anteriormente aludida. No entanto, apesar da sua essencialidade, a contratação ou renovação de assinatura de periódicos e jornais por órgãos da Administração Pública tem, com certa freqüência, enfrentado alguns empecilhos no que se refere ao enquadramento legal no âmbito da Lei 8.666/93.
2. CARACTERIZAÇÃO DA INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO.
A licitação consiste em um procedimento administrativo em que, respeitados os princípios que regem a Administração Pública, em especial a igualdade entre os participantes (isonomia), deve ser selecionada a melhor proposta dentre as apresentadas pelos interessados em contratar com as entidades governamentais. Da etimologia latina (licitatio – venda por lances), passando por sua acepção administrativa ou jurídica, a licitação traz o sentido de negociação desenvolvida em busca da proposta mais vantajosa. Nesse contexto, podemos trazer à baila as palavras do mestre Celso Antônio Bandeira de Mello, que conceituou licitação como:
"[...] o procedimento administrativo pelo qual uma pessoa governamental, pretendendo alienar, adquirir ou locar bens, realizar obras ou serviços, outorgar concessões, permissões de obra, serviço ou de uso exclusivo de bem público, segundo condições por ela estipuladas previamente, convoca interessados na apresentação de propostas, a fim de selecionar a que se revele mais conveniente em função de parâmetros antecipadamente estabelecidos e divulgados." (MELLO, 2004, p. 485).
A adoção de licitação prévia à celebração de contratos de obras, serviços, compras e alienações pela Administração Pública é regra geral em nosso ordenamento jurídico, imposta diretamente pela Constituição Federal (CF, art. 37, XXI). Tal disposição, no entanto, é excepcionada pela Lei 8.666/93, que estabelece hipóteses em que se permite que a Administração Pública contrate independentemente de prévio processo licitatório, quais sejam as situações de dispensa e inexigibilidade de licitação.
É importante enfatizar que a contratação direta não possibilita à Administração Pública a adoção de critérios arbitrários para a sua realização, sem qualquer suporte legal. Tal como na licitação, a dispensa e a inexigibilidade imprescindem da instauração de processo administrativo que possibilite o controle interno, judicial e social, contribuindo para a fiel aplicação de princípios basilares como o da Moralidade e o da Supremacia do Interesse Público. Esse processo administrativo deve conter, dentre outros requisitos, a motivação do afastamento da licitação.
A aquisição de assinaturas de jornais e periódicos se insere no presente contexto, uma vez que apresenta certas nuances que, não muito raramente, têm levado profissionais menos afeitos ao tema a conclusões descoladas da verdade jurídica. Sustentamos o enquadramento desta contratação como hipótese de inexigibilidade de licitação, no que pese as inúmeras interpretações encontradas na prática administrativa, que defendem o cabimento da inexigibilidade apenas quando caracterizada a exclusividade dos serviços a serem contratados.
A respeito da inexigibilidade de licitação, o saudoso Hely Lopes Meirelles foi bastante preciso (grifo nosso):
"[...] a licitação é inexigível em razão da impossibilidade jurídica de se instaurar competição entre eventuais interessados, pois não se pode pretender melhor proposta quando apenas um é proprietário do bem desejado pelo Poder Público, ou reconhecidamente capaz de atender às exigências da Administração no que concerne à realização do objeto do contrato". (MEIRELLES, 2000, p. 254).
A licitação inexigível, portanto, resta caracterizada quando há a inviabilidade de competição. Nesse ponto, identificamos um equívoco cometido por inúmeros operadores do Direito, que acreditam que a inexigibilidade de licitação pressupõe, necessariamente, a existência de uma única pessoa apta a contratar. A respeito desse assunto, preleciona o professor Marçal Justen Filho:
"As causas de inviabilidade de competição podem ser agrupadas em dois grandes grupos, tendo por critério a sua natureza. Há uma primeira espécie que envolve inviabilidade de competição derivada de circunstâncias atinentes ao sujeito a ser contratado. A segunda espécie abrange os casos de inviabilidade de competição relacionada com a natureza do objeto a ser contratado". (JUSTEN FILHO, 2005, p. 274).
Na primeira hipótese, o ilustre administrativista enquadra os casos em que não há pluralidade de sujeitos em condições de contratação, sendo irrelevante a natureza do objeto, uma vez que a inviabilidade de competição não decorre diretamente disso. Já no segundo caso levantado, o problema não é de natureza numérica, mas "se relaciona com a natureza da atividade a ser desenvolvida ou de peculiaridade quanto à própria profissão desempenhada". Esta segunda hipótese de inviabilidade de competição está presente na contratação de assinaturas de jornais e periódicos.
No caso em tela, considerando que existem diversas publicações que trazem como conteúdo informações sobre acontecimentos diários, bem como, pareceres e informações jurídicas que possam nortear a atividade administrativa, não há dúvida que cada uma delas tem características próprias que as diferenciam uma das outras, como, por exemplo, o seu corpo de doutrinadores/articulistas, abordagem dos assuntos e informações, dentre outras.
Logo, configurada a inviabilidade de competição, estamos diante de um caso de inexigibilidade de licitação, cujo pressuposto legal se encontra no art. 25, caput, da Lei 8.666/93, correspondendo ao que Jessé Torres Pereira Júnior chama de inviabilidade inominada, a saber:
"A cabeça do art. 25 da Lei 8.666/93 acomoda todas as situações concretas em que for inviável a competição, ainda que sem correlação com as hipóteses definidas nos incisos. Assim, em dúvida sobre se determinado caso enquadra-se sobre tal ou qual inciso de inexigibilidade, deverá a Administração capitulá-lo, desde que segura quanto á impossibilidade de competição, no caput do art. 25". (PEREIRA JUNIOR, 2007, p. 341).
Confirmando o pensamento acima exposto, o Tribunal de Contas do Distrito Federal (Decisões: 7831/93, 8016/96, 23/95 e 6590/94) recomendou que (grifo nosso) "para os dispêndios com assinaturas de revistas e periódicos, quando adquiridas diretamente das editoras responsáveis pela publicação, será inexigível a licitação, com fundamento no caput do art. 25, da Lei 8.666/93". O Tribunal de Contas da União compartilhou desse pensamento, considerando "regular a contratação sem licitação com editores" (Decisão 589/1996 – Plenário).
É importante destacar que a inviabilidade de competição com respaldo no caput do art. 25 somente será configurada se a aquisição se der diretamente com a editora que produz o periódico/jornal. Caso o editor possua representantes (fato comum para livros didáticos, por exemplo), a licitação será regra; se possuir um só representante na localidade, será inexigível a licitação, mas nesse caso o enquadramento legal será no art. 25, inciso I.
3. CONTRATAÇÃO POR DISPENSA DE LICITAÇÃO.
O princípio da Eficiência, como visto anteriormente, envolve a adoção dos procedimentos mais adequados, resultando no alcance dos melhores resultados com o menor gasto possível de tempo e recursos, evitando-se o desperdício do dinheiro público.
O artigo 26 da Lei 8.666/93 prevê um procedimento mais complexo para a inexigibilidade de licitação do que para a dispensa em razão do valor. No caso, se a contratação direta estiver fundamentada na inexigibilidade, haverá a necessidade de publicar o ato na imprensa oficial, o que não ocorre para a dispensa. A prática administrativa revela que os gastos com publicação podem corresponder a 30% do valor da assinatura, o que revela a onerosidade da adjudicação direta por inexigibilidade.
Concluímos, portanto, que, se estivermos diante de um caso em que caiba simultaneamente a inexigibilidade e a dispensa em razão do valor, o administrador, impulsionado pelos princípios da eficiência e da economicidade, deverá adotar esta última, no que pese a caracterização da inviabilidade de competição.
4. CONCLUSÃO
A assinatura de jornais e periódicos tem se mostrado um instrumento eficaz para o auxílio da gestão pública, configurando, em uma realidade onde o manuseio correto do intenso fluxo de informações é um imperativo da eficiência, um subsídio essencial para a tomada de decisões seguras e acertadas.
A instrução de processo administrativo para a aquisição dessas assinaturas tem gerado controvérsias entre os operadores do Direito, principalmente no que diz respeito à caracterização da inviabilidade de competição na contratação direta por inexigibilidade de procedimento licitatório. Diante desta problemática, podemos sistematizar os procedimentos da seguinte forma:
I. AQUISIÇÃO DIRETA COM O EDITOR: Hipótese em que fica configurada a inexigibilidade de licitação com respaldo legal no caput do art. 25 da Lei 8.666/93.
II. AQUISIÇÃO COM REPRESENTANTE(S) DO EDITOR: Caso exista apenas um representante, inexigibilidade com enquadramento no inciso I do art. 25 da Lei 8.666/93. Caso haja pluralidade de representantes, a licitação será a regra.
III. CABIMENTO SIMULTÂNEO DA INEXIGIBILIDADE E DA DISPENSA EM RAZÃO DO VALOR: Será adotada a dispensa, em razão dos Princípios da Economicidade e da Eficiência.
5. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 11 ed. São Paulo: Dialética, 2005.
MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo - vol. I. 2 ed. Bahia: Podivum, 2006.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 25. ed. São Paulo: Malheiros, 2000.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 17. ed. São Paulo: Malheiros, 2004.
PEREIRA JUNIOR, Jessé Torres. Comentários à Lei das Licitações e Contratações da Administração Pública. 7 ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2007.
