Resumo: Analisa o conteúdo da Súmula nº 32 da Turma Nacional de Uniformização dos Juizados Especiais Federais e as sucessivas alterações normativas a respeito dos limites de tolerância fixados em normas regulamentares para exposição dos segurados ao agente nocivo ruído, propondo a revisão do enunciado e sua adequação aos parâmetros técnicos mais recentes, que culminaram por reduzir o mencionado limite de tolerância.
Palavras-chave: Direito Previdenciário; Súmula nº 32 da TNU; revisão; limite de tolerância; ruídos; norma mais benéfica; aplicação retroativa.
Após muita divergência em meio jurisprudencial, a Turma Nacional de Uniformização de Jurisprudência dos Juizados Especiais Federais, considerando o entendimento então prevalecente do STJ, editou a Súmula nº 32, cujo enunciado é o seguinte:
"Súmula nº 32, TNU - O tempo de trabalho laborado com exposição a ruído é considerado especial, para fins de conversão em comum, nos seguintes níveis: superior a 80 decibéis, na vigência do Decreto n. 53.831/64 (1.1.6); superior a 90 decibéis, a partir de 5 de março de 1997, na vigência do Decreto n. 2.172/97; superior a 85 decibéis, a partir da edição do Decreto n. 4.882, de 18 de novembro de 2003."
O mencionado verbete, além de contar com enunciado que prima pelo aspecto didático, teve ainda o louvável efeito de uniformizar os variados entendimentos até então encontrados em sede jurisprudencial acerca da matéria, cuja complexidade, bem como em decorrência mesmo da grande sucessão de atos normativos a ela pertinentes, gerava inegáveis contradições, não raro, dentro de um mesmo órgão jurisdicional.
Por outro lado, não se ignora que muito embora destinado a orientar as decisões a serem proferidas no âmbito dos Juizados Especiais Federais, o enunciado teve consideravelmente ampliada sua área de influência, sendo comum sua referência em julgamentos perante os Tribunais Regionais Federais [01], em processos sujeitos ao rito comum ordinário.
Por isso que não se limitam os efeitos da presente análise aos processos sujeitos ao rito dos Juizados Especiais Federais (Lei nº 10.259/10), mas a todo e qualquer processo previdenciário no qual debatida a questão da exposição ao ruído.
Em que pesem os evidentes méritos do enunciado em estudo, o mesmo não se mostra imune a uma investigação jurídico-científica mais apurada, de forma a aperfeiçoá-lo e compatibilizá-lo com a constante evolução verificada especialmente no Direito Previdenciário.
Voltando ao exame do texto da mencionada súmula, extraem-se dela três regras distintas, cada qual definidora dos limites de tolerância da exposição ao ruído a serem considerados para fins de enquadramento, como especial, da atividade laborativa, conforme o período em que desempenhada pelos segurados.
1º) Atividades desempenhadas até 04.03.1997 (vigência do Decreto 53.831/64): limite de tolerância de 80 dB(A);
2º) Atividades desempenhadas de 05.03.1997 a 17.11.2003 (vigência do Decreto 2.172/97): limite de tolerância de 90 dB(A);
3º) Atividades desempenhadas a partir de 18.11.2003 (vigência do Decreto 4.882/03): limite de tolerância de 85 dB(A).
Com relação ao período inicial, anterior à vigência do Decreto nº 2.172, de 5.03.1997, o enunciado é irrepreensível, traduzindo o já consolidado entendimento a respeito da matéria. Ademais, no ponto, converge com o próprio entendimento administrativo do INSS, ventilado através do art. 173, I, da Instrução Normativa INSS/DC nº 57/2001.
No mais, como se vê, a variação dos limites de tolerância previstos em atos administrativos para a exposição ao agente nocivo "ruído" não se deu de forma linear, revelando, ao contrário, sensível regressão a partir do terceiro momento acima referido.
Vale dizer, a partir da edição do Decreto nº 4.882/03, o Poder Executivo detectou que os limites a serem considerados como seguros para exposição dos trabalhadores ao agente nocivo "ruído", que até então eram de 90 dB, regrediram a 85 dB.
Pela ótica inversa, decorre a inafastável conclusão: restou apurado que a exposição a ruídos superiores a 85 dB é nociva ao trabalhador, justificando, assim, o enquadramento diferenciado do serviço a eles sujeito.
Estabelecida tal premissa, com relação ao parâmetro intermediário fixado no enunciado (intervalo de vigência do Decreto 2.172/97) – limite de tolerância equivalente a 90 dB - não se mostra justificável a diferenciação promovida.
É que, decorrendo a caracterização dos limites de tolerância de pressupostos fáticos – surgimento ou não de danos à saúde do segurado - não é a mera alteração do panorama normativo que torna a exposição ao ruído mais ou menos ruinosa à saúde.
Em se tratando de norma regulamentar eminentemente técnica, forçoso reconhecer que contraria o senso comum entender-se que a exposição a níveis de ruído superiores a 85 dB, quando posterior a edição do Decreto nº 4.882/03, causa efetivo dano à saúde do trabalhador e a exposição ao mesmo agente nocivo, em idênticos níveis, apenas porque anterior ao referido ato normativo, não teria igual conseqüência, justificando análogo tratamento.
Como intuitivo, a inovação normativa decorreu de análises técnicas mais apuradas, utilizando meios tecnológicos mais confiáveis e estudos científicos mais abrangentes, permitindo o aperfeiçoamento da regulamentação anteriormente existente e justificando, por isso mesmo, a redução do limite de tolerância previsto em regulamento.
Presumindo-se aquilo que normalmente ocorre, pode-se razoavelmente concluir que afastada a hipótese de erro administrativo puro e simples, estivessem tais meios disponíveis à época da edição do regulamento anterior, a solução seria idêntica a atual, ou seja, o limite de tolerância adotado seria o de 85 dB.
Por outro lado, seja no plano fático, seja no jurídico, inexiste óbice à aplicação retroativa das disposições regulamentares mais recentes contidas no Decreto nº 4.882/03, eis que, além de objetivamente mais benéficas aos segurados, revelam norma de natureza regulamentar e explicitamente declaratória, sem qualquer traço de incompatibilidade com a disciplina legal a ela anterior.
Convém destacar, ainda, outro relevante fator: a natureza social das normas previdenciárias protetivas da saúde do trabalhador (art. 6º, caput, da Constituição Federal de 1988), a justificar sua inafastável eficácia retroativa.
Oportuna a advertência, no ponto, de CARLOS ALBERTO PEREIRA DE CASTRO E JOÃO BATISTA LAZZARI, ao discorrer sobre a interpretação das normas previdenciárias:
"(...) Na aplicação das normas que envolvem a relação de seguro social – que tratam tanto de filiação ao sistema, como de concessão, manutenção e irredutibilidade de benefícios, deve-se recordar, sempre, que se trata de direito fundamental, logo, de largo espectro, interpretando-se na busca dos fins sociais da norma (art. 6º da Lei de Introdução ao Código Civil), ante sua indeclinável característica protecionista do indivíduo, com vistas à efetividade de seus Direitos Sociais." (in Manual de Direito Previdenciário, 10ª Ed., Florianópolis: Conceito Editorial, 2008, p.87)
Nesse rumo, a possibilidade de alteração, pela via infralegal, de normas que impliquem direta ou indiretamente a restrição, in concreto, do direito à previdência social dos trabalhadores, não se dá de forma ampla e irrestrita.
Antes, deve ser analisada tal iniciativa sempre sob critérios de interpretação estrita ("strict scrutiny", parâmetro mais rigoroso de análise constitucional utilizado pela Suprema Corte norte-americana) e dos demais princípios constitucionais pertinentes – em especial, da busca do bem-estar e justiça sociais (art. 168, CF/88), da proibição do retrocesso e da razoabilidade - e sempre com vistas a verificar sua adequação aos fins pretendidos.
Outro ponto a ser considerado é o fato da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça que conferiu fundamento ao entendimento cristalizado no enunciado nº 32 da Turma Nacional de Uniformização dos Juizados Especiais Federais decorrer, em sua esmagadora maioria, originalmente da análise de lides anteriores à edição da regra mais recente, somente veiculada com a edição do Decreto nº 4.882, em 18/11/2003.
A análise específica dos precedentes jurisprudenciais referidos como fundamento para a edição da mencionada Súmula bem evidencia tal circunstância.
Nestes e na quase totalidade dos demais [02], evidencia-se a completa ausência de referência a alteração promovida pelo mencionado ato normativo nos precedentes daquela Corte, a qual limita-se, em regra, a mencionar os limites antes estabelecidos pelos Decretos nº 53.831/64 e 2.172/97.
Desta forma, mesmo à luz do caráter informativo e em certa medida condicionante exercido pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça sobre os julgados da Turma Nacional de Uniformização dos Juizados Especiais Federais (artigo 14, §§ 4º e 6º, da Lei nº 10.259/01), inexistiria qualquer óbice à revisão do enunciado.
Ademais, recentemente, não têm se mostrado raros os casos de alteração substancial do entendimento do Superior Tribunal de Justiça, fenômeno cuja análise renderia conteúdo para vários artigos.
Fato é que no âmbito dos Tribunais Regionais Federais da 1ª, 3ª e 4ª Regiões tal entendimento vem predominando, como se vê dos seguintes precedentes:
"PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA INTEGRAL POR TEMPO DE SERVIÇO. TEMPO ESPECIAL. CONVERSÃO. EXPOSIÇÃO A AGENTES INSALUBRES. EQUIPAMENTOS DE PROTEÇÃO. RECONHECIMENTO DO TEMPO DE SERVIÇO PRESTADO EM ATIVIDADE ESPECIAL. POSSIBILIDADE. EC 20/98. JUROS DE MORA. CORREÇÃO MONETÁRIA.
(...)
2. É considerada insalubre, para fins de contagem de tempo especial, a atividade desenvolvida com exposição a ruídos acima de 80 dB, conforme o item 1.1.6 do Anexo ao Decreto 53.831/64. A partir de 05.03.1997, passou-se a exigir a exposição a nível superior a 90 dB, nos termos do seu Anexo IV. Após 18.11.2003, data da edição do Decreto 4.882, passou-se a exigir a exposição a ruídos acima de 85,0 dB.
3. Diante do resultado que leva a interpretação restritiva e literal das normas regulamentares do Decreto 4.882/2003, bem como diante do caráter social e protetivo de tal norma, a melhor exegese para o caso concreto é a interpretação ampliativa em que se concede efeitos pretéritos ao referido dispositivo regulamentar, considerando insalubre toda a atividade exercida em nível de ruído superior a 85 dB a partir de 06.03.1997.
4. O uso de equipamentos de proteção não descaracteriza a situação de agressividade ou nocividade à saúde ou à integridade física no ambiente de trabalho. (TRF 1ª Região, 1ª Seção, AR 2002.01.00.020011-0/MG, DJ 14.11.2003).
8. Remessa oficial a que se dá parcial provimento." (TRF 1ª Região, REO 200036000049550/MT, 1ª TURMA, juíza Sônia Diniz Viana, e-DJF1 07/10/2008, grifo nosso)
"PREVIDENCIÁRIO. PROCESSO CIVIL. APOSENTADORIA POR TEMPO DE SERVIÇO. ATIVIDADE ESPECIAL. CONTAGEM DE TEMPO LABORADO EM ATIVIDADE ESPECIAL. CRITÉRIOS. LEGISLAÇÃO APLICÁVEL. VIGÊNCIA CONCOMITANTE
DOS DECRETOS N. 53.831/64 E 83.080/79. DECRETO N. 4.882/03.
I - Os Decretos n. 53.831/64 e 83.080/79 vigeram, até o advento do Decreto nº 2.172/97, de forma simultânea, não havendo revogação daquela legislação por esta, de forma que, verificando-se divergência entre as duas normas, deverá prevalecer aquela mais favorável ao segurado. Precedente do C. STJ (Resp. nº 412351/RS).
II - A partir de 05.03.1997, há que se considerar como agente agressivo à saúde a exposição à pressão sonora acima de 85 dB, em conformidade com o disposto no Decreto n. 4.882, de 18.11.2003, que reduziu o nível máximo de ruídos tolerável, trazendo um abrandamento da norma até então vigente, a qual considerava como nociva a exposição acima de 90 decibéis. (...)" (TRF 3ª Região, AMS 200661260038031/SP, 10ª Turma, DJF3 04/03/2009, rel. Juiz SERGIO NASCIMENTO, grifo nosso)
No mesmo sentido, encontra-se atualmente pacificado o entendimento do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, considerando o limite de 85 dB após 05.03.1997, em razão da eficácia retroativa do Decreto nº 4.882/03. Confira-se:
"PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA POR TEMPO DE SERVIÇO. ATIVIDADE ESPECIAL. COMPROVAÇÃO. RUÍDO. EPI. CONSECTÁRIOS LEGAIS.
É admitida como especial a atividade em que o segurado ficou exposto a ruídos superiores a 80 decibéis até 05-3-1997 e, a partir de então, acima de 85 decibéis, desde que aferidos esses níveis de pressão sonora por meio de perícia técnica, trazida aos autos ou noticiada no preenchimento de formulário expedido pelo empregador.
No que tange ao uso de equipamentos de proteção individual (EPI), é pacífico o entendimento deste Tribunal no sentido de que esses dispositivos não são suficientes para descaracterizar a especialidade da atividade, a não ser que comprovada a sua real efetividade por meio de perícia técnica especializada e desde que devidamente demonstrado o uso permanente pelo empregado durante a jornada de trabalho. (...)" (TRF 4ª Região, AC 200470000267735/PR, Turma Suplementar, D.E. 17/08/2007, rel. Juiz Fernando Quadros da Silva)
Conclusão
Como visto, em que pesem os evidentes méritos da edição da Súmula nº 32 da Turma Nacional de Uniformização dos Juizados Especiais Federais, a mesma necessita de parcial revisão, de forma a conformar o seu teor à realidade fática constatada por meio de critérios técnicos mais atuais e precisos, justificadores da redução dos limites de tolerância previstos na norma regulamentar mais recente.
Imprescindível, assim, que se suprima o limite intermediário de exposição aos ruídos, previsto no Decreto nº 2.172/97, de 90 dB.
Além de inexistir qualquer óbice jurídico à eficácia retroativa do limite fixado no Decreto nº 4.882/2003, tal conclusão não contraria a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, firmada, em sua grande maioria, por precedentes que tomaram por base exclusivamente o panorama normativo anterior.
Espera-se, por outro lado, que os influxos jurisprudenciais mais recentes oriundos dos Tribunais Regionais Federais quanto à matéria possam, em sentido inverso ao que ordinariamente se vê, permear também a orientação jurisprudencial firmada pela Turma Nacional de Uniformização dos Juizados Especiais Federais.
Assim, deve ser considerado especial o tempo de trabalho sujeito, de forma habitual e permanente, a ruídos superiores a 80 dB, até 04.03.97 (Decreto nº 53.831/64) e, após esta data, a ruídos superiores a 85 dB (Decreto nº 4.882/03).
Isto até que análises técnicas mais apuradas venham a, eventualmente, recomendar nova redução deste limite de tolerância, ampliando a esfera de proteção dos segurados.
Notas
- Vide TRF da 2ª Região, 2ª Turma Especializada, Apelação Cível 343.047/RJ, rel. juiz José Antônio Lisboa Neiva, DJ 04.03.2008.
- Por lealdade científica, convém informar que apenas em dois precedentes do STJ, ambos do ano de 2005 e cujo relator foi o Min. Hamilton Carvalhido – AgRg no RESP nº 727.497 e Edcl no RESP nº 614.894 – foi apurada menção expressa ao limite do Decreto nº 4.882/03.
