Nulidades do processo administrativo disciplinar

2. A importância da certeza jurídica

Dentre as várias preocupações para o regular trâmite do PAD, destaca-se a necessidade da certeza jurídica diante das decisões. O professor Léo da Silva Alves ^[38] ressalta que é justamente esse o papel do processo: garantir a certeza jurídica de suas decisões, mediante as provas colhidas.

O professor Eliezer Martins ^[39] afirma que a certeza jurídica nos processos disciplinares é de difícil alcance, visto que, na maioria das vezes, os PADs não são instaurados para apurar uma transgressão disciplinar, mas sim para punir aquele que se toma por culpado, antes mesmo da redação da portaria inaugural. Segundo o mesmo professor, prova de tal afirmação é o fato de que a maioria dos dispositivos e regulamentos disciplinares, ao cuidarem da fundamentação da decisão disciplinar, traça apenas hipóteses ensejadoras de responsabilização, não especificando as excludentes de antijuridicidade nem os casos de absolvição por insuficiência de provas, por inexistência do fato ou negativa de autoria. Assim, demonstra-se que o legislador preocupou-se tão-somente com as hipóteses de responsabilização, deixando de instrumentar o aplicador para a hipótese do acusado ser inocente.

Outro ponto importante para garantir a segurança e a certeza jurídica é o respeito aos direitos ao contraditório e à ampla defesa. Segundo Eliezer Martins ^[40], é impossível garantir a certeza jurídica diante do desrespeito aos direitos à ampla defesa e ao contraditório, estando os mesmos acolhidos no sistema disciplinar como meras providências de expediente. Eliezer ressalta que, muitas vezes, a defesa é deferida, mas seu conteúdo é desconsiderado, quer pela intenção deliberada de punir, quer pela ausência de preparo técnico das autoridades responsáveis pela aplicação das normas disciplinares. Eis as palavras de Eliezer sobre a insuficiência técnica das comissões processantes:

[...] a insuficiência técnica das comissões processantes e autoridades disciplinares em geral acaba por reduzir a zero a certeza do direito, visto sua incapacidade de abolir lacunas da lei, obscuridades, complicação dos dispositivos legais, a demora nos julgamentos e o direito livre como forma de instabilidade. ^[41]

Assim, ainda segundo o mesmo autor, a segurança jurídica resta prejudicada posto que a ampla defesa e o contraditório não se operacionalizam em sua plenitude, resultando incerteza do direito na matéria.

Observa-se na jurisprudência pátria que grande parte dos casos de anulação por cerceamento de defesa decorre da ausência de defesa técnica. Daí indaga-se: por que o legislador facultou ao acusado/indiciado do PAD dispor de profissional especializado para representá-lo ^[42]? Alguns justificam a inexigência de defesa técnica pela hipossuficiência de algumas partes em arcar com o ônus de um advogado. Entretanto, vale ressaltar que diante de tal circunstância observa-se outro tipo de carência, que é a de defesa adequada. Assim, a falta de defesa técnica também prejudica a busca da certeza jurídica.

3. Providências em casos de anulação ou para evitá-la

Sugere-se que, nos casos de anulação, apesar da legislação ser silente neste sentido, deve-se evitar a formação de nova comissão processante com integrantes da comissão anterior, a fim de resguardar a imparcialidade no juízo de valores e até mesmo na colheita de provas e na tomada de depoimentos. Esse é o entendimento doutrinário e jurisprudencial:

Os servidores que, em sindicância investigativa prévia, concluíram pelo cometimento de infração disciplinar pelo servidor investigado não podem ser novamente designados para atuar no processo administrativo disciplinar, porquanto já formaram convencimento pela culpabilidade do acusado, de forma que não mais atendem os pressupostos de isenção e imparcialidade (art. 150, caput, Lei 8.112/90), entendimento jurisprudencial dos Tribunais Regionais Federais da 1ª Região (AG 2005.01.00.064319-5/DF, 2ª Turma, julgamento em 17/05/2006) e da 4ª Região (REO 12072, Processo: 200004010650490/PR, 4ª Turma, decisão de 17/10/2000). ^[43]

No caso em tela, há vedação de que os membros integrantes da comissão do processo disciplinar sejam os mesmos da comissão da respectiva sindicância. Se o argumento para o impedimento é o convencimento viciado por parte da comissão, a mesma assertiva deve ser aplicada aos casos de constituição de nova comissão por conta de processo anulado.

Sugere-se também que seja exigência para ser membro de comissão processante a formação acadêmica em Direito, pelo menos do presidente da comissão, visto que muitos equívocos são gerados em decorrência do desconhecimento da lei. A mera leitura de dispositivos legais pode gerar prejuízos à administração e às partes. Talvez, assim, começando por trilhar caminhos simples, as nulidades diminuam e o processo disciplinar cumpra o seu real papel.

O professor Léo da Silva Alves ^[44] bem destaca que a formação acadêmica em Direito ajuda os trabalhos da comissão, mas por si só não é suficiente para torná-la segura, visto a complexidade do Direito Disciplinar. Segundo o Centro Ibero-Americano de Administração e Direito (Cebrad), em trabalho estatístico realizado em 1999, 86% dos processos disciplinares levados à apreciação judicial são anulados ^[45]. O autor destaca, ainda, as experiências do Ministério Público da União e da Polícia Federal com índices de anulação de processo disciplinar quase nulos, justificando que em tais órgãos as comissões são regularmente treinadas e atualizadas em matéria de Direito Administrativo Disciplinar.

No intuito de proporcionar um material seguro às comissões processantes para fundamentar despachos, relatórios, pareceres e julgamentos, e, conseqüentemente, evitar anulações processuais, foi fundado no dia 9 de dezembro de 1990 o Centro Ibero-Americano de Administração e Direito (Cebrad), que conta com a colaboração de professores universitários brasileiros e estrangeiros e ministra cursos de Direito Disciplinar para servidores públicos.

Foi após a criação do Cebrad que surgiu a idéia da edição de súmulas que ajudassem os trabalhos das comissões processantes e das autoridades julgadoras. O material para a formulação dessas súmulas foi coletado a partir de seminários, eventos, pareceres, jurisprudência pacificada, encontros, debates, pesquisas de campo, consultorias jurídicas e congressos. O doutrinador Léo da Silva Alves ^[46], presidente do Cebrad, compilou e comentou essas súmulas em livro, que foram originariamente apresentadas e discutidas em eventos do da instituição em 2003.

Por se tratar de uma tentativa de preservar a regularidade do processo disciplinar, de modo a evitar nulidades processuais, as súmulas devem servir de fonte para as comissões processantes e autoridades julgadoras.

Segundo o professor Léo da Silva Alves ^[47], importante medida a ser adotada pelo presidente da comissão é a conferência da portaria instauradora, tendo em vista que ela não pode apresentar vícios materiais ou formais. O referido autor afirma ainda que um dos principais vícios que se constata nos processos disciplinares é a falta de definição do raio acusatório na portaria inaugural, suscitando o cerceamento de defesa.

Conclusão

Finalizado o trabalho sobre as anulações do processo administrativo disciplinar no âmbito da Administração Pública Federal, mister traçar algumas considerações.

A resposta acerca dos fatores que ensejam a anulação dos processos disciplinares gira sistematicamente em torno do desrespeito por parte de comissões processantes e autoridades administrativas aos princípios preestabelecidos, em especial aos princípios da ampla defesa e do contraditório.

Da análise da jurisprudência pátria, em especial do STF, do STJ e do TRF da 1ª Região, observa-se vasto número de julgados administrativos anulados por cerceamento de defesa.

Assim, faz-se necessário o fiel cumprimento aos princípios de Direito Administrativo durante os trabalhos do PAD para que o número de anulações judiciais diminua.

Por outro lado, verificou-se a prática de servidores que respondem a processo disciplinar e aproveitam-se da falta de preparo e inabilidade das comissões processantes no que tange ao cumprimento dos princípios administrativos, para suscitarem nulidades inócuas ou argüirem questões processuais meramente protelatórias. Assim, além de preocuparem-se com os preceitos legais a serem seguidos, devem as comissões processantes ter discernimento para identificar as artimanhas praticadas por acusados.

Do estudo das fases, forma, competência, estrutura e demais características do processo administrativo disciplinar, depreende-se que a comissão processante deve manter-se atenta ao cumprimento dos atos processuais obrigatórios (estruturais), visto que a ausência ou deficiência de qualquer desses atos pode ensejar prejuízos à administração, uma vez que o trabalho terá de ser feito novamente; além de poder provocar prejuízos de ordem moral à parte, tendo em vista que o fim do processo, seja condenatório ou absolutório, será protelado.

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No decorrer do trabalho, foram demonstradas as conseqüências de um ato administrativo disciplinar ser anulado, tanto no que tange à desmoralização da Administração Pública, quanto à desqualificação dos serviços públicos prestados à sociedade. Anulados, os processos disciplinares deixam de cumprir o papel que a sociedade anseia, qual seja, primar para que os serviços públicos sejam prestados por agentes idôneos, uma vez que, muitas vezes, já não há mais possibilidade de se instaurar novo processo, tendo em vista a prescrição da conduta delituosa.

Mister se faz também ressaltar que a maior parte de processos disciplinares anulados decorre da falta de familiaridade da comissão processante com a área jurídica. Decorrente dessa problemática de formação intelectual das comissões, sugere-se que, além de cursos de capacitação próprios para as comissões, exija-se a formação jurídica, pelo menos, do presidente da comissão.

De modo geral, os regulamentos e doutrina atinentes ao tema apenas sugerem que a composição da comissão deva ser preferencialmente de agentes com formação jurídica, admitindo-se a possibilidade de integrar a comissão membros com qualquer formação acadêmica.

Certamente, a obrigatoriedade da presença de membro de comissão com formação acadêmica em Direito garantiria maiores chances de segurança jurídica ao processo.

Após o exame da legislação federal atinente ao processo administrativo disciplinar, pode-se concluir que existem alguns dispositivos legais que poderiam ser melhorados, em especial no que tange à redação, tendo em vista que o texto atual leva comissões e julgadores, muitas vezes, a interpretações errôneas, por incongruências da técnica legislativa. Cita-se, como exemplo, o art. 161 da Lei nº 8.112/90, que dita que "tipificada a infração disciplinar, será formulada a indiciação do servidor, com a especificação dos fatos a ele imputados e das respectivas provas", quando já se estudou que as infrações disciplinares têm verdadeiramente caráter de atipicidade.

Mas não pode o processo disciplinar ficar fadado à anulação por conta da má utilização da técnica legislativa. Assim sendo, cabe à comissão processante, bem como às autoridades envolvidas no processo, interpretar os dispositivos legais em consonância com os princípios aplicáveis ao PAD.

Em estudo abreviado, analisou-se a repercussão das decisões penais na esfera administrativa, em que a sentença criminal condenatória ou absolutória pode produzir efeitos no processo disciplinar. Desse estudo, observou-se mais um motivo para que o processo disciplinar tenha trâmite regular: não ver sua decisão reformada pela decisão da esfera criminal.

De todo o exposto, frisa-se que o processo disciplinar cumprirá de fato seu papel social, quando legislador, comissões e autoridades assumirem verdadeiramente a função de gestores públicos a serviço dos anseios sociais, em que o primeiro legislará fazendo uso da boa técnica; e os demais atuarão imbuídos dos preceitos inerentes à Administração Pública.

Notas

Nº 40. O julgamento do inquérito administrativo fora do prazo não implica em nulidade.

Nº 57. O inquérito administrativo só é nulo em razão de irregularidades que impliquem cerceamento de defesa.

Nº 222. A nulidade dos atos administrativos pode, a qualquer tempo, ser declarada pela própria Administração.

1. Formulações do Dasp:
2. COSTA, José Armando da. Teoria e Prática do Processo Administrativo Disciplinar. 5. ed. Brasília: Brasília Jurídica, 2005, p. 432.
3. COSTA, José Armando da. Teoria e Prática do Processo Administrativo Disciplinar. 5. ed. Brasília: Brasília Jurídica, 2005, p. 432.
4. LESSA, Sebastião José. Do Processo Administrativo Disciplinar e da Sindicância. 3. ed. rev. e ampl. Brasília: Brasília Jurídica, 2001, p. 134.
5. Ibidem, p. 136.
6. COSTA, José Armando da. Teoria e Prática do Processo Administrativo Disciplinar. 5. ed. Brasília: Brasília Jurídica, 2005, p. 437.
7. Idem. Direito Administrativo Disciplinar. Brasília: Brasília Jurídica, 2004, p. 131.
8. Ibidem, p. 132.
9. COSTA, José Armando da. Direito Administrativo Disciplinar. Brasília: Brasília Jurídica, 2004, p. 133.
10. Ibidem, p. 136.
11. Ibidem, p. 99.
12. COSTA, José Armando da. Direito Administrativo Disciplinar. Brasília: Brasília Jurídica, 2004, p. 136-137.
13. Ibidem, p. 139.
14. Ibidem, p. 139.
15. COSTA, José Armando da. Direito Administrativo Disciplinar. Brasília: Brasília Jurídica, 2004, p. 140.
16. BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Administrativo. Mandado de Segurança nº 2001/0074669-0. Impetrante: Hercílio de Araújo Ferreira Filho. Impetrado: Ministro de Estado da Agricultura e do Abastecimento. Relator: Ministro Paulo Medina. Brasília, DF, 24 de março de 2004. STJ, Brasília, 2007. Disponível em: <http://www.stj.gov.br/SCON>. Acesso em: 23 abr. 2007.
17. BRASIL. Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Administrativo. Remessa ex officio em Mandado de Segurança nº 1999.01.00.042346-7. Autor: Alan Alexander Mendes. Réu: Universidade Federal de Roraima. Relator: Juiz Federal Carlos Augusto Pires Brandão. Brasília, DF, 24 de agosto de 2005. TRF 1ª Região, Brasília, 2007. Disponível em: < http://www.trf1.gov.br/Processos/JurisprudenciaOracle/jurisprudencia.php>. Acesso em: 23 abr. 2007.
18. COSTA, José Armando da. Direito Administrativo Disciplinar. Brasília: Brasília Jurídica, 2004, p. 142.
19. COSTA, José Armando da. Direito Administrativo Disciplinar. Brasília: Brasília Jurídica, 2004, p. 145.
20. Ibidem, p. 152.
21. COSTA, José Armando da. Direito Administrativo Disciplinar. Brasília: Brasília Jurídica, 2004, p. 159.
22. Idem. Teoria e Prática do Processo Administrativo Disciplinar. 5. ed. Brasília: Brasília Jurídica, 2005, p. 438.
23. A jurisprudência do STJ também já está pacificada nesse sentido.
24. BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Administrativo. Mandado de Segurança nº 2000/0030876-5. Impetrante: José Jessiel Freitas de Lima. Impetrado: Ministro de Estado da Política Fundiária e do Desenvolvimento Agrário. Relator: Ministro Fernando Gonçalves. Brasília, DF, 22 de maio de 2002. STJ, Brasília, 2007. Disponível em: <http://www.stj.gov.br/SCON>. Acesso em: 23 abr. 2007.
25. ALVES, Léo da Silva. Prática de Processo Disciplinar. Brasília: Brasília Jurídica, 2001, p. 170.
26. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Administrativo. Mandado de Segurança nº 22.921-1/SP. Impetrante: Telmízio José da Cunha. Impetrado: Presidente da República. Relator: Ministro Carlos Velloso. Brasília, DF, 5 de junho de 2002. STF, Brasília, 2007. Disponível em: < http://www.stf.gov.br/jurisprudencia/nova/jurisp.asp>. Acesso em: 23 abr. 2007.
27. BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Administrativo. Recurso em Mandado de Segurança nº 2004/0119450-1. Recorrente: Jorge Cardoso Evangelista e outro. Recorrido: Estado da Bahia. Relator: Ministro Arnaldo Esteves Lima. Brasília, DF, 24 de maio de 2005. STJ, Brasília, 2007. Disponível em: <http://www.stj.gov.br/SCON>. Acesso em: 23 abr. 2007.
28. BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Administrativo. Mandado de Segurança nº 2002/0003956-0. Impetrante: Marco Aurélio dos Santos. Impetrado: Ministro de Estado do Esporte e Turismo. Relator: Ministro Hamilton Carvalhido. Brasília, DF, 12 de fevereiro de 2003. STJ, Brasília, 2007. Disponível em: <http://www.stj.gov.br/SCON>. Acesso em: 23 abr. 2007.
29. BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Administrativo. Mandado de Segurança nº 2005/0030834-5. Impetrante: Luiz Carlos de Mello Azevedo. Impetrado: Ministro de Estado da Fazenda. Relatora: Ministra Maria Thereza de Assis Moura. Brasília, DF, 27 de setembro de 2006. STJ, Brasília, 2007. Disponível em: <http://www.stj.gov.br/SCON>. Acesso em: 23 abr. 2007.
30. BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Administrativo. Recurso em Mandado de Segurança nº 2004/0184848-6. Recorrente: Paulo Roberto Fuganti e outro. Recorrido: Estado do Paraná. Relator: Ministro Felix Fischer. Brasília, DF, 7 de fevereiro de 2006. STJ, Brasília, 2007. Disponível em: <http://www.stj.gov.br/SCON>. Acesso em: 23 abr. 2007.
31. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Administrativo. Recurso Ordinário em Mandado de Segurança nº 24.561-2/DF. Recorrentes: Ângelo Manoel Barleta de Almeida e outro. Recorrido: União. Relator: Ministro Joaquim Barbosa. Brasília, DF, 21 de outubro de 2003. STF, Brasília, 2007. Disponível em: < http://www.stf.gov.br/jurisprudencia/nova/jurisp.asp>. Acesso em: 23 abr. 2007.
32. LESSA, Sebastião José. Do Processo Administrativo Disciplinar e da Sindicância. 3. ed. rev. e atual. Brasília: Brasília Jurídica, 2001, p. 134.
33. COSTA, José Armando da. Teoria e Prática do Processo Administrativo Disciplinar. 5. ed. Brasília: Brasília Jurídica, 2005, p. 440.
34. Lei nº 9.784/99, art. 20: "Poderá ser argüida a suspeição de autoridade ou servidor que tenha amizade ou inimizade notória com algum dos interessados ou com os respectivos cônjuges, companheiros, parentes e afins até o terceiro grau".
35. LESSA, Sebastião José. Do Processo Administrativo Disciplinar e da Sindicância. 3. ed. rev. e ampl. Brasília: Brasília Jurídica, 2001, p. 212.
36. COSTA, José Armando da. Teoria e Prática do Processo Administrativo Disciplinar. 5. ed. Brasília: Brasília Jurídica, 2005, p. 440.
37. Ibidem, p. 440-441.
38. ALVES, Léo da Silva. Prática de Processo Disciplinar. Brasília: Brasília Jurídica, 2001, p. 187.
39. MARTINS, Eliezer Pereira. Segurança Jurídica e Certeza do Direito em Matéria Disciplinar: Aspectos Atuais. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 230, p. 147, out./dez. 2002.
40. MARTINS, Eliezer Pereira. Segurança Jurídica e Certeza do Direito em Matéria Disciplinar: Aspectos Atuais. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 230, out./dez. 2002, p. 147.
41. Ibidem, p. 151.
42. Lei nº 8.112/90, art. 156: "É assegurado ao servidor o direito de acompanhar o processo pessoalmente ou por intermédio de procurador, arrolar e reinquirir testemunhas, produzir provas e contraprovas e formular quesitos, quando se tratar de prova pericial." Grifo nosso.
43. CARVALHO, Antônio Carlos Alencar. Questões Fundamentais de Defesa do Acusado em Sindicância ou Processo Administrativo Disciplinar no Regime da Lei nº 8.112/90. Jus Navigandi, Teresina, ano 10, n. 1202, 16 out. 2006. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/9037>. Acesso em: 18 abr. 2007.
44. ALVES, Léo da Silva. Questões Relevantes da Sindicância e do Processo Disciplinar. Brasília: Brasília Jurídica, 1999, p. 64.
45. ALVES, Léo da Silva. Quanto custa um processo administrativo disciplinar. Direito & Justiça. Correio Braziliense. Brasília: 17 abr. 1998.
46. Idem. Sindicância & Processo Disciplinar em 50 súmulas. Brasília: Brasília Jurídica, 2005.
47. Ibidem, p. 38.