No dia 9 de dezembro de 2009 , a Câmara dos Vereadores do Rio aprovou projeto que cria a contribuição para custeio do serviço de iluminação pública (Cosip). Destarte, a partir de 2010, o carioca passará a pagar uma taxa de iluminação pública em sua conta de luz, cujo valor poderá variar de R$ 2,00 a R$ 90,00, de acordo com seu consumo mensal de eletricidade.

A previsão é que a Cosip gere uma arrecadação de R$ 120 milhões anuais para a RioLuz. O dinheiro seria investido em manutenção, como troca de lâmpadas e postes, e em compra de material.

A votação se deu em torno de um substitutivo apresentado pelo vereador Luiz Carlos Ramos ao projeto 1.431/2003, do ex-prefeito Cesar Maia, que criava a Cosip, mas não chegou a ir a plenário. Houve modificações: em vez de uma taxa fixa, o novo texto diz que o valor será calculado sobre o consumo mensal. Estão isentos os consumidores residenciais, industriais e comerciais com consumo abaixo de 80kWh. A cobrança será feita na fatura da Light, que repassará os valores para o Fundo Especial de Iluminação Pública da Prefeitura.

Afirma-se que o dinheiro é carimbado. Não pode ser gasto com outra coisa e que mais de 30% das residências ficarão isentas, porque têm consumo abaixo de 80 quilowatts; assim como 40 mil clientes da indústria e do comércio.

Em nota, um determinado vereador elenca os motivos para a aprovação da matéria e, expõe:

".....Quanto à Cosip, é natural que, em um primeiro momento, haja uma rejeição por parte da população, mas nem sempre a impopularidade de uma ação governamental é sinônimo de que esta ação é injusta. Respeitando as opiniões em contrário, elenco as razões que me convenceram da necessidade da Cosip. A cidade do Rio de Janeiro, todos concordam, está às escuras. Em todo o Brasil, o Rio de Janeiro era a única capital que não cobrava uma contribuição para a iluminação pública. Dos 92 municípios do Rio, 79 cobram a contribuição para a iluminação pública, inclusive municípios com arrecadações excepcionais, como é o caso de Campos, que só de royalties e participações especiais do Petróleo arrecadou em 2008 mais de 1 bilhão e 100 milhões de reais (o Rio, para efeito de comparação, arrecadou de royalties apenas 60 milhões). Para implementar a Cosip, 59% dos consumidores de energia ou estará isento (caso daqueles que consomem mensalmente até 80 kWh, o que representa 23% dos clientes) ou pagará a mais na conta de luz no máximo R$ 4,50, segundo dados da Light de novembro deste ano.Apenas 3,41% dos consumidores passará a pagar entre R$ 30,00 e R$ 90,00 a mais na conta de luz. As demais faixas ficam entre R$ 6,50 e R$ 16,00 (37%). O que for arrecadado com a COSIP deverá ser usado obrigatoriamente APENAS em iluminação pública. Um dos grandes problemas do Rio é a insegurança, e iluminar bem a cidade é uma forma de ajudar a combater o problema da violência urbana. O projeto que criou a COSIP não é novo, tramita na Câmara desde 2003. Por fim, gostaria de ressaltar que um tema importante como esse não pode ficar refém de chavões ou discursos fáceis de quem apenas pensa em ‘jogar para a galera’, visando exclusivamente às próximas batalhas eleitorais. Reafirmo, portanto, que votei com minha consciência no que julguei melhor para nossa cidade, e isso é o que sempre fiz e continuarei fazendo para honrar o mandato que me foi confiado pelo cidadão carioca."

O prefeito Eduardo Paes disse que o projeto foi uma iniciativa da administração passada e vem sendo discutido há muito tempo. "A aprovação dele é importante para a cidade. O Rio é uma das poucas capitais do país em que esta taxa de iluminação pública não é cobrada. O projeto do meu antecessor tem o objetivo de reparar esta distorção. Minha intenção é sancioná-lo", afirmou em nota.

A Fecomércio irá à Justiça contra a taxa. Em nota, a federação afirmou que "julga inconstitucional a forma de cobrança, além de ser um aumento da carga tributária".

O presidente da OAB do Rio de Janeiro (OAB-RJ), Wadih Damous, encaminhou para análise da Comissão de Direito Tributário da entidade o referido texto da lei municipal, considerando que a taxa de iluminação é de "constitucionalidade duvidosa" porque já estaria coberta pelo pagamento de IPTU.

Entendemos, porém, que a referida taxa de iluminação a rigor não está coberta pelo pagamento do IPTU, porque o que faz nascer a obrigação de pagar o IPTU é a propriedade, o domínio útil ou a posse, no primeiro dia do ano, de bem imóvel, edificado ou não, localizado na zona urbana do Município. Para os efeitos do IPTU, a lei define como urbana toda área em que existam, pelo menos, dois dos seguintes melhoramentos: meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais; abastecimento de água; sistema de esgotos sanitários; rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para iluminação domiciliar; escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de três quilômetros do imóvel.

Ou seja, o contribuinte do IPTU é o proprietário de imóvel, o titular de seu domínio útil, o possuidor a qualquer título, os promitentes compradores imitidos na posse, os posseiros, ocupantes ou comodatários de imóveis pertencentes à União, aos Estados, aos Municípios, ou a quaisquer outras isentas do imposto ou a ele imunes.

Portanto, ao contrário do pensamento do Presidente da OAB/RJ, em nosso modesto entendimento, em realidade, o IPTU não abrange a iluminação pública.

A lei que instituiu a Contribuição Para Custeio do Serviço de Iluminação Pública (Cosip) tem amparo na previsão do artigo 149-A da Constituição Federal, acrescido pela estranha Emenda de nº 139, vazada nos seguintes termos:

Art. 149-A Os Municípios e o Distrito Federal poderão instituir contribuição, na forma das respectivas leis, para o custeio do serviço de iluminação pública, observado o disposto no art. 150, I e III.

Aqui transmudou-se a taxa em contribuição, pelo toque mágico da varinha do legislador constituinte derivado. Ora, chamar de contribuição, uma exação que não o é, nem pode ser, não faz desaparecer o vício que a contamina, o qual, prevê a instituição de taxa de iluminação, sem que haja serviço público específico e divisível.

Melhor explicando: contribuição social é tributo de destinação intrínseca, ou seja, tributo vinculado à atuação do Estado. Caracteriza-se pelo fato de o Estado, no desenvolvimento de determinada atividade de interesse geral, acarretar maiores despesas em prol de certas pessoas (contribuintes), que passam a usufruir de benefícios diferenciados dos demais (não contribuintes). Enfim, assenta-se a contribuição social no princípio da maior despesa estatal, provocada pelo contribuinte e na particular vantagem a ele propiciada pelo Estado.

No caso de iluminação pública, pergunta-se, onde existe a particular vantagem propiciada aos contribuintes, se todos os munícipes são beneficiários desse serviço público? Seria legítimo considerar a população normal, como beneficiários específicos, em confronto, por exemplo, com o contingente de pessoas cegas a quem o serviço público não estaria trazendo os mesmos benefícios?

Para caracterização da contribuição social ou da taxa de serviços, não basta a destinação específica do produto da arrecadação do tributo. É preciso que se defina o beneficiário específico desse tributo, que passará a ser o seu contribuinte. Se a comunidade inteira for a beneficiária, como no caso sob estudo, estar-se-á diante de imposto, e não de contribuição.

E aqui é oportuno esclarecer que o inciso II do art. 4º do CTN, que torna irrelevante a destinação legal do produto da arrecadação, para definição da natureza jurídica específica do tributo, deve sofrer interpretação atualizada.

Na época do advento do Código Tributário Nacional, Lei nº 5.172, de 25-10-66, a contribuição social não era considerada como tributo, quer pela doutrina, quer pela jurisprudência. Hoje, não há mais dúvida quanto a natureza tributária da contribuição social. A Carta Política de 1988 espancou qualquer sombra de dúvida que pudesse pairar a respeito, como bem assinala a jurisprudência da Suprema Corte. A destinação legal do produto de sua arrecadação é apenas um dos traços marcantes da contribuição, que, repita-se, tem destinação intrínseca, em contraposição a impostos, que têm destinação extrínseca.

Porém, no caso sob exame, faltou o benefício diferenciado em relação à parcela da população atingida pela exação, pelo que perde a característica de contribuição, para enquadrar-se na espécie tributária desvinculada de atuação estatal, qual seja, caracteriza-se como imposto, com todas as conseqüências daí advindas.

Sob tal aspecto, a lei que instituiu a contribuição para custeio do serviço de iluminação pública, é de evidente inconstitucionalidade. E se mostra mais patente, ainda, essa inconstitucionalidade ao se referir as vias e logradouros públicos, que são freqüentados por toda comunidade. A disposição dos seus artigos não deixa qualquer margem de dúvida quanto a verdadeira natureza desse tributo, destinado ao custeio de serviços genéricos, qual seja, imposto inominado. Destinação intrínseca da contribuição social pressupõe beneficiários específicos da atuação do Estado, únicos a figurarem no polo passivo da obrigação tributária. Faltando destinação específica do tributo ou o beneficiário específico da atuação estatal, o tributo instituído, com nome de contribuição ou de taxa, só pode ser entendido como imposto, devendo atender a todos os pressupostos de validade e existência dessa espécie tributária. A inconstitucionalidade dessa contribuição, na verdade, imposto novo, é manifesta, pois, o Município não dispõe de competência residual em matéria tributária, outorgada exclusivamente à União, com as limitações do art. 154, I da CF.

A administração deste tributo coube à Secretaria de Finanças do Município. Assim, na prática, caberá ao concessionário de distribuição de energia elétrica calcular o montante do tributo e cobrá-lo, juntamente com o valor da tarifa de energia elétrica.

A tarefa de lançar e cobrar o tributo é atribuída à concessionária de energia elétrica, que deverá transferir o produto de sua arrecadação ao Tesouro Municipal, nos termos do convênio a ser firmado.

A lei conferiu destinação intrínseca da contribuição, própria dessa espécie tributária, ao direcionar o produto de sua arrecadação ao Fundo Especial, vinculado ao custeio do serviço de iluminação pública. Só que, como dito anteriormente, faltou o benefício específico dessa contribuição que, por essa razão, passa a ter natureza de imposto novo.

Caso se pudesse criar contribuições observando apenas a destinação específica dos recursos arrecadados, amanhã, poderíamos ter contribuições para segurança pública, para transportes coletivos, para higiene e saúde, para fomento cultural, para lazer, para incrementação do turismo, para combate aos mosquitos da dengue, para manutenção de vias e logradouros públicos, para programas de desratização e de descupinização, para incentivar a pesca artesanal, para despoluição dos rios, antes navegáveis etc. E o imposto poderia ser abolido do rol de tributos.

Ora, tudo isso deve ser custeado por recursos provenientes de impostos. Há, portanto, dupla infração constitucional: primeiramente, porque instituiu imposto novo, sem outorga constitucional; em segundo lugar, porque vinculou o produto da arrecadação desse imposto novo a um Fundo, violando o princípio da vedação, previsto no art. 167, IV da CF. Finalmente, a referida lei contém a clássica declaração genérica, para custeio das despesas decorrentes dessa lei, sem apontar a dotação específica.

Em suma, a contribuição social é de inconstitucionalidade evidente. Ela é cobrada de apenas uma parcela da população, para custear um serviço público genérico, que beneficia a sociedade como um todo. Por isso, ofende duplamente o princípio da isonomia tributária; primeiramente, quando cobra apenas de uma parte dos beneficiários da iluminação pública; e em segundo lugar, quando discrimina os usuários não residenciais, que pagam mais do que os usuários residenciais como se aqueles ´consumissem´ mais iluminação pública do que os últimos; em terceiro quando cobra pelo consumo mensal de cada usuário, partindo do pressuposto que aqueles que consomem mais luz estaria consumindo mais a iluminação pública.

Tal contribuição contorna e ofende o princípio da discriminação de rendas tributárias, instituindo imposto fora do elenco taxativo do art. 156 da CF. Violenta o art. 167, IV da CF, ao destinar o produto da arrecadação desse imposto novo a um Fundo Especial. É o que resulta do exame crítico e sereno, exclusivamente sob o prisma jurídico-constitucional.

E, para finalizar, no mesmo sentido destacamos, o decidido na apelação n° 703.880.5/9-00, em recurso interposto pela Prefeitura Municipal de São José do Rio Prelo, com seguinte fundamentação:

"Contribuição para o custeio da iluminação pública. Tributo destinado a custear atividade de interesse geral. Natureza jurídica que não se identifica com a de contribuição. Recurso Provido. Argúi-se o reconhecimento da impossibilidade de cobrança da contribuição para iluminação pública que viola a Constituição Federal e o Código Tributário Nacional e pleiteia a devolução do que foi indevidamente pago, com correção e juros de mora nos termos deduzidos na petição inicial Recurso bem processado e contra-arrazoado. E o relatório. "

A apelante tem por escopo o reconhecimento da irregularidade de cobrança da contribuição de iluminação pública. A r sentença sustenta devida a cobrança tendo em vista a edição da emenda constitucional 39/2002 que legitimou a contribuição em voga. Registre-se, no entanto, o desamparo técmco-jurídico da posição monocrática ao não reconhecer a inconstitucionalidade apontada na petição inicial. Senão vejamos.

O art 149-A da Constituição Federal, introduzido pela Emenda 39/02, atribui competência aos municípios e ao Distrito Federal para instituírem contribuição voltada ao custeio do serviço de iluminação pública, observado o disposto em seu art 150,1 e III. De ponderar, contudo, que o tributo em foco não se encaixa ao conceito de contribuição, porquanto não vinculado à ou grupo social com o qual a atividade a ser custeada tenha alguma relação Daí a convicção de que a propalada contribuição para o custeio do serviço de iluminação pública tem na verdade a natureza jurídica de imposto.

Convém citar, por oportuno, a lição de Hugo de Brito Machado a respeito da contribuição e da espécie tributária prevista no art 149-A da Magna Carta "( .) a contribuição identifica-se como espécie de tributo porque: a) tem destinarão constitucional especificamente estabelecida para o custeio de determinada atividade estatal especificamente referida a uma categoria ou grupo de pessoas, que provoca a sua necessidade ou dela obtêm especial proveito; e b) tem como contribuinte pessoa que compõe a categoria ou grupo de pessoas que provoca a necessidade de agir estatal ou dele obtém proveito."

Assim, quando se diz que a contribuição há de ter finalidade constitucionalmente estabelecida não se quer dizer apenas que os recursos dela provenientes devem ser destinados ao financiamento de uma atividade estatal indicada na Constituição. Se fosse assim, poderíamos ter todas as atividades estatais custeadas mediante contribuições. Deixariam de ser necessários os impostos e assim estaria destruído o sistema constitucional tributário.

Como se vê, há verdadeira incompatibilidade conceitual entre a exação de que se cuida e a espécie tributária conhecida como contribuição. Se é válida, porque autorizada por Emenda Constitucional, uma ''contribuição'' que tem as características essenciais de um imposto, poderá então o constituinte reformador substituir todos os impostos por contribuições, contornando assim a vedação do art. 167, IV. E por que nào poderia então instituir contribuições sem obediência ao princípio da anterioridade ao exercício financeiro de cobrança? E por que não poderia assim, aos poucos, destruir todas as garantias que a Constituição outorgou ao cidadão contribuinte?" (iu Comentários ao Código Tributário Nacional, Coordenador Ives Gandra da Silva Marins, Editora Saraiva, São Paulo, 4ª edição, volume I, páginas 46/48).

De sorte que, não obstante os argumentos expendidos nas contra-razões, emerge do caderno processual a incompatibilidade entre a natureza jurídica da contribuição propriamente dita e a do tributo em exame. Assim é porque a exação calcada no artigo 149-A da Carta Magna, ao que tudo indica, destina-se ao custeio de atividade de interesse geral, sem contar que ofende também o princípio da ísonomia, preconizado no art 150,11, da CF, uma vez que a base de cálculo da referida contribuição é o consumo de KWH das unidades autônomas, independendo de o contribuinte efetivamente usufruir da iluminação pública.

Inevitável, portanto, proclamar a ilegalidade da cobrança da taxa de contribuição para custeio de iluminação pública. Para efeito de prequestionamento, observo que essa decisão não viola a Constituição Federal nem a lei federal. Pelo exposto, DOU PROVIMENTO ao recurso, reconhecendo a irregularidade da cobrança da contribuição em comento e para julgar procedente o pedido deduzido na petição inicial, condenando a apelada à devolução dos valores indevidamente pagos, com correção monetária da data de cada desembolso, acrescidos de juros de mora na base de 1% ao mês, contados a partir do trânsito em julgado dessa decisão Como corolário, arcará a parte vencida com custas, despesas processuais e honorários advocatícios que arbitro em 10% sobre o valor da condenação, atualizado."

Este é o nosso parecer.


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Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

WAINSTOCK, Sergio. Considerações sobre a contribuição para custeio do serviço de iluminação pública no Rio de Janeiro. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 14, n. 2365, 22 dez. 2009. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/14060>. Acesso em: 10 dez. 2018.

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