4 – A ATUAÇÃO INTERNACIONAL DOS MUNICIPIOS E A CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA.

Analisada a Cooperação Técnica Internacional e a Cooperação Descentralizada no contexto do Sistema Normativo Internacional passa-se agora ao direito interno brasileiro, a começar pela analise constitucional do tema.

Os municípios brasileiros, como entes não centrais, teriam a capacidade internacional de fato para celebraram tratados e acordos diretamente com as agências de crédito internacional? São eles sujeitos de direito internacional, dotados do poder de celebrar tratados?

A Conferência de Viena ao proferir a "Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados de 1969" rejeitou o artigo 5º, §2º, do projeto elaborado pela Comissão de Direito Internacional, que continha a seguinte redação: "Os Estados membros de uma união federal podem ter a capacidade para concluir tratados se esta capacidade for admitida pela constituição federal e estiver nos limites indicados pela dita constituição".

Esta rejeição não teve a intenção de vetar a atuação dos governos subnacionais no Direito Internacional, mas teve o claro intuito de remeter ao Direito Interno de cada país a regulação desta possibilidade.

A Constituição da República do Brasil em seu art. 21 dispõe que: "Compete à União: I – manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações internacionais;" e no seu art. 84: "Compete privativamente ao Presidente da República: VIII – Celebrar Tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional.

Não são muitos os doutrinadores do Direito que analisam o tema da cooperação descentralizada no Brasil. Segundo BARROS e CÉSÁRIO (2008), "entre eles, a maioria tende a defender a necessidade de que a Constituição Federal especifique a possibilidade de atuação externa dos municípios e estados membros. Neste sentido, opinam Antonio Paulo Cachapuz de Medeiros (2007) e José Vicente da Silva Lessa (2002). Entendem eles que a CF limita a ação externa dos municípios e dos estados membros ao não expressar esta possibilidade e ao dispor sobre a atuação internacional da União."

Além disso, parte da objeção à capacidade jurídica internacional dos governos não-centrais vem da doutrina clássica do Direito que dispõe acerca do tradicional conceito de soberania dos Estados nacionais. Segundo este conceito, a soberania está fortemente associada à capacidade dos Estados de conduzir sua política externa e de manter relações diplomáticas com Estados estrangeiros. Ao permitir que os governos não-centrais conduzam suas próprias relações internacionais, a soberania dos governos centrais poderia estar ameaçada pela existência de projetos dos entes subnacionais que não coincidam com os do Estado. (BARROS e CÉSÁRIO, 2008)

Por sua vez, o artigo 52, inciso V, da Constituição Federal dispõe: "Compete privativamente ao Senado Federal: V – autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;"

Portanto, apesar das discussões doutrinarias a respeito da possibilidade dos entes subnacionais celebrarem tratados, com relação à captação de recursos internacionais, há um consenso sobre a possibilidade de atuação destes no cenário internacional. Nesta esteira, o Senado Federal e o Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão não apontam nenhum óbice pratico ou jurídico para tal atuação, desde que cumpridos os procedimentos para contratação de Operações de Crédito Externo previstos no Manual de Financiamento da Portaria nº 540/2005 deste último.

Com base no artigo 52 da Constituição Federal e nas incontáveis normas infraconstitucionais que regulam a matéria, os municípios do Brasil gozam dos instrumentos legais para celebrar este tipo de contração. Ao engendrar seus projetos territoriais podem negociar direitamente com as agências, sem a necessidade da intervenção do Chefe do Executivo Nacional, e podem conjuntamente com representantes destas agências atuarem junto ao Ministério do Planejamento para verem aprovadas as suas "cartas-consulta" e posteriormente os seus contratos de financiamento.

O importante a ser ressaltado é que apesar do Ordenamento Constitucional Brasileiro não reconhecer os Municípios como Sujeito de Direito Internacional, estes podem atuar internacionalmente para buscar recursos externos, no intuito de desenvolver seus projetos sociais e de desenvolvimento econômico, amparados pelo art. 52, V, da Constituição Federal e pelo aparato jurídico infraconstitucional à sua disposição no país.

5 – DA CONTRAÇÃO DE OPERAÇÕES DE CRÉDITO EXTERNO PELOS MUNICIPIOS BRASILEIROS.

Dentro do novo modelo de cooperação internacional, no qual se define o poder local como o mais capaz de atingir o verdadeiro desenvolvimento humano, os municípios deixaram de ser meros receptores de assistência para se tornarem verdadeiros sujeitos do desenvolvimento mundial. A sua atuação está diretamente ligada à sua capacidade de engendrar e desenvolver projetos coletivos dentro de seus territórios. A remessa dos recursos externos está diretamente ligada à capacidade efetiva de desenvolvimento e da execução dos chamados Projetos de Cooperação Técnica Internacional, dentro de cada área especifica de atuação das agências internacionais de crédito. Mas qual o conceito destes projetos?

O termo "projeto" pode ter vários significados dependendo da área de atuação. Projetos podem ser econômicos, ou arquitetônicos, ou de engenharia por exemplo. No caso deste trabalho tome-se a concepção gerencial de projeto que é a mesma concepção adotada pela ONU e, em termos genéricos, foi definido por GUILHERME ARY PLONSKI (1994, p. 374) como "modelo gerencial para lidar com situações de transição, situações essas que usualmente contêm um grau significativo de incerteza e complexidade (e, por vezes também de urgência). Operacionaliza-se o projeto mediante um conjunto ad hoc de atividades inter-relacionadas, focalizadas na consecução de um objetivo predeterminado no prazo estabelecido, e que são levadas a cabo, sob unidade de comando, mediante a utilização transitória de recursos orçados."

Esta concepção genérica é a base para a definição do conceito de "Projeto de Cooperação Técnica internacional", essencial na contração de Operações de Crédito Externo.

O BID define simplesmente o projeto técnico internacional como a "operação pela qual se materializa a cooperação técnica do Banco, e para cujo financiamento o banco contribui. (BID, 1990)" (PLONSKI, 1994, p. 375).

Já o PNUD, Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, define projeto de cooperação técnica internacional, simplesmente como a "unidade básica de cooperação técnica". "Esclarece que ‘o projeto é o instrumento que transubstancia fundos externos, em um pacote de recursos focalizados, organizados e programados de forma a atender necessidades identificadas. O projeto tem um limite de tempo para produzir os resultados pretendidos, um plano de trabalho, uma programação de recursos e um orçamento.’ (ONU, 1990, p.4)" (PLONSKI, 1994, p. 376).

Por fim GUILHERME ARY PLONSKI (1994, p. 376) destaca que a extinta ABC/MRE (Agência Brasileira de Cooperação, ligada ao Ministério das Relações Internacionais) não definiu o conceito de Projeto Técnico Internacional, mas apenas mencionou que "o projeto detalhado de cooperação técnica é um dos instrumentos mais importantes de esclarecimento do escopo do trabalho para cuja realização se solicita a cooperação externa".

Este autor finaliza, com muita propriedade, discorrendo o seu próprio conceito, in verbis:

"Neste artigo, de forma coerente com o conceito genérico exposto, define-se projeto de cooperação técnica internacional como um modelo gerencial para lidar com as situações concretas envolvidas nessa interação. Ou seja, é uma opção administrativa disponível para aumentar a probabilidade de se realizarem as expectativas geradas no ambiente da cooperação técnica internacional." (PLONSKI, 1994, p. 376)

Por este último conceito resta claro que o sucesso dos projetos internacionais depende diretamente da boa escolha tomada pelos administrados dos entes públicos locais, principalmente da escolha da sua matéria, e dos processos de criação e execução, em prol de promover o desenvolvimento humano desejado pela Cooperação Internacional e instrumentalizado pela Cooperação Descentralizada.

A definição das matérias cabe a cada ente local, de acordo com a sua necessidade e sua possibilidade de desenvolvimento, e desta escolha se passará à busca da agência internacional que possui o programa de investimento correspondente, podendo variar dentro as áreas ligadas ao desenvolvimento humano.

5.2 – Lista da legislação brasileira aplicável ao financiamento de recursos externos.

Conforme mencionado anteriormente o artigo 52, inciso V, da Constituição Federal dispõe que: "Compete privativamente ao Senado Federal: V – autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;". À luz desta norma constitucional, destaca-se neste tópico a listagem das principais normas aplicáveis à contração de operações de crédito internacional. São elas:

- Decreto nº 3502, de 2000 - Cria a COFIEX (Comissão de Financiamento Externo ligada ao Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão)

- Resolução do Senado Federal nº 98 de 1998 - Dispõe sobre as vedações ao financiamento externo a Estados, Distrito Federal e Municípios.

- Resolução da COFIEX nº 294, de 2006 - Novos critérios para financiamento externo a Municípios.

- Resolução do Senado nº 43, de 2001 - Critérios para financiamento externo a Estados, Distrito Federal e Municípios.

- Portaria do Ministério do Planejamento nº 540, de 2005 – Publica o Manual de Financiamento Externo.

- Macrofunção SIAFI 02.03.10 - Esta Macrofunção trata das Obrigações Internas e Externas inclusive as operações de arrendamento mercantil, de concessão de avais e outras garantias, firmadas pela União ou realizadas por intermédio de ajustes financeiros do Tesouro Nacional.

5.3 – Órgãos responsáveis pela análise e aprovação dos projetos de cooperação técnica internacional, e pela negociação e contratação das operações de crédito externo.

Segundo o Manual de Financiamentos externos do Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão (Portaria MPOG nº 540/2005) estes são os órgãos da administração direta que atuam diretamente na analise e aprovação dos projetos de cooperação e na contração das operações de crédito externo, e suas principais atribuições:

1) Cabe à SEAIN/MP, Secretaria de Assuntos Internacionais ligada ao Ministério de Planejamento: (a) coordenar operacionalmente todo o processo de negociação para a obtenção de financiamentos externos relativos a Projetos pleiteados pelos órgãos ou entidades do setor público com organismos multilaterais e agências bilaterais de crédito; (b) acompanhar a execução dos Projetos, observando o cumprimento das cláusulas contratuais; (c) avaliar a performance da carteira de projetos e, se necessário, recomendar medidas que conduzam a um melhor desempenho da carteira; e (d) na qualidade de Secretaria-Executiva da COFIEX, entre outras incumbências, adotar todas as providências administrativas relativas às atividades da COFIEX. ^[22]

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2) A COFIEX – Comissão de Financiamentos Externos, órgão colegiado integrante da estrutura do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, foi criada pelo Governo Federal em 1990, em decorrência da reforma administrativa ocorrida naquele ano, com o objetivo de (a) coordenar o processo de captação de recursos externos para o financiamento de projetos de órgãos e entidades do setor público, considerando as prioridades nacionais e setoriais, a disponibilidade de recursos de contrapartida e a capacidade de execução e endividamento dos mutuários desses recursos e (b) tornar o processo de seleção de programas ou projetos candidatos a financiamentos externos mais ágil, sistematizado, coordenado e transparente. ^[23]

3) O GTEC – Grupo Técnico da COFIEX foi instituído por meio do Decreto n.º 3502, de 12 de junho de 2000, com a finalidade de assessorar a COFIEX no desempenho de suas funções e é composto por representantes dos respectivos membros titulares daquela Comissão. Seu objetivo específico é: a) subsidiar com análises técnicas os pareceres dos membros titulares da COFIEX, com relação aos pleitos de órgãos e entidades do setor público, interessados em obter, dos organismos internacionais, apoio financeiro – reembolsável ou não – para implementação de Projetos; e b) examinar e avaliar pleitos relativos a alterações de aspectos técnicos e financeiros de projetos ou programas em execução, com apoio externo de natureza financeira, nos casos em que requeiram modificações nos respectivos instrumentos contratuais que resultem em assinatura de aditivo, especialmente prorrogações de prazo de desembolso, cancelamentos de saldos, expansões e reduções de metas, inclusão de novos componentes e reformulações dos Projetos. ^[24]

4) A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional: Cabe à PGFN examinar previamente a legalidade dos contratos, concessões, acordos, ajustes ou convênios que interessem à Fazenda Nacional; fixar a interpretação da Constituição, das leis, dos tratados e demais atos normativos a ser uniformemente seguida em suas áreas de atuação e coordenação, quando não houver orientação normativa do Advogado-Geral da União; e representar e defender os interesses da Fazenda Nacional em contratos, acordos ou ajustes de natureza fiscal ou financeira, e junto à Câmara Superior de Recursos Fiscais, aos Conselhos de Contribuintes, ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, aos Conselhos Superior e Regionais do Trabalho Marítimo e em outros órgãos de deliberação coletiva. ^[25]

5) A Secretaria do Tesouro Nacional que foi criada em 10 de março de 1986, conforme Decreto nº 92.452, unindo a antiga Comissão de Programação Financeira e a Secretaria de Controle Interno do Ministério da Fazenda. Constitui-se órgão central do Sistema de Administração Financeira Federal e do Sistema de Contabilidade Federal e no caso especifica do trabalho verifica o cumprimento dos limites e condições para a contratação das operações de recursos externos, nos termos do art. 32 da Lei de Responsabilidade fiscal. ^[26]

6) BACEN, Banco Central do Brasil, que irá registrar a operação de crédito externo, através de ROF (Registro de Operação Financeira).

7) Por fim, cabe ao Senado Federal, nos termos do art. 52, V, da Constituição da República, a autorização final para a contratação das operações em comento.

5.4 – Procedimentos para contração de operações de crédito externo a serem observados pelos municípios.

Os procedimentos internos para a contratação de financiamentos externos não correm em separado ao ciclo de procedimentos das agências internacionais de fomento. Desde a primeira fase do processo, quando da escolha do projeto a ser a apresentado junto ao Ministério do Planejamento, até a ultima fase de acompanhamento e avaliação deste, os representantes das agências de fomento participam diretamente em uma atuação conjunta com as autoridades locais.

A apresentação que se segue é uma mescla dos procedimentos necessários descritos pela Portaria nº 540/2005 do MPOG, e do chamado Ciclo de Financiamento Externo elaborado pela Controladoria Geral da União, a qual permitirá a observação integrada da atuação das autoridades brasileiras em conjunto com os representantes das agências de fomento internacional.

A Controladoria Geral da União apresenta seis fases do que chama de Fluxo de Financiamentos Externos: 1ª) Identificação; 2ª) Preparação; 3ª) Avaliação Prévia; 4ª) Negociação; 5ª) Execução ou Implementação; 6ª) Acompanhamento – Avaliação Posterior:

1ª fase - Identificação - Atividade desenvolvida pelas agências de fomento e pelo tomador, visando delinear genericamente os objetivos e as ações de um projeto. Compreende a identificação e a delimitação genérica dos problemas a serem enfrentados pelo projeto, dos beneficiários do projeto, dos efeitos do projeto em outros assuntos correlatos, das necessidades formais para que se consigam os recursos e das alternativas para solucionar os problemas. ^[27]

É nesta primeira fase que as autoridades municipais devem apresentar junto à COFIEX sua "carta-consulta" que é o documento que descreve as ações e os custos previstos na execução de projetos com recursos externos e de contrapartida local. A SEAIN/MP, após distribuir a carta-consulta aos membros da COFIEX e previamente à consideração da proposta por aquela Comissão, convida o proponente mutuário a fazer exposição técnica do Projeto, oportunidade em que poderão ser obtidos os esclarecimentos que se fizerem necessários, bem como solicitadas informações adicionais que possibilitem o parecer final do GTEC. A apresentação do pleito ao GTEC tem o objetivo de, tão somente, possibilitar o conhecimento mais detalhado do projeto, não implicando o seu imediato encaminhamento à COFIEX. Importante ressaltar que, quando se tratar de proposta de interesse de Estado, Município ou Distrito Federal ou ainda de suas empresas estatais, a SEAIN/MP poderá dar conhecimento da respectiva carta-consulta ao Ministério setorial aos quais as ações previstas estejam afetas, e este poderá participar da reunião do GTEC e acompanhar o desenvolvimento do Projeto na sua fase de preparação. ^[28]

Autorizada pela COFIEX ^[29] a preparação do projeto, esta envia uma recomendação ao Ministro do Planejamento, que em um juízo de conveniência e oportunidade poderá aprovar ou não o pleito. Aprovado passa-se para a 2ª fase que é a de preparação do projeto a ser apresentado em âmbito internacional.

2 ª fase – Preparação - Elaboração do projeto para ser apresentado e avaliado pelas agências de fomento visando obtenção de financiamento. Compreende a identificação e a delimitação genérica das fontes de apoio financeiro - localizar recursos (agências financeiras), das fontes de assistência técnica - localizar auxílio técnico (agências técnicas especializadas), dos estudos de impacto (econômicos, financeiros, ambientais, técnicos, etc.), da preparação do macro planejamento das aquisições do projeto, da definição preliminar dos "pacotes de licitação", e do treinamento de pessoal e organização das equipes de implementação e gerenciamento do projeto. É possível, dependendo do tipo de projeto, que se preparem alguns documentos e especificações técnicas para acelerar o processo de aquisições. ^[30]

Concluída a preparação do projeto, o Agente Financiador elabora as minutas contratuais e as encaminha à SEAIN/MP que, na qualidade de órgão coordenador de todo o processo de negociação, as distribui aos seguintes órgãos: STN/MF, PGFN/MF, ao proponente mutuário e ao órgão executor. ^[31]

3 ª fase - Avaliação Prévia - Nesta fase, a agência de fomento avalia o projeto que foi preparado pelo futuro tomador e produz o primeiro Documento do Projeto (no Banco Mundial este documento é chamado de SAR ou "Staff Appraisal Report" e no BID é chamado de "Informe Inicial"). A fase de avaliação compreende:

• Análise Sociológica: Análise dos efeitos do projeto para os beneficiários e análise dos efeitos (de curto, médio e longo prazos) do projeto no país Tomador;

• Análise Financeira e Econômica do Projeto: Análise da viabilidade econômica e financeira do projeto e análise dos benefícios econômicos para o tomador;

• Análise Técnica do Projeto: Revisão de aspectos de caráter técnico nas atividades propostas e análise e revisão das minutas dos eventuais documentos e especificações técnicas já produzidas;

• Análise Institucional e Operacional: Análise do ambiente institucional para a implementação do projeto - problemas legais e análise e revisão da proposta de implementação e dos pacotes de licitação - planejamento das aquisições; Decisões sobre financiamento retroativo. ^[32]

Paralelamente, a autoridade municipal no Brasil abrirá processo administrativo no Ministério da Fazenda, mais especificamente junto à Secretaria do Tesouro Nacional (STN/MF), onde solicitará formalmente ao Ministro da Fazenda autorização para concessão de garantia do Tesouro Nacional para a contratação da operação. Neste mesmo processo a STF/MF irá examinar toda a documentação exigida além dos seguintes itens, que são verdadeiras condições para o empréstimo:

a) os limites de endividamento dos municípios e da União;

b) a capacidade de pagamento destes;

c) a inserção da operação no Contrato ou Programa de Ajuste Fiscal, quando aplicável;

d) a adimplência do proponente mutuário com a União e suas entidades controladas;

e) os limites para concessão de garantia;

f) a lei autorizativa Municipal para concessão das contra garantias;

g) as contra garantias oferecidas. ^[33]

Quando for o caso, a STN/MF solicita manifestação de outros órgãos da esfera federal ou da própria esfera do proponente mutuário relacionados com a operação, neste caso junto as Procuradorias Municipais dos proponentes. Tudo aprovado, segue-se a fase de negociação.

4 ª fase – Negociação - Nesta fase, cria-se o vínculo jurídico entre as agências de fomento e o tomador. São negociados os termos finais dos acordos e assinados os documentos contratuais necessários à formalização do empréstimo (Acordo de Empréstimo, Garantias). Esta fase compreende: Preparação dos documentos legais: Contrato (ou Acordo) de Empréstimo; e Pareceres dos setores jurídicos dos órgãos executores quanto à legalidade dos acordos estabelecidos; Apresentação ao Board of Directors: Aprovação do Projeto; e Assinatura. As negociações relativas à aplicação das normas das agências, utilização de documentos de licitação padronizados, planejamento das aquisições e pacotes de licitação são concluídas neste momento, dado que ficarão incorporadas ao texto do Acordo de Empréstimo. Este muito raramente passa a valer desde o momento de sua assinatura. Há sempre um conjunto de condições que são impostas aos tomadores para que o contrato se torne "efetivo", ou válido, que são denominadas "condições prévias". ^[34]- ^[35]

Na fase de pré-negociação são agendadas reuniões com todas as partes envolvidas, inclusive com representantes da PGFN/MF e da STN/MF, a fim de elaborar as minutas contratuais. Finalizada a contraminuta do contrato a SEAIN/MPOG agenda com o agente financiador data e local para a reunião de negociação final. Encerrada a negociação a autoridade municipal proponente deverá providenciar parecer jurídico (Procuradorias Municipais), fazer a tradução juramentada, se necessário, e enviar o documento para a PGFN/MF.

A PGFN/MF, com fundamento no parecer da STN/MF, no parecer jurídico do proponente mutuário sobre a minuta contratual negociada, e de posse do credenciamento da operação junto ao BACEN, emite parecer sobre a referida minuta e elabora Exposição de Motivos do Ministro da Fazenda ao Presidente da República, solicitando o envio de mensagem ao Senado Federal, com vistas à autorização da contratação e/ou à concessão de garantia da União. ^[36]

O Senado Federal autoriza a contratação da operação de crédito externo e/ou a concessão da garantia da União mediante publicação da Resolução específica no D.O.U. , que normalmente tem prazo de validade de 540 dias corridos (18 meses). ^[37]

A PGFN/MF, de posse (a) do parecer final da STN/MF, com manifestação preliminar do Agente Financiador quanto ao cumprimento das condições de efetividade dos recursos do empréstimo externo; (b) da Resolução do Senado Federal; e (c) da aprovação da operação pela Diretoria do Agente Financiador, prepara o despacho do Ministro da Fazenda autorizando a contratação da operação de crédito externo e/ou autorizando a concessão de garantia da União. ^[38]

Assinado o despacho pelo Ministro da Fazenda, o(s) contrato(s) pode(m) ser firmado(s) pelas partes diretamente envolvidas. Na assinatura do contrato de empréstimo ou de garantia, o Ministro da Fazenda ou, por delegação, a PGFN/MF ou o Embaixador Brasileiro no exterior, representa a União, na qualidade de mutuaria ou garantidora da operação. ^[39]

5ª fase - Execução ou Implementação - Nesta fase é que o tomador executa as atividades do projeto, isto é, implementa suas ações, realizando as aquisições planejadas. A seleção e a contratação de fornecedores são sempre de responsabilidade do tomador. É ele (ou suas agências executoras) que deflagra os processos de seleção e cria o vínculo jurídico com os fornecedores. As agências participam da execução do projeto monitorando seu progresso e aconselhando, na intenção de assegurar que os recursos do projeto estejam sendo utilizados para seus fins, os processos de seleção estejam sendo realizados com atenção aos princípios de economia e eficiência e esteja havendo eqüidade nos processos seletivos. ^[40]

Essa supervisão compreende a revisão e aprovação de procedimentos de seleção de fornecedores de bens e obras, processos de seleção de consultores. Nesse trabalho o Banco analisa documentos de licitações (bidding documents), relatórios de avaliação de processos seletivos e contratos. Como resultado desse acompanhamento, podem ocorrer mudanças e adaptações no projeto, de maneira a garantir que seus objetivos sejam atingidos. É comum, portanto, que sejam procedidas alterações no escopo do projeto, na alocação de recursos, nos documentos de licitação ou nos procedimentos de seleção de fornecedores . A supervisão é feita pelo "task manager" do projeto. É também freqüente a visita de missões técnicas e de revisão, composta de técnicos de vários departamentos do Banco. Estas missões analisam e avaliam o andamento do projeto e negociam com seus executores as eventuais alterações necessárias à obtenção dos resultados esperados. ^[41]

Com vistas a tornar o contrato efetivo e permitir o desembolso dos recursos, o proponente mutuário, doravante Mutuário, toma as seguintes providências, além daquelas expressas nas disposições contratuais:

(a) solicita ao BACEN o registro da operação de crédito externo. No caso de o contrato ser em língua estrangeira, a solicitação do registro deve ser acompanhada da tradução juramentada do contrato e cópia da versão original, devidamente reconhecida por notário público e consularizada;

(b) solicita ao órgão jurídico de sua esfera de competência parecer sobre os aspectos legais da operação de crédito externo e o encaminha à PGFN/MF que, por sua vez, emite seu parecer legal, na qualidade de representante legal do mutuário da operação, nos termos da Portaria MEFP n.º 650, de 01.10.92; e

(c) publica no D.O.U. o Extrato do Contrato de Empréstimo Externo com as características básicas da operação, discriminando: a espécie e o valor da operação, as partes envolvidas (devedora e credora), o objeto do financiamento, a data da celebração do contrato de empréstimo e os representantes das partes nominalmente. ^[42]

6ª fase - Acompanhamento - Avaliação (Posterior) - Compreende o estudo dos resultados e dos efeitos do projeto. As agências de fomento dão muita importância à avaliação posterior do projeto. É desse trabalho que surgem novos projetos, cada vez mais adequados às necessidades dos tomadores e aos seus objetivos constitutivos. A análise realizada depois de concluído o projeto abrange aspectos técnicos e operacionais. Questões relativas a licitações de bens e obras e aos processos seletivos e de contratação de consultoria são analisadas para auxiliar na identificação e na preparação de futuros projetos. Normalmente, empresas de consultorias são contratadas para realizar este trabalho. ^[43]

Percebe-se que os mecanismos jurídicos e administrativos, apesar de possuírem uma complexidade correspondente à relevância do assunto, foram muitas vezes testados no país e efetivamente funcionam. A transparência do processo e a sua facilidade de acesso na verdade são um incentivo à atuação municipal. Cumpridos os requisitos fiscais, elaborados bons projetos, e feito o contato essencial com as agências internacionais, não há qualquer impedimento legal na ordem interna brasileira que impeça a atuação dos municípios no cenário internacional.

Por fim, ainda cabe enfatizar que a atuação não é isolada. A boa comunicação do poder local com o poder central de certo facilitam o processo, e o bom relacionamento com a agência de fomento é primordial para a aprovação dos projetos em nível nacional e internacional.

5.5 – "Condições prévias" exigidas pelas agências internacionais de crédito.

Cada uma das agências de fomento internacional tem suas próprias políticas de contratação que são dependentes da sua área de atuação, mas principalmente se relacionam diretamente com o país tomador do empréstimo internacional. É o que a Controladoria Geral da União chamou de "condições prévias" à assinatura do contrato de operação de credito externo.

Não cabe aqui apontar todas as condições exigidas por cada uma destas agências, porque estas além de estarem disponíveis em suas páginas da internet, iriam alongar demais o trabalho e prejudicar sua linha de exposição. Todavia, vale traçar as diretrizes básicas para aquisições no âmbito de empréstimos do BIRD (Banco Mundial) e de créditos da AID (Agência Internacional de Desenvolvimento) a título de esclarecimento e ilustração do que apontou a Controladoria Geral da União como possível fato impeditivo da assinatura dos contratos de financiamento.

Como primeira condição observada pela totalidade das agências se encontra o atestado de "boa conduta" do FMI. O Fundo Monetário Internacional por vias históricas conseqüências passou a exercer o papel de avalista indireto e incidental de todos os países em desenvolvimento que buscam recursos na comunidade financeira internacional. Esta pode ser apontada como uma condição prévia geral a todos os Estados mutuários, e no caso do Brasil esta condição foi alcançada como resultado de sua política externa adotada desde a década de 90. ^[44]

GUIDO F. S. SOARES aponta em linhas gerais as "condições prévias" exigidas pela BIRD e pela AID, quais sejam:

Em quaisquer operações se exige que o país tenha uma renda intermediária, a critério do BIRD. São, em linha gerais, as seguintes as condições econômicas para a efetivação dos empréstimos:

a) Atividades produtivas, entendidas como aquelas que aumentam o Produto Nacional Bruto dos países emprestadores, a critério do Banco, admitindo-se empréstimos a pré-investimentos ou na concessão de recursos para a formação de quadros, se estes se referirem a atividades produtivas;

b) como já se assinalou, empréstimos destinados a financiamento de projetos (90% dos recursos do Banco) e de programas e, em épocas mais recentes, a ajustamentos estruturais que signifiquem reformas em profundidade relacionadas com o estabelecimento de equilíbrio das balanças de pagamentos (e em tais casos, em estreita coordenação com o FMI);

c) preocupação em preservar o interesse de todos os Estados-membros do Banco, a fim de assegurar a solvabilidade da instituição, com o pleno conhecimento e julgamento da situação dos Estados mutuários.

No que respeita às condições financeiras dos empréstimos, em linhas igualmente gerais podemos destacar:

a) o caráter supletivo dos empréstimos, ou seja, quando o capital emprestado pelo banco não se encontra disponível no mercado;

b) fornecimento em divisas, com obrigação de fornecer tais moedas;

c) a duração dos empréstimos é em média de quinze a vinte anos, acompanhados de períodos de graça de quatro a cinco anos, as taxas de juros, determinadas por ocasião da assinatura dos instrumentos jurídicos, determinados aqueles pelos custos de fornecimento dos empréstimos, acrescidos de 5% para cobertura das despesas de gestão por parte do Banco;

d) limites dos encargos com os empréstimos e garantias nunca superiores a 100% do total das contas subscritas pelos Estados na capital do Banco.

Quanto à atuação da ADI, (...) são as seguintes as condições de financiamento:

a) projetos, excepcionalmente, programas, a serem executados nas regiões menos desenvolvidas do mundo, com um Produto Nacional Bruto inferior a US$ 360 per capita anual, ou a Estados que tiverem esgotado sua capacidade junto ao BIRD e que provem sua solvabilidade e boa gestão econômica em recursos fornecidos pelo Banco ou pela própria AID;

b) exames de prioridades e decisões país por país;

c) recursos repassados a governos por prazos de cinqüenta anos e um período de graça de dez;

d) não são previsto juros, mas cobra-se uma comissão de 0,75% ao ano, a título de gestão pela AID;

e) créditos fornecidos em US dólares ou outra divisa, reembolsáveis na moeda emprestada, sendo necessário dizer que a AID não providencia operações de câmbio;

f) as despesas locais devem ser cobertas pelos governos mutuários. (1994, p. 204-205)

Por esta ilustração, pode-se concluir que as condições prévias impostas pelas agências nada mais são do que garantias do cumprimento do contrato e do seu adimplemento na medida dos objetivos que pautaram a sua negociação.

O Banco Japonês (JBIC) somente financia 70% do valor total do projeto e a destinação dos recursos tem estão sujeitas à aprovação do Congresso Japonês, por exemplo. O BID tem diferentes empréstimos para diferentes tipos de projetos, como pode ser observado pelo programa PROCIDADES, sendo uma linha de crédito especifico para o desenvolvimento urbanos das cidades brasileiras. O FIDA somente financia projetos ligados à agricultura ou alimentação.

Enfim, todas as agencias possuem suas "condições previas" que nem resumidamente caberiam neste trabalho. Todavia, a afirmação da Controladoria Geral da União que estas condições poderiam impedir a assinatura do contrato na quarta fase procedimental descrita no item 5.4 como se fosse uma surpresa que levaria por terra todo o trabalho desenvolvido é válida, contudo facilmente remediável.

Estas condições previas, obviamente, são, ou pelo menos deveriam ser, observadas logo na primeira fase procedimental, quando da escolha do projeto e da agência de fomento internacional. O apontamento da CGU tem como mérito alertar às autoridades municipais, mas a sua colocação como impedimento da quarta fase do procedimento é desnecessária principalmente após a análise de tantos órgãos nacionais e internacionais, e de tanta negociação envolvida.