RESUMO
O mundo jurídico é a normatização dos jogos de interesses decorrentes das relações de poder que se formam na esfera política, social e econômica. Diante deste fato, o presente artigo visa demonstrar alguns aspectos destas relações no processo decisório europeu, tendo como foco principal o poder de influência da Comissão Europeia na formulação dos tratados comunitários. Para isto, faz-se necessária, primeiramente, uma breve explanação sobre a história e estrutura institucional da União Europeia; em segundo, a demonstração de ser a União Europeia um sistema político democrático com legitimidade decisional política e com poderes jurídicos autônomos; terceiro, a análise da relevância do processo de barganha e cooperação na União Europeia; e, por último, a demonstração da importância da Comissão no quadro institucional da União Europeia e na formulação e reforma dos tratados comunitários.
Palavras-chave:
A UNIÃO EUROPEIA
A União Europeia (UE), além de ser um dos principais sujeitos internacionais da atualidade, representa uma nova forma de sistema político que visa o aprimoramento das relações econômicas, políticas e sociais entre os Estados europeus. É interessante perceber que a União Europeia, apesar de ser formada por Estados europeus não se confunde com estes, sendo formada por instituições intergovernamentais e supranacionais e um corpo de legislação primária e secundaria em rápido crescimento, a chamada acquis communautaire.
Assim, a UE é um sistema político sui generis em que os Estados membros formam instituições para as quais delegam parte da sua soberania objetivando que decisões sobre questões específicas de interesse comum possam ser tomadas democraticamente na esfera política europeia.
A ideia de integração europeia foi, formalmente, realizada no dia 9 de Maio de 1950 [01] quando o Ministro francês de Negócios Estrangeiros, Robert Schuman, propôs a integração das indústrias do aço e do carvão na Europa Ocidental. Tal ideia foi concretizada através da assinatura do Tratado de Paris em 1951 que estabelecia a Comunidade Europeia do Aço e do Carvão (CECA) composta por seis Estados membros: Alemanha Ocidental, Bélgica, França, Itália, Luxemburgo e Países Baixos. O poder decisional sobre as indústrias do carvão e do aço nestes países passou a ser exercido por um órgão independente e supranacional denominado Alta Autoridade.
O grande êxito no desempenho das atividades realizadas pela CECA possibilitou que, em 1957, com a assinatura do Tratado de Roma, os seis países membros integrassem outros setores das suas economias. Assim, surgiu a Comunidade Europeia da Energia Atômica (EURATOM) e a Comunidade Econômica Europeia (CEE). Tais comunidades emergiram, formalmente, em 1967. Os direitos aduaneiros entre estes seis países foram totalmente supridos no dia 1º de julho de 1968. A união dessas três Comunidades originou a Comunidade Europeia.
Em 1979, foi instituído o Sistema Monetário Europeu com o objetivo de estabilizar as taxas de câmbio e disciplinar as economias dos Estados membros. A criação deste sistema foi uma resposta positiva às crises monetárias mundiais originárias do fim da convertibilidade do ouro em dólar em 1972 devido ao fim do Sistema de Bretton Woods e aos choques no preço do petróleo em 1973 e 1979.
A recessão econômica mundial do início da década de 80 provocou um pessimismo na Europa em relação à viabilidade do desenvolvimento da integração entre seus países, tal fenômeno ficou conhecido como europessimismo. Em 1985, tal pessimismo cessou quando a Comissão Europeia, sob a presidência de Jacques Delors, publicou um livro branco que estabelecia um prazo para a conclusão do Mercado Comum Europeu. As Comunidades adotaram os objetivos deste livro branco e consagraram-no no Ato Único Europeu, assinado em fevereiro de 1986.
Em 1992, foi assinado o Tratado de Maastricht [02] que entrou em vigor no ano de 1993 e estabeleceu a formação da União Econômica e Monetária (UEM). A formação da UEM ensejou na introdução de uma moeda europeia única gerida por um Banco Central Europeu. Esta moeda única, o Euro, entrou em circulação em 2002, quando as notas e moedas em Euros substituíram as moedas nacionais em doze dos quinze países que compunham a União Europeia naquela época: Bélgica, Alemanha, Grécia, Espanha, França, Irlanda, Itália, Luxemburgo, Países Baixos, Áustria, Portugal e Finlândia. Atualmente, o Euro assume o status de grande moeda mundial ao lado do dólar.
Em 1993, foram definidas na cúpula de Copenhague quais seriam as condições políticas e econômicas para que um país europeu pudesse se tornar membro da União Europeia. Dentre as condições definidas estavam a de ter estabilidade democrática e institucional, ou seja, ser um Estado Democrático de Direito, possuir sistema pluripartidário, respeitar os direitos humanos, proteger as minorias, possuir uma economia de mercado fortemente capaz de lidar com a pressão da concorrência no Mercado Único Europeu, ter capacidade de assumir os direitos e obrigações decorrentes da legislação comunitária e aderir aos objetivos da união política, econômica e monetária.
Em 2004, a União Europeia ganhou dez novos países: Chipre, República Checa, Estônia, Hungria, Letônia, Lituânia, Malta, Polônia, Eslováquia e Eslovênia.
Após todas essas adesões, para que a UE pudesse continuar a funcionar de forma eficaz, tornou-se necessária uma reformulação do sistema decisional adotado até então. Por isto, através do Tratado de Nice, que entrou em vigor em 1º de fevereiro de 2003, foram estabelecidas novas regras definidoras das dimensões e do funcionamento das instituições da União Europeia.
Em 2005, os países membros da União Europeia eram Áustria, Bélgica, Dinamarca, Estônia, Finlândia, França, Alemanha, Grécia, Hungria, Irlanda, Itália, Lituânia, Luxemburgo, Malta, Holanda, Polônia, Portugal, Eslováquia, Eslovênia, Espanha, Reino Unido, Chipre, República Tcheca, Letônia e Suécia. [03]
Atualmente, fazem parte da UE 27 países [04] e 490 milhões de pessoas. [05]
ESTRUTURA INSTITUCIONAL DA UNIÃO EUROPEIA
Em relação à forma como está estruturada a União Europeia, pode-se dizer que esta é constituída por várias outras instituições, cada qual com funções específicas. Tais instituições, descritas a seguir, são responsáveis pelo funcionamento harmônico do sistema político europeu.
O Parlamento Europeu (PE), cujas sedes estão localizadas na França, na Bélgica e em Luxemburgo, pode ser descrito como o fórum de discussão da União Europeia, local em que os pontos de vistas políticos dos Estados membros se convergem.
As principais funções do Parlamento Europeu são partilhar com o Conselho Europeu o poder legislativo e exercer um controle democrático em todas as instituições da UE.
Já o Conselho da União Europeia é o principal órgão legislativo da UE, reunindo representantes de todos os Estados membros. Juntamente com o Parlamento Europeu, o Conselho possui a função de determinar regras direcionadoras das atividades da União Europeia como, por exemplo, regras que visam garantir e preservar a liberdade de circulação de bens, pessoas, serviços e capitais.
A maior parte das responsabilidades do Conselho são relacionadas às áreas de atuação em que os Estados membros decidiram delegar conjuntamente parte de suas respectivas soberanias conferindo poderes de decisão às instituições da União Europeia. Este é o denominado primeiro pilar da União Europeia.
No entanto, é interessante observar que o desenvolvimento da Política Externa e de Segurança Comum da União Europeia (PESC) e coordenação da cooperação entre os tribunais e as forças policiais nacionais dos Estados membros em matéria penal estão relacionadas aos domínios de atuação em que os Estados membros não delegaram os seus poderes, mas apenas se comprometeram com uma cooperação mútua. Tal cooperação pode ser definida como intergovernamental. Este fenômeno representa o segundo e o terceiro pilares da União Europeia.
Há ainda o Tribunal de Justiça das Comunidades, órgão criado em 1952 pelo Tratado de Paris, que possui como função precípua garantir a interpretação e aplicação uniforme da legislação europeia, conhecida tecnicamente por direito comunitário, em todos os Estados membros da União Europeia. Assim, o Tribunal tem o dever de garantir que a legislação aplicada no âmbito dos Estados membros seja idêntica para todas as partes e em todas as circunstâncias. O Tribunal é competente para se pronunciar sobre os litígios entre os Estados membros, entre as instituições da UE e entre as pessoas físicas e jurídicas. Além disso, é também função do Tribunal esclarecer dúvidas a respeito da interpretação de Tratados e da legislação comum europeia.
Outra relevante instituição da estrutura da União Europeia é o Tribunal de Contas criado em 1977. Tal órgão é totalmente independente dos demais órgãos da União Europeia e sua sede está localizada em Luxemburgo.
A principal função do Tribunal de Contas é a de controlar a totalidade das receitas e despesas da União e verifica se o orçamento está sendo bem gerido.
Há ainda a Comissão Europeia que dentre todas as instituições que compõem a estrutura da União Europeia, a Comissão Europeia, politicamente independente, é a que possui as características de supranacionalidade presentes de forma mais explícita.
Na história de criação da União Europeia, a Comissão tem sua origem em 1951, quando era chamada de High Authority of European Coal and Steel Community (Alta Autoridade). Nesta fase inicial, a Comissão atuava como secretariado e órgão proto-executivo no sistema institucional da União Europeia. É desta experiência que o termo supranacional foi concebido no âmbito da formação da União Europeia. O ônus para o desenvolvimento de credibilidade, perspicácia e base política de poder da Comissão foi deixado a cargo da própria instituição.
A Comissão Europeia possui quatro funções principais dentre as quais a primeira é apresentar propostas legislativas ao Parlamento e ao Conselho. A segunda função da Comissão Europeia, na sua qualidade de órgão executivo da União Europeia, é a de gerir e executar as políticas e o orçamento da UE. É importante ressaltar que o controle do orçamento pela Comissão está condicionado à vigilância do Tribunal de Contas.
A terceira função é a de garantir a aplicação do direito comunitário em conjunto com o Tribunal de Justiça. O fato de a Comissão ser a guardiã dos Tratados da União Europeia significa que, juntamente com o Tribunal de Justiça, a Comissão zela pela correta aplicação da legislação da União Europeia em todos os Estados membros.
A quarta função da Comissão é a de representar a União Europeia internacionalmente incumbindo-lhe, por exemplo, negociar acordos entre a UE e países terceiros.Assim, é através da Comissão que os Estados membros da UE expressam conjuntamente seus ideais no cenário internacional.
A possibilidade de uma integração econômica e política entre os Estados membros da União Europeia implicou na capacidade de tais países em decidir conjuntamente sobre inúmeras questões. A partir de tal necessidade, houve o desenvolvimento de políticas comuns desde a questão agrícola à questão cultural, jurídica e de segurança europeia, criou-se então, a Política Externa e de Segurança Comum (PESC).
A experiência da integração supranacional na União Europeia problematiza o tradicional paradigma da soberania. Isto é claramente notado quando a Comissão Europeia toma decisões que vinculam os governos dos Estados membros.
As instituições descritas acima são complementadas por cinco outros importantes órgãos, quais sejam, o Comitê Econômico e Social Europeu, o Comitê das Regiões, o Banco Central Europeu, o Procurador Europeu, o Banco Europeu de Investimento.
Ainda há outras agências que integram o corpo da União Europeia. Algumas dessas agências são o Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias, Serviço de Seleção do Pessoal das Comunidades Europeias, Agências da Comunidade Europeia como as de Política Externa e de Segurança Comum e a de Cooperação policial e judiciária em matéria penal.
A UNIÃO EUROPEIA COMO SISTEMA POLÍTICO DEMOCRÁTICO DE DIREITO
A União Europeia é um sistema institucional que estabelece um sutil equilíbrio entre as necessárias transferências de soberania para instituições supranacionais e a conservação do poder pelos Estados nacionais.
Conforme analisa Simon Hix (1990), este sistema pode ser considerado como político, apesar de não configurar um tradicional Estado Democrático de Direito, visto que possui os quatros elementos caracterizadores de um sistema político democrático. [06]
O primeiro desses elementos é ter um estável e bem definido conjunto de instituições para as tomadas de decisões coletivas e para regulamentação das relações governamentais entre e dentro destas instituições. [07]
O nível de estabilidade institucional e complexidade na União Europeia é, sem dúvida, um dos maiores entre os regimes internacionais existentes atualmente.
O segundo elemento caracterizador de um sistema político é o fato de os cidadãos e grupos sociais procurarem alcançar os seus objetivos políticos diretamente através do sistema político ou por intermédio das organizações como os partidos políticos. [08]
À medida que as instituições da União Europeia passaram a ter poderes de governo, um número crescente de grupos passou a demandar deste sistema a realização de seus interesses. Assim como em todos os sistemas políticos democráticos, as demandas na União Europeia surgem a partir de uma rede complexa de grupos públicos e privados, cada qual competindo para influenciar o processo político da União Europeia visando promover ou proteger seus próprios interesses.
O terceiro elemento caracterizador de um sistema político democrático é o fato de as decisões coletivas no sistema político terem um impacto significativo na distribuição dos recursos econômicos e na alocação de valores políticos e sociais por todo o sistema. [09]
As decisões na União Europeia são altamente significantes. As políticas da UE cobrem virtualmente todas as políticas públicas, incluindo regulamentação do mercado, políticas sociais, de meio ambiente, agricultura, regionais, de pesquisa e desenvolvimento, comércio internacional, política externa, política de defesa, transporte, saúde pública, educação e cultura. É importante ressaltar, também, que as leis formuladas no âmbito da União Europeia são supremas em relação às leis nacionais.
O quarto elemento é que para haver um sistema político democrático deve existir uma interação contínua entre os resultados das decisões políticas, as novas demandas e as novas decisões. [10]
O processo político no sistema da União Europeia é uma característica constante da vida política europeia. É importante ressaltar que a União Europeia não possui a legitimidade do monopólio no uso da força. O poder de coerção pela polícia e pelas forças de segurança permanecem como prerrogativas exclusivas dos governos nacionais dos Estados membros da União Europeia.
Assim, na atualidade, a União Europeia é um sistema político apesar de não configurar um tradicional Estado Democrático de Direito, sendo baseado em princípios fundamentais como o da garantia à liberdade, segurança e igualdade, que os Estados membros reconhecem e cuja concretização é de responsabilidade, principalmente, dos órgãos executivos da UE.
Uma importante característica do sistema político europeu é o fato de ter um ordenamento jurídico autônomo, de caráter obrigatório frente às instituições da União Europeia, seus cidadãos e Estados membros. Possui regras cuja aplicação e interpretação deve ser realizada, uniformemente, em todo território da União Europeia.
O PROCESSO DE BARGANHA E COOPERAÇÃO NA UNIÃO EUROPEIA
Uma função importante é o papel que as instituições desempenham na dinâmica da barganha intergovernamental em que os governos buscam estabelecer posições vantajosas e defender suas preferências. Os governos transferem a soberania para as instituições internacionais em que os ganhos potenciais são grandes. As preferências das instituições são também uma importante variável que influencia no estilo e na essência da barganha intergovernamental.
A decisão de participar da integração europeia envolve alguns sacrifícios em relação à autonomia nacional. Não obstante, há vantagens como, por exemplo, o fato de as instituições da UE fortalecerem o poder estatal no âmbito internacional de duas maneiras: a primeira refere-se ao aumento na eficiência da barganha interestatal. A existência de um foro comum de negociação, procedimentos de tomada de decisão e monitoramento diminuem os custos de identificação, manutenção e criação de acordos. Isso faz com que haja um maior arranjo cooperativo.
A segunda maneira prevê o fortalecimento do poder dos líderes políticos através das instituições da União Europeia em relação aos grupos sociais no âmbito de suas políticas domésticas. Isso é o resultado do consenso entre os Estados membros com o objetivo de instituir um equilíbrio entre a eficiência da instituição União Europeia em relação à influência doméstica.
A repercussão do institucionalismo na barganha interestatal na União Europeia ocorre no cenário rico em informações. Assim, há um avanço de conhecimento sobre detalhes técnicos da formação de políticas da União Europeia e os Estados membros passam a ter uma noção maior sobre as preferências e sobre os constrangimentos em relação aos outros Estados.
Governos nacionais têm um incentivo para cooperar quando a coordenação política os permite alcançar objetivos que não seriam possíveis isoladamente de serem alcançados. Esses incentivos existem, principalmente, quando a coordenação pode eliminar externalidades negativas [11] da política internacional.
Quando as externalidades são positivas, insignificantes ou quando há políticas unilaterais para determinarem um alto custo a uma das partes, há poucos incentivos para cooperar.
Normalmente, há conflitos sobre os termos precisos da cooperação devido a diferentes preferências dos governos em relação à distribuição dos ganhos e custos visto que estes, numa política de coordenação, são frequentemente distribuídos desigualmente entre os Estados, causando conflitos internacionais e domésticos sobre ganhadores e perdedores.
As instituições da UE aumentam a eficiência de barganha, promovendo arranjos e regras de redução dos custos de transação. Tais instituições delegam e congregam soberania, tomando decisões centrais sobre assuntos fora do controle dos governos nacionais.
Assim, as possibilidades de cooperação entre os Estados membros aumentam quando há as instituições para monitorar, interpretar e reforçar as ações dos Estados Membros. Desta forma, o enforcement realizado pelas instituições permite aos governos ampliarem seus acordos internacionais.
As políticas das instituições da União Europeia variam de acordo com a natureza do processo de decisão a ser institucionalizado. Quando as consequências das decisões institucionais são calculáveis e concretas, a posição dos Estados será instrumental; quanto mais gerais e menos previsíveis são as implicações das decisões, maior o espaço para a atuação de líderes políticos.
A União Europeia pode ser considerada como um jogo de coordenação com consequências distributivas, um jogo de barganha e de cooperação. As negociações são o processo de escolha coletiva no qual cada interesse conflitante é reconhecido.
Jogos de barganha possuem dois problemas analíticos que devem ser considerados na análise do processo de coordenação e de barganha decorrente da interação estratégica entre os Estados.
Um desses problemas é o da eficiência nas negociações visto que custos excessivos de identificação, negociação e cumprimento de barganhas podem obstruir a cooperação. Outro problema seria a implicação distributiva de barganha interestatal, ou seja, a escolha de um resultado específico entre várias possibilidades determina a distribuição de custos e benefícios entre os governos.
Análises de negociações têm identificado inúmeros fatores que podem influenciar os resultados distributivos da barganha internacional, entre eles a natureza das políticas alternativas e coalizões, o nível e a assimetria de informação.
Três suposições a cerca da barganha interestatal a melhor compreensão das tomadas de decisão na União Europeia: a primeira é a de que a cooperação intergovernamental é voluntária, ou seja, nem coerção militar, nem sanção econômica são tratadas como um argumento de força. Democracias são avessas a riscos e evitam custos altos com conflitos. A segunda suposição é a de que o ambiente no qual a União Europeia barganha é relativamente rico em informações. E a última suposição seria a de que os custos transacionais de barganha intergovernamentais são baixos.
Ao longo da história da União Europeia, ideias de não-coerção e de um ambiente rico em informações, além da existência de um cenário institucionalizado não foram sempre as condições existentes.
As teorias de barganha e negociação sugerem prováveis determinantes do poder de barganha entre os Estados. Um desses determinantes seriam as alternativas políticas unilaterais. De acordo com esta perspectiva, a condição necessária para o sucesso dos acordos negociados entre governos racionais é a de que cada um desses governos perceba que o benefício da cooperação é maior ao da não cooperação. Porém, é importante ressaltar que governos racionais rejeitam a cooperação em favor de uma alternativa mais atrativa. Assim, governantes com alternativas mais atrativas não vão tolerar acordos inconvenientes, enquanto governos com alternativas piores ganham com a cooperação.
