A possibilidade do protesto de Certidões de Dívida Ativa prestigia a eleição de vias alternativas para a cobrança dos créditos da Fazenda Pública e valoriza do princípio da eficácia e da eficiência do Poder Judiciário.

O estudo do tema será feito por meio de três partes. Inicialmente será apresentada uma breve análise sobre o Protesto, após, sobre as Certidões de Dívida Ativa e, por fim, será verificada a compatibilidade ou não entre os dois instrumentos inicialmente analisados.

O Protesto é o ato formal e solene, de competência privativa do Tabelião de Protestos de Títulos, na tutela de interesses públicos ou privados, cujo objetivo inicial é a comprovação da inadimplência e/ou do descumprimento de uma determinada obrigação contida em um título ou documento de dívida.

Nesse sentido, observa-se o teor dos artigos iniciais da Lei nº 9.492/97, in verbis:

Art. 1º Protesto é o ato formal e solene pelo qual se prova a inadimplência e o descumprimento de obrigação originada em títulos e outros documentos de dívida.

Art. 2º Os serviços concernentes ao protesto, garantidores da autenticidade, publicidade, segurança e eficácia dos atos jurídicos, ficam sujeitos ao regime estabelecido nesta Lei.

Art. 3º Compete privativamente ao Tabelião de Protesto de Títulos, na tutela dos interesses públicos e privados, a protocolização, a intimação, o acolhimento da devolução ou do aceite, o recebimento do pagamento, do título e de outros documentos de dívida, bem como lavrar e registrar o protesto ou acatar a desistência do credor em relação ao mesmo, proceder às averbações, prestar informações e fornecer certidões relativas a todos os atos praticados, na forma desta Lei. (grifos nossos).

Nos termos do artigo primeiro, verifica-se que o objeto do protesto está relacionado à inadimplência ou descumprimento de uma determinada obrigação. Enquanto a inadimplência está ligada ao não pagamento, o descumprimento vincula-se a uma obrigação de fazer ou não fazer. Ora, o legislador deu ao Tabelião de Protesto de Títulos ampla competência, não o limitando a obrigações contidas em títulos de créditos como poderia parecer. É interessante notar que até os títulos e outros documentos de dívida em moeda estrangeira poderão ser protestados conforme o artigo décimo da legislação acima citada.

De fato, as obrigações inadimplidas devem estar consubstanciadas por escrito, uma vez que a lei exige a apresentação do "título" ou "documento" e que estes apresentem a devida regularidade formal. O artigo nono da Lei 9.492/97, inclusive, limita a atuação do Tabelião na análise do título ou documento, determinando que esta seja realizada apenas sob o aspecto formal. In verbis:

Art. 9º. Todos os títulos e documentos de dívida protocolizados serão examinados em seus caracteres formais e terão curso se não apresentarem vícios, não cabendo ao Tabelião de Protesto investigar a ocorrência de prescrição ou caducidade.

Parágrafo único. Qualquer irregularidade formal observada pelo Tabelião obstará o registro do protesto. (grifos nossos).

O Tabelião deve ser visto como um agente técnico e não como julgador. Nesse sentido, o Tabelião de Protesto será responsável apenas pela análise da estrita regularidade formal do título ou documento.

Feitos estes comentários, deve-se observar como funciona o protesto. A fase inicial é a apresentação do título ou documento da dívida. Em seguida, o Tabelião expedirá a intimação ao devedor, considerando-se cumprida no momento da sua entrega, comprovada por meio de protocolo, aviso de recepção (AR) ou documento equivalente (art. 14 da Lei nº 9.492/97). A lei determina que a intimação deve conter "o nome e endereço do devedor, elementos de identificação do título ou documento de dívida, e prazo limite para cumprimento da obrigação no Tabelionato, bem como número do protocolo e valor a ser pago." (§2º do art. 14 da Lei nº 9.492/97). Em outros casos, a intimação poderá será feita por edital (art. 15 da Lei nº 9.492/97).

No momento anterior à lavratura do protesto, o próprio apresentante do título ou documento poderá retirá-lo, desde que pagas as custas e emolumentos. Não retirado pelo apresentante e não havendo qualquer óbice judicial, o pagamento poderá ser realizado diretamente no Tabelionato competente, no valor igual ao declarado pelo apresentante, acrescido dos emolumentos e demais despesas. Nesse caso, o Tabelionato de Protesto dará a respectiva quitação e o valor devido será colocado à disposição do apresentante no primeiro dia útil subsequente ao do recebimento, tudo nos termos do art. 19 da legislação em estudo. De outro lado, conforme o art. 20, esgotado o prazo para pagamento, o Tabelião lavrará e registrará o protesto, sendo o respectivo instrumento entregue ao apresentante.

É importante que se destaque a forma por meio da qual o Tabelião será remunerado, qual seja, emolumentos, que serão pagos diretamente pelas partes. In verbis:

Art. 37. Pelos atos que praticarem em decorrência desta Lei, os Tabeliães de Protesto perceberão, diretamente das partes, a título de remuneração, os emolumentos fixados na forma da lei estadual e de seus decretos regulamentadores, salvo quando o serviço for estatizado. (grifos nossos).

Quanto à responsabilização, pode-se estabelecer um paralelo entre a Administração Pública e o Tabelião. No caso da Administração Pública, a Constituição Federal determina o seguinte:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) (...)

§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. (grifos nossos).

Ocorre o que a doutrina chama de responsabilidade objetiva, ou seja, independentemente da existência de culpa ou dolo, haverá responsabilidade. De outro lado, a responsabilização dos Tabeliães de Protesto de Títulos depende da existência de culpa ou dolo, devendo este responder pessoalmente pelos prejuízos que causarem os seus substitutos ou escreventes, sendo também assegurado o direito de regresso contra estes últimos. In verbis:

Art. 38. Os Tabeliães de Protesto de Títulos são civilmente responsáveis por todos os prejuízos que causarem, por culpa ou dolo, pessoalmente, pelos substitutos que designarem ou Escreventes que autorizarem, assegurado o direito de regresso.

De fato, os Tabeliães de Protesto não podem ser considerados como integrantes da Administração Pública, mas sim como prestadores de um serviço de caráter privado, por delegação do Poder Público e fiscalizado pelo Poder Judiciário, razão pela qual, a sua responsabilização se dará de forma diferenciada.

Com estas considerações, deve-se passar agora à análise das modalidades de protesto e, por conseguinte, das suas finalidades. Em geral, a doutrina clássica divide o protesto em duas modalidades:

Protesto necessário: nesta modalidade, sem adentrar muito nos conceitos de Direito Comercial, pois tal fato levaria o presente artigo a se afastar do seu objeto principal, o protesto tem natureza jurídica de prova de um inadimplemento e especialmente de "pressuposto" para a garantia de determinados direitos, inclusive processuais. Pode-se classificar esta modalidade ainda como um ônus do credor para ver assegurado o seu direito de regresso contra todos os coobrigados expressos no título. É interessante notar que está sendo utilizada a expressão "necessário" e não "obrigatório" uma vez que ninguém pode ser obrigado a protestar, mas, não o fazendo não poderão ser resguardados os seus direitos cambiários, ou seja, trata-se efetivamente de um ônus do credor;

Protesto facultativo: nesta modalidade a "única" função do protesto é probatória, ou seja, protesta-se com a simples finalidade de comprovar a inadimplência do devedor.

Além dessas duas modalidades, proponho uma terceira, o protesto coercitivo. Ora, é inegável que o objetivo final de qualquer credor é ver adimplida a obrigação do devedor. Desse modo, seja qual for a modalidade de protesto, o objetivo final será o cumprimento da obrigação, evitando-se a judicialização do conflito.

Vê-se que as modalidades acima descritas estão ligadas à ideia de utilidade, necessidade e interesse na utilização do protesto, estando sempre presente um traço comum, qual seja, a existência de uma obrigação não cumprida e vencida. De fato, as modalidades de protesto podem ser entendidas como etapas ou degraus lógicos de um procedimento, em que o último deles seria o protesto necessário, o degrau intermediário seria o protesto facultativo e o primeiro deles seria o protesto coercitivo.

No primeiro degrau lógico o credor teria como finalidade "somente" a utilização de um meio de coerção para o adimplemento da obrigação. No segundo degrau lógico, o credor tem como finalidade, também, demonstrar a inadimplência do devedor. Por fim, no protesto necessário, terceiro e último degrau lógico, o credor busca, além dos objetivos anteriores, cumprir com o seu ônus, resguardando os seus direitos cambiários (pressuposto processual).

De fato, o grande avanço da Lei nº 9.492/97 foi a possibilidade de utilização do protesto para outros documentos de dívida, além dos títulos de crédito. Antes da referida legislação, o Código de Processo Civil apenas fazia remissão à lei especial, conforme o seu art. 882:

Art.882.O protesto de títulos e contas judicialmente verificadas far-se-á nos casos e com observância da lei especial. (grifos nossos).

Ora, diante da inexistência de lei especial para regulamentar o protesto de uma série de títulos ou documentos de dívida, este restava impossibilitado. Em 1997, por meio de dispositivo expresso, essa possibilidade passou a ser realidade, sendo necessário, porém, que o documento represente uma dívida certa, líquida e exigível.

Não se pode esquecer o grande poder coercitivo do protesto, garantido pela aplicação dos artigos 29 e seguintes da Legislação em estudo. In verbis:

Art. 29. Os cartórios fornecerão às entidades representativas da indústria e do comércio ou àquelas vinculadas à proteção do crédito, quando solicitada, certidão diária, em forma de relação, dos protestos tirados e dos cancelamentos efetuados, com a nota de se cuidar de informação reservada, da qual não se poderá dar publicidade pela imprensa, nem mesmo parcialmente. (Redação dada pela Lei nº 9.841, de 5.10.1999)

§ 1º O fornecimento da certidão será suspenso caso se desatenda ao disposto no caput ou se forneçam informações de protestos cancelados. (Redação dada pela Lei nº 9.841, de 5.10.1999)

§ 2º Dos cadastros ou bancos de dados das entidades referidas no caput somente serão prestadas informações restritivas de crédito oriundas de títulos ou documentos de dívidas regularmente protestados cujos registros não foram cancelados. (Redação dada pela Lei nº 9.841, de 5.10.1999)

§ 3º Revogado. (Parágrafo revogado pela Lei nº 9.841, de 5.10.1999)

Art. 30. As certidões, informações e relações serão elaboradas pelo nome dos devedores, conforme previstos no § 4º do art. 21 desta Lei, devidamente identificados, e abrangerão os protestos lavrados e registrados por falta de pagamento, de aceite ou de devolução, vedada a exclusão ou omissão de nomes e de protestos, ainda que provisória ou parcial.

Art. 31. Poderão ser fornecidas certidões de protestos, não cancelados, a quaisquer interessados, desde que requeridas por escrito. (grifos nossos).

Tal instrumento normativo confere uma efetividade sem tamanho ao protesto, uma vez que, os cadastros de proteção do crédito ligados ao comércio e à industria possuem ampla penetração social, influenciando diretamente na vida dos cidadãos.

Sobre o tema o Superior Tribunal de Justiça posicionou-se da seguinte forma:

RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. VIOLAÇÃO DO ARTIGO 535, II, DO CPC. NÃO-OCORRÊNCIA. EXAME DE MATÉRIA CONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE DE EXAME NA VIA DO RECURSO ESPECIAL. SÚMULA N. 284/STF. OFENSA NÃO-FUNDAMENTADA. LEI N. 9.492/97, ART. 29, § 2º. INSCRIÇÃO DE DÍVIDAS EM ÓRGÃOS DE PROTEÇÃO AO CRÉDITO. PRÉVIO PROTESTO. DESNECESSIDADE. ATENÇÃO AO ART. 43 DO CDC. 4. A limitação contida no art. 29, § 2º da Lei n. 9.492/97 diz respeito à informação prestada pelo Cartório aos órgãos de restrição ao crédito, pois somente pode constar da relação fornecida os protestos regulares e cujos registros não tenham sido cancelados. 5. O título regularmente protestado e cujo registro não tenha sido cancelado pode constar do banco de dados dos órgãos de proteção ao crédito, mas nem toda informação constante desse órgão precisa estar calcada em título protestado, a teor da harmonização dos artigos 29, § 2º, da Lei n. 9.492/97 e 43 do CDC. 6. Recurso especial conhecido em parte e provido. (STJ, Processo: RESP 200400920552; RESP - RECURSO ESPECIAL – 686203; Relator(a): JOÃO OTÁVIO DE NORONHA; Órgão julgador: QUARTA TURMA; Fonte: DJE DATA:15/06/2009; Data da Publicação: 15/06/2009) (grifos nossos).

Apresentadas essas noções sobre o Protesto, passa-se agora a tecer algumas breves considerações sobre as Certidões de Dívida Ativa. Por óbvio, antes mesmo de tratar das Certidões, deve-se iniciar o estudo do meio da busca pelo conceito de Dívida Ativa. Nesse sentido, observam-se os arts. 1º e 2º da Lei nº 6.830/80:

Art. 1º - A execução judicial para cobrança da Dívida Ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e respectivas autarquias será regida por esta Lei e, subsidiariamente, pelo Código de Processo Civil.

Art. 2º - Constitui Dívida Ativa da Fazenda Pública aquela definida como tributária ou não tributária na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, com as alterações posteriores, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.

§ 1º - Qualquer valor, cuja cobrança seja atribuída por lei às entidades de que trata o artigo 1º, será considerado Dívida Ativa da Fazenda Pública.

§ 2º - A Dívida Ativa da Fazenda Pública, compreendendo a tributária e a não tributária, abrange atualização monetária, juros e multa de mora e demais encargos previstos em lei ou contrato.

§ 3º - A inscrição, que se constitui no ato de controle administrativo da legalidade, será feita pelo órgão competente para apurar a liquidez e certeza do crédito e suspenderá a prescrição, para todos os efeitos de direito, por 180 dias, ou até a distribuição da execução fiscal, se esta ocorrer antes de findo aquele prazo. (grifos nossos).

Em linhas gerais, tem-se que qualquer valor, tributário ou não tributário, cuja cobrança seja atribuída por lei à União, Estados, Distrito Federal, Municípios e ainda pelas respectivas autarquias e fundações públicas, será considerado Dívida Ativa da Fazenda Pública. É comum que se confunda Dívida Ativa da Fazenda Pública com a Dívida Ativa da União, porém deve-se ter em mente que a Dívida Ativa da União é apenas uma espécie do gênero Dívida Ativa da Fazenda Pública.

Certificar é assegurar, garantir, afirmar a existência ou inexistência de um determinado fato ou ato. No caso em estudo, as Certidões de Dívida Ativa certificam a existência de uma dívida, devidamente inscrita como tal.

A Inscrição em Dívida Ativa é o ato de controle administrativo da legalidade, realizado pelo órgão competente para apurar a liquidez e certeza do crédito. Suponha-se a existência de um processo administrativo sancionador de uma determinada Autarquia Pública Federal. Verificada a irregularidade, será instaurado o devido processo administrativo para a sua apuração. Respeitados os princípios do contraditório, ampla defesa e devido processo legal, o processo seguirá o seu trâmite até o trânsito em julgado. Caso reste constatada a irregularidade, poderá haver a aplicação de uma sanção pecuniária que, não paga, estará passível de inscrição em Dívida Ativa.

O Termo de Inscrição em Dívida Ativa é o documento por meio do qual se materializa a inscrição da dívida ativa regularmente constituída, gozando de presunção de certeza e liquidez. É a partir dele que se extrai a Certidão de Dívida Ativa, documento que certifica, garante e representa a existência de uma dívida líquida e certa perante a Fazenda Pública. O Código de Processo Civil assegurou à CDA, nos termos do art. 585, a natureza de título executivo extrajudicial, in verbis:

Art. 585. São títulos executivos extrajudiciais: (...)

VII - a certidão de dívida ativa da Fazenda Pública da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, correspondente aos créditos inscritos na forma da lei;

A Certidão de Dívida Ativa é o título que instrui a petição inicial de execução fiscal, sendo certo que, antes mesmo de sua emissão, o devedor já esta em mora com relação a uma dívida que goza de presunção de liquidez e certeza. Diferentemente dos demais títulos executivos, a Certidão de Dívida Ativa submete-se à procedimento próprio, chamado de Execução Fiscal e regulado pela Lei nº 6.830 de 22 de setembro de 1980.

Nesse sentido, deve-se notar a ementa do julgado abaixo do Superior Tribunal de Justiça que resume, em algumas poucas palavras, a importância e as características principais das CDAs:

TRIBUTÁRIO. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. ART. 543-C, DO CPC. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA - CDA. REQUISITOS DE CERTEZA E LIQUIDEZ. APRESENTAÇÃO DE DEMONSTRATIVOS DO DÉBITO. DESNECESSIDADE. VIOLAÇÃO DO ART. 535, II, DO CPC. INOCORRÊNCIA. 1. A petição inicial da execução fiscal apresenta seus requisitos essenciais próprios e especiais que não podem ser exacerbados a pretexto da aplicação do Código de Processo Civil, o qual, por conviver com a lex specialis, somente se aplica subsidiariamente. 2. Os referidos requisitos encontram-se enumerados no art. 6º, da Lei 6.830/80, in verbis: "Art. 6º A petição inicial indicará apenas: I – o juiz a quem é dirigida; II – o pedido; e III – o requerimento para a citação. § 1º A petição inicial será instruída com a Certidão da Dívida Ativa, que dela fará parte integrante, como se estivesse transcrita. § 2º A petição inicial e a Certidão da Dívida Ativa poderão constituir um único documento, preparado inclusive por processo eletrônico." 3. Conseqüentemente, é desnecessária a apresentação do demonstrativo de cálculo, em execução fiscal, uma vez que a Lei n.º 6.830/80 dispõe, expressamente, sobre os requisitos essenciais para a instrução da petição inicial e não elenca o demonstrativo de débito entre eles. Inaplicável à espécie o art. 614, II, do CPC. (...) 4. A própria Certidão da Dívida Ativa, que embasa a execução, já discrimina a composição do débito, porquanto todos os elementos que compõem a dívida estão arrolados no título executivo - que goza de presunção de liquidez e certeza -, consoante dessume-se das normas emanadas dos §§ 5º e 6º, do art. 2º, da Lei nº 6830/80, litteris: (...) 5. In casu, conquanto o voto da Relatora tenha consagrado a tese perfilhada por esta Corte Superior, o voto vencedor, ora recorrido, exigiu a juntada aos autos de planilha discriminativa de cálculos, razão pela qual merece ser reformado. (...) (STJ, Processo: RESP 200900847139: RESP - RECURSO ESPECIAL – 1138202; Relator(a): LUIZ FUX; Órgão julgador: PRIMEIRA SEÇÃO;

Fonte: DJE DATA:01/02/2010) (grifos nossos).

É preciso ressaltar, porém, como se verá adiante, que a instrução da execução fiscal não é a única função da Certidão de Dívida Ativa. Feitos todos esses comentários, deve-se agora perquirir se seria possível o protesto das Certidões de Dívida Ativa.

Do ponto de vista legislativo, no âmbito federal, vê-se que a Lei nº 9.492/97 poderia ter sido mais clara quanto à possibilidade de sua aplicação em relação às Certidões de Dívida Ativa. Embora já apresente uma amplitude muito mais abrangente, uma vez que não tem o seu âmbito de aplicação limitado aos títulos cambiários, a ausência de expressa previsão sobre o tema, acabou por gerar uma série de divergências doutrinárias e jurisprudenciais.

Ainda sob a perspectiva normativa, no âmbito estadual, pode-se citar a Lei nº 13.160/08 do Estado de São Paulo que deixa expressa a possibilidade de protesto de CDAs. In verbis:

GOVERNADOR DO ESTADO DE SÃO PAULO:
Faço saber que a Assembleia Legislativa decreta e eu promulgo a seguinte lei:

Artigo 1º - Passam a vigorar com a seguinte redação os itens 7 e 8 das Notas Explicativas da Tabela IV - Dos Tabelionatos de Protesto de Títulos da Lei nº 11.331, de 26 de dezembro de 2002, que dispõe sobre os emolumentos relativos aos atos praticados pelos serviços notariais e de registro, em face das disposições da Lei federal nº 10.169, de 29 de dezembro de 2000:

I - o item 7:

"7 - Havendo interesse da administração pública federal, estadual ou municipal, os tabelionatos de protesto de títulos e de outros documentos de dívida ficam obrigados a recepcionar para protesto comum ou falimentar, as certidões de dívida ativa, devidamente inscrita, independentemente de prévio depósito dos emolumentos, custas, contribuições e de qualquer outra despesa, cujos valores serão pagos na forma prevista no item 6, bem como o crédito decorrente de aluguel e de seus encargos, desde que provado por contrato escrito, e ainda o crédito do condomínio, decorrente das quotas de rateio de despesas e da aplicação de multas, na forma da lei ou convenção de condomínio, devidas pelo condômino ou possuidor da unidade. O protesto poderá ser tirado, além do devedor principal, contra qualquer dos co-devedores, constantes do documento, inclusive fiadores, desde que solicitado pelo apresentante." (grifos nossos).

De outro lado, não é este o entendimento da Jurisprudência Pátria. In verbis:

TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL - CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA - PROTESTO PRÉVIO - DESNECESSIDADE - PRESUNÇÃO DE CERTEZA E LIQUIDEZ - AUSÊNCIA DE DANO MORAL - DEFICIÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO - SÚMULA 284/STF. (...)

2. A Certidão de Dívida Ativa além da presunção de certeza e liquidez é também ato que torna público o conteúdo do título, não havendo interesse de ser protestado, medida cujo efeito é a só publicidade.

3. É desnecessário e inócuo o protesto prévio da Certidão de Dívida Ativa. Eventual protesto não gera dano moral in re ipsa.

4. Recurso especial do BANCO DO BRASIL S/A conhecido parcialmente e, nessa parte, provido.

5. Prejudicado recurso especial do MUNICÍPIO DE DUQUE DE CAXIAS. (STJ, Processo: REsp 1093601 / RJ; RECURSO ESPECIAL

2008/0169840-0; Relator(a): Ministra ELIANA CALMON; Órgão Julgador: T2 - SEGUNDA TURMA; Data do Julgamento: 18/11/2008;

Data da Publicação/Fonte: DJe 15/12/2008 RDDT vol. 162 p. 109) (grifos nossos).

TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. CRÉDITO TRIBUTÁRIO. PROTESTO PRÉVIO. DESNECESSIDADE. PRESUNÇÃO DE CERTEZA E LIQUIDEZ. 1. Agravo regimental interposto em face de decisão que negou provimento a agravo de instrumento. Nas razões do agravo, sustenta-se, em síntese, que embora a certidão de dívida ativa seja reconhecida como um título executivo extrajudicial, a cobrança da dívida tributária tem natureza diferente dos outros títulos de caráter civil, não tendo a Lei 9.492/97 a abrangência pretendida pelo agravado. 2. Não há necessidade de protesto prévio do título emitido pela Fazenda Pública. Se a CDA tem presunção relativa de certeza e liquidez, servindo inclusive como prova pré-constituída, o inadimplemento é caracterizado como elemento probante. Logo, falta interesse ao Ente Público que justifique o protesto prévio da CDA para satisfação do crédito tributário que este título representa. 3. Agravo regimental não-provido. (STJ, Processo : AGA 200701874563; AGA - AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO – 936606; Relator(a): JOSÉ DELGADO; Órgão julgador: PRIMEIRA TURMA; Fonte: DJE DATA:04/06/2008 RDDT VOL.:00157 PG:00169) (grifos nossos).

Com tal posicionamento não se pode concordar. Da análise dos julgados acima destacados, observam-se pontos positivos e negativos. De fato, reconhece-se que a Certidão de Dívida Ativa, além da presunção de certeza e liquidez, é também o ato que torna público o conteúdo do título executivo, servindo, inclusive, como prova pré-constituída. De outro lado, apesar de reconhecer a verdadeira natureza da CDA, afasta a possibilidade de seu protesto prévio com base em dois argumentos principais:

A Certidão de Dívida Ativa já "torna público o conteúdo do título, não havendo interesse de ser protestado, medida cujo efeito é a só publicidade." (grifos nossos)

"Não há necessidade de protesto prévio do título emitido pela Fazenda Pública. (...) Logo, falta interesse ao Ente Público que justifique o protesto prévio da CDA".

Vê-se que o Superior Tribunal de Justiça argumenta que não haveria interesse da Fazenda Pública em protestar a CDA uma vez que esta já seria pública e o inadimplemento já estaria comprovado. Tal argumentação levaria a crer que as únicas funções do protesto de títulos e documentos de dívida seriam a constituição do devedor em mora e a publicidade da dívida.

Ora, na primeira parte do presente artigo, destacou-se que a doutrina clássica estabelece duas modalidades básicas de protesto, quais sejam, o protesto necessário e o protesto facultativo. No presente artigo, foi proposta, inclusive, uma terceira modalidade que foi chamada de protesto coercitivo.

Nesse ponto, deve-se retomar a tese de que as modalidades acima descritas estão ligadas à ideia de utilidade, necessidade e interesse na utilização do protesto. Ressalta-se, mais uma vez, que:

(...) as modalidades de protesto podem ser entendidas como etapas ou degraus lógicos de um procedimento, em que o último deles seria o protesto necessário, o degrau intermediário seria o protesto facultativo e o primeiro deles seria o protesto coercitivo.

No primeiro degrau lógico o credor teria como finalidade "somente" a utilização de um meio de coerção para o adimplemento da obrigação. No segundo degrau lógico, o credor tem como finalidade, também, demonstrar a inadimplência do devedor. Por fim, no protesto necessário, terceiro e último degrau lógico, o credor busca, além dos objetivos anteriores, cumprir com o seu ônus, resguardando os seus direitos cambiários (pressuposto processual). . (itens 15 e 16 do presente artigo).

Não se desconhece a presunção de certeza e liquidez da CDA, nem tampouco a desnecessidade de que se comprove a inadimplência do devedor, porém, deve-se buscar o verdadeiro alcance do protesto, especialmente de títulos como as Certidões de Dívida Ativa, sendo inconcebível a ideia de que não haveria interesse da Fazenda Pública nesse procedimento.

Ora, o primeiro degrau lógico, que representa o interesse do credor em ver o seu crédito pago ou a sua obrigação adimplida, demonstra a presença do interesse na utilização do protesto. De fato, em regra, ontologicamente, a ideia de credor pressupõe o interesse do indivíduo em ver satisfeito o seu crédito. É bem verdade que, no âmbito do Direito Privado, há casos em que o credor não possui interesse no pagamento da dívida, tratar-se-ia de uma mera faculdade do credor, como por exemplo, no caso de dívida entre membros de uma mesma família, ou entre amigos. De outro lado, no âmbito do Direito Público, não cabe ao Administrador escolher se possui interesse ou não na cobrança do crédito e, inexistindo previsão legal expressa que afaste o interesse na cobrança, este sempre estará presente.

O protesto de CDA é benéfico para todos os agentes envolvidos: a) Poder Judiciário; b) Fazenda Pública; c) Devedor.

O protesto das CDAs representa para o Poder Judiciário uma via alternativa que viabilizará a utilização de outros meios eficazes de cobrança e que não dependerão de sua estrutura, evitando o ajuizamento de milhares de ações, dentre as quais muitas não atingirão o seu objetivo. Vê-se que, de fato, o protesto não pode ser visto como um procedimento necessário ou requisito para o ajuizamento da execução fiscal, mas como alternativa, tanto para a Fazenda Pública como para o próprio Poder Judiciário.

A infinidade de processos em tramitação só gera diminuição da qualidade e celeridade da prestação jurisdicional e aumento dos gastos públicos. De outro lado, em muitos casos, o custo de tramitação do processo pode superar a quantia executada, sendo a execução fiscal, muitas vezes, um mecanismo caro aos fins a que se destina.

O Dr. Marcelo Siqueira Freiras, Procurador-Geral Federal, em defesa da possibilidade de protesto das CDAs, perante o Conselho Nacional de Justiça, afirmou que:

(...) se contabilizados os créditos devidos a órgãos como o Inmetro, a Agência Nacional de Transportes Terrestres, o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes e o IBAMA, aproximadamente um milhão de execuções deixarão de ser ajuizadas no Poder Judiciário. (Dívida ativa: CNJ recomenda que tribunais regulamentem protesto extrajudicial de débitos. Disponível em: http://www.cnj.jus.br/ index.php?option=com_content&view=article&id=10629:divida-ativa-cnj-recomenda-que-tribunais-regulamentem-protesto-extrajudicial-de-debitos&catid=1:notas&Itemid=675. Acesso em 22/05/2010) (grifos nossos).

Vê-se que a possibilidade de protesto da Certidão de Dívida Ativa trilha o mesmo caminho que outras medidas que visam à agilidade e à eficácia do Poder Judiciário. As reformas processuais (legislativas), especialmente as da execução, e a divulgação da ideia de conciliação, são apenas algumas das alternativas que buscam o fim do abarrotamento do Poder Judiciário e a criação de soluções extrajudiciais para processos de menor relevância econômica e social.

Tal medida será benéfica também para a própria Fazenda Pública uma vez que verá, na utilização de um método mais célere e eficaz, o pagamento de suas dívidas. Nesse sentido, observa-se a seguinte notícia publicada no site da Advocacia-Geral da União:

Em sustentação oral, o Procurador-Geral Federal, Marcelo de Siqueira Freitas, apresentou as justificativas para a utilização dos protestos. Segundo ele, "toda a Fazenda Pública é beneficiada com esta possibilidade, incluindo as autarquias e fundações federais". Ele explicou que o índice de recuperação de créditos com o ajuizamento de ações para cobrança de dívida ativa é de 1%. "Para reverter isso, iniciamos um projeto piloto para protestar os créditos do Inmetro em cartório. Já há 48% de retorno desde que a medida começou a ser adotada", frisou. O Instituto tem mais de R$ 750 mil inscrições em Dívida Ativa e a cobrança destes débitos por meio do protesto em cartório tem se mostrado eficiente, tanto para garantir o recebimento dos valores, como para evitar que milhares de execuções inundem o Poder Judiciário.

Siqueira salientou que os custos e o tempo que evolvem a cobrança destes créditos na esfera judicial, não só para o Inmetro, mas para toda a máquina pública, inclusive o próprio Poder Judiciário, são imensos. "Toda e qualquer tentativa de reduzi-los vai ao encontro do princípio da eficiência e da economia processual", ressaltou. (CNJ acolhe tese da AGU e autarquias poderão protestar multas não pagas. Disponível em: . Acesso em 22/05/2010) (grifos nossos).

De outro lado, vários créditos que sequer seriam cobrados por meio das execuções fiscais, poderão ser cobrados por meio do protesto da CDA, gerando um ganho financeiro considerável para o Estado, além de fazer valer a função educativa da penalidade. Tal observação é relevante, por exemplo, diante dos créditos de pequeno valor, como os constantes na Portaria nº 915 de 16 de setembro de 2009 da Procuradoria-Geral Federal que assim dispõe:

Art. 3º Na cobrança de créditos das autarquias e das fundações públicas federais, ficam os Procuradores Federais dispensados de efetuar a inscrição em dívida ativa, do ajuizamento de ações e da interposição de recursos, bem como da solicitação de autorização para requerimento de extinção da ação ou de desistência dos respectivos recursos judiciais, quando o valor atualizado do crédito for inferior ou igual a R$ 1.000,00 (mil reais), ressalvados os casos relativos a créditos originados de multas aplicadas em decorrência do exercício do poder de polícia, hipótese na qual o limite referido fica reduzido para R$ 500,00 (quinhentos reais).

§ 1º Os créditos das autarquias e das fundações públicas federais relacionadas no anexo a esta portaria poderão ser inscritos em dívida ativa quando o valor atualizado do crédito for igual ou superior a R$ 100,00 (cem reais) (grifos nossos).

Por fim, deve-se destacar que o protesto trará benefícios para o devedor. Os créditos inscritos em Dívida Ativa são acrescidos de encargo legal, substitutivo da condenação do devedor em honorários advocatícios, calculado nos termos e na forma da legislação aplicável à Dívida Ativa da União, tudo nos termos do art. 37-A da Lei nº 10.522/2002:

Art. 37-A. Os créditos das autarquias e fundações públicas federais, de qualquer natureza, não pagos nos prazos previstos na legislação, serão acrescidos de juros e multa de mora, calculados nos termos e na forma da legislação aplicável aos tributos federais. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)

§ 1º. Os créditos inscritos em Dívida Ativa serão acrescidos de encargo legal, substitutivo da condenação do devedor em honorários advocatícios, calculado nos termos e na forma da legislação aplicável à Dívida Ativa da União. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009) (grifos nossos).

Atualmente tal regramento é feito por meio dos seguintes dispositivos:

Decreto-Lei nº 1.025/1969: " Art.1º- É declarada extinta a participação de servidores públicos na cobrança da Dívida da União, a que se referem os artigos 21 da Lei nº 4.439, de 27 de outubro de 1964, e 1º, inciso II, da Lei nº 5.421, de 25 de abril de 1968, passando a taxa, no total de 20% (vinte por cento), paga pelo executado, a ser recolhida aos cofres públicos, como renda da União."

Decreto-Lei n o 1.569/1977: "Art. 3º O encargo previsto noart. 1º do Decreto-lei nº 1.025, de 21 de outubro de 1969, calculado sobre montante do débito, inclusive multas, atualizado monetariamente e acrescido dos juros e multa de mora, será reduzida para 10% (dez por cento), caso o débito, inscrito como Dívida Ativa da União, seja pago antes da remessa da respectiva certidão ao competente órgão do Ministério Público, federal ou estadual, para o devido ajuizamento.(Redação dada pelo Decreto-lei nº 2.163, de 1984)" (grifos nossos).

Verifica-se que no caso de CDA protestada, o devedor terá a quantia referente aos encargos legais reduzida para 10%, sendo, inclusive, possível o parcelamento do débito, nos termos do art. 37-B da Lei nº 10.522/2002. Desse forma, com o protesto da CDA, o devedor não será onerado com 20% de encargos legais, o que ocorreria caso a dívida fosse ajuizada, mas com apenas 10%. No mesmo sentido, as custas do protesto serão certamente menores do que as judiciais e o procedimento a que o devedor seria submetido seria mais célere e menos burocratizado e formal do que o procedimento da execução fiscal.

Nesse diapasão e, em defesa dos princípios da legalidade, eficiência e menor onerosidade ao devedor, o Conselho Nacional de Justiça acolheu os argumentos da Procuraria-Geral Federal e garantiu a possibilidade de protesto das Certidões de Dívida Ativa, recomendando aos Tribunais de Justiça a edição de ato normativo que regulamente a possibilidade de protesto extrajudicial de Certidão de Dívida Ativa por parte da Fazenda Pública.

Cabe, por fim, destacar o trecho inicial da já citada notícia:

Os tribunais de Justiça (TJs) deverão editar ato normativo que regulamente a possibilidade de protesto extrajudicial de Certidão de Dívida Ativa por parte da Fazenda Pública

. Essa é a recomendação do Conselho Nacional de Justiça (CNJ a todos os TJs do país. O objetivo da medida - aprovada na 102ª sessão plenária do CNJ realizada no dia 06 de abril - é agilizar o pagamento de títulos e outras dívidas devidas ao governo, inibir a inadimplência e contribuir para a redução do volume de execuções fiscais ajuizadas, o que resultará na melhoria da prestação jurisdicional e na diminuição dos gastos públicos com a tramitação de ações dessa natureza. Por oito votos a seis, os conselheiros aprovaram a recomendação, resultado da votação de dois pedidos de providências (2009.10.00.004178-4 e 2009.10.00.004537-6) ajuizados pelas corregedorias gerais de Justiça dos estados de Goiás e Rio de Janeiro. Nos pedidos, as corregedorias solicitavam, ao CNJ, alternativas que pudessem "viabilizar a utilização de meios de cobrança que se mostrem seguros e não dependam da estrutura do Poder Judiciário". (Dívida ativa: CNJ recomenda que tribunais regulamentem protesto extrajudicial de débitos. Disponível em: http://www.cnj.jus.br/ index.php?option=comcontent& view=article&id=10629:divida-ativa-cnj-recomenda-que-tribunais-regula mentem-protesto-extrajudicial-de-debitos&catid=1:notas&Itemid= 675>. Acesso em 22/05/2010) (grifos nossos).

Conclui-se que a possibilidade do protesto de Certidões de Dívida Ativa nada mais é do que o reconhecimento do verdadeiro alcance da Lei nº 9.294/97, assim como da importância da eleição de vias alternativas para a cobrança dos créditos da Fazenda Pública e da valorização do princípio da eficácia e da eficiência do Poder Judiciário.


Autor

  • Rafael Gomes de Santana

    Rafael Gomes de Santana

    Pós-Graduado em Direito Processual Civil, Direito Constitucional e Direito Administrativo. Ex-Coordenador de Defesa do Patrimônio Público e Recuperação de Créditos da Procuradoria Regional Federal da 1ª Região. Ex-Chefe de Divisão da Coordenação-Geral de Cobrança e Recuperação de Créditos da Procuradoria-Geral Federal. Subprocurador-chefe da Procuradoria Federal Especializada junto ao Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade. Bacharel em Direito pela UFPE. Procurador Federal.

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Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

SANTANA, Rafael Gomes de. Protesto de certidões de dívida ativa. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 15, n. 2534, 9 jun. 2010. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/14990>. Acesso em: 21 maio 2018.

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