A Responsabilidade Fiscal é tema novo no Brasil, país tão acostumado a moratórias, precatórios não honrados e déficits fiscais. A edição da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) foi mais um passo dado na direção do equilíbrio das contas públicas, só possível graças ao fim do ciclo inflacionário que maquiava os orçamentos públicos e inutilizava o planejamento governamental.
Talvez não fosse necessário editar a Lei Complementar n.º 101/00 se os gestores públicos brasileiros estivessem habituados a cumprir uma lei anterior, a Lei Federal n.º 4.320/64, que já previa o equilíbrio financeiro dos orçamentos. Porém, a realidade das finanças públicas não era essa, o corriqueiro era as dívidas serem repassadas aos seus sucessores através de Restos a Pagar, cancelamento de empenhos e Precatórios não quitados.
Em se tratando dos Precatórios, por exemplo, o Congresso Nacional promulgou no final do ano passado a Emenda Constitucional n.º 62/2009, que alterou mais uma vez o artigo 100 da Carta Federal e criou regime especial para quitação dos precatórios vencidos. Essa já é a terceira emenda que modifica o texto constitucional original para tentar resolver o problema nacional dos precatórios não honrados.
No caso dos Restos a Pagar, nos primeiros momentos da entrada em vigor da LC n.º 101/00, a grande questão a ser enfrentada decorria da repentina vedação prevista no artigo 42 da LRF, face ao costume de inscrever essas despesas sem cobertura financeira. A súbita proibição de uma prática antiga criou um grande problema tanto para os administradores públicos quanto para os órgãos de controle: Para esses porque teriam que interpretar e aplicar o novo diploma Legal, promulgado justamente no último ano de mandato dos prefeitos e, para aqueles, porquanto viram práticas antigas repentinamente se transformarem em crimes contra as finanças públicas.
Neste cenário de incertezas e insegurança jurídica, a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) editou a polêmica Portaria n.º 447/2002, propondo um novo enfoque para as receitas públicas, com a adoção dos chamados restos a receber.
A Portaria dispôs que os valores arrecadados pela União, mas não repassados no próprio exercício comporiam os Restos a Receber do ente recebedor. Como a regulamentação mostrou-se flagrantemente contrária à legem, já que a Lei Federal n.º 4.320/64 determinava o regime de caixa para as receitas públicas (art. 35, I), vários Tribunais de Contas preferiram não seguir a orientação da STN. Não é demais lembrar que a Secretaria do Tesouro Nacional, por força do art. 50, §2.º da LRF, é Órgão Central de Contabilidade da União e competente para edição de normas gerais para consolidação das contas públicas.
Polêmicas à parte, o fato é que a Portaria foi baixada às vésperas do término do mandato de Governadores, e sua inovação, com a inclusão dos Restos a Receber às disponibilidades, favorecia claramente os gestores no cumprimento do artigo 42 da LRF. Ainda que controversa, a Portaria permaneceu por cinco longos anos no ordenamento jurídico, sendo expressamente revogada pela superveniência da Portaria Conjunta STN/SOF n.º 02, de 08 de agosto de 2007. A derrocada da Portaria STN n.º 447/02 representa uma evolução no entendimento do artigo 42 da LC n.º 101/00.
Ainda em se tratando do artigo 42, outro fato polêmico ocorreu quando o Tribunal de Contas do Município de São Paulo opinou pela aprovação das contas da Prefeitura de São Paulo na gestão de Marta Suplicy, referentes ao exercício de 2004. O Tribunal decidiu que a ex-Prefeita cumpriu a LRF e a Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2004, cujo artigo 30 determinava a segregação entre as despesas com vencimento em 2004 e 2005.
O decisório também salientou que a LC n.º 101/00 não previu regra de transição para os Restos a Pagar, por isso, deveria haver, na avaliação do cumprimento do artigo 42, uma ponderação entre a situação fiscal encontrada pelo gestor e a deixada por ele. Neste caso, percebe-se que a interpretação proposta pela Corte de Contas também mitigava os efeitos do dispositivo da LRF.
Muito embora as contas da gestora tenham obtido parecer favorável do TCM paulistano, o Partido Democrático Trabalhista representou a então Ministra de Estado no Supremo Tribunal Federal, sob a alegação de cometimento de crime contra as finanças públicas. No entanto, Seguindo parecer da Procuradoria-Geral da República, a representação foi arquivada por determinação do Ministro Eros Roberto Grau.
A forma de apuração das despesas com pessoal é outro ponto ainda não sedimentado da Lei de Responsabilidade Fiscal. Embora as definições contidas nos artigos 18 e 19 da lei sejam aparentemente cristalinas, alguns Tribunais de Contas e Tribunais de Justiça Estaduais vem interpretando que as parcelas referentes ao Imposto de Renda suportado pelos servidores públicos devam ser excluídas tanto da despesa com pessoal, quanto do cálculo da Receita Corrente Líquida. Em alguns Estados, excluem-se também as despesas com pensionistas do cálculo.
No caso dos Tribunais de Justiça, o Conselho Nacional de Justiça, como órgão de Controle Administrativo da Justiça Nacional, tem sido seguidamente provocado a apreciar esses expurgos pelas cortes estaduais. Conquanto o Departamento de Acompanhamento Orçametário do Órgão tenha expedido Nota Técnica em que esclarece como deve ser apurada a despesa com pessoal no âmbito dos Tribunais, o Conselho não tem avançado no julgamento da questão porque a matéria se encontra pendente de Julgamento no Supremo Tribunal Federal na Adin n.º 3.889, proposta pelo Governador do Estado de Rondônia contra decisão do Tribunal de Contas daquele Estado.
O Governador insurgiu-se contra Ato Normativo do Tribunal de Contas do Estado que, após consulta realizada pelo Procurador-Geral de Justiça, entendeu que os valores concernentes ao Imposto de Renda retido da folha pessoal, não comporiam a base cálculo da Receita Corrente Líquida, bem como o total da despesa com pessoal.
A impugnação apresentada pelo Chefe do Poder Executivo apontava inconstitucionalidade, tanto material, quanto formal, no Ato Normativo exarado pelo Tribunal de Contas. Foi apontada invasão da competência legiferante da União, reservada à Lei Complementar, na fixação de limites da despesa com pessoal, assim como na definição da composição da Receita Corrente Líquida (artigos 163, I e 169, caput, da Constituição Federal). Desta sorte, não poderia o Órgão determinar a apuração da RCL diferente daquela estabelecida na Lei de Responsabilidade Fiscal, como também, escapar do rol taxativo das despesas não computadas no cálculo da despesa com pessoal, estabelecidas nos artigos 18 e 19 da LRF.
Devido à importância do julgamento, diversas associações com interesse no tema, como a OAB e sindicatos de servidores, e vários Tribunais de Contas Estaduais requereram a intervenção no Processo. O Relator deferiu o pleito considerando a participação destas entidades e órgãos como legitimação social da decisão da Suprema Corte. Todavia, o pedido de Medida Cautelar proposto pelo Governador ainda não foi decidido pelo Ministro Joaquim Barbosa. Também, não há, segundo o site do Tribunal, previsão da matéria ser apreciada pelo Pleno.
A década que se fechará neste exercício financeiro foi um período de constante expansão do Produto Interno Bruto mundial, e, especialmente, brasileiro. Excetuando-se o ano de 2009, auge da mais aguda crise econômica dos tempos atuais, o Produto Interno do Brasil sempre sofreu variações positivas que favoreceram a arrecadação de impostos e, consequentemente, as contas públicas.
Este bom momento vivido pela economia possibilitou que o Governo Federal expandisse seus gastos, tanto os de custeio quanto os de investimentos. Neste cenário de elevação da despesa pública, foram implantados diversos programas de governo, como o Programa de Aceleração de Crescimento (PAC), o aumento de cobertura do Bolsa Família, além da bem sucedida política de recuperação do poder de compra do salário mínimo.
No âmbito dos municípios, principalmente naqueles localizados nas regiões mais pobres do país, os resultados dessa política governamental foram diversos. Se por um lado houve uma contínua irrigação da economia local, mormente pelo pagamento dos benefícios do INSS e do Programa Bolsa Família. De outra parte, as contas municipais foram pressionadas pela elevação progressiva, nominal e real do salário mínimo, ainda indexador dos holerites situados na base da pirâmide salarial.
Embora a crise econômica mundial tenha se originado em setembro de 2008 com a quebra do banco americano Lehman Brothers, foi em 2009 que a arrecadação de impostos mais sofreu os efeitos da crise. Isto ocorreu porque a recessão explodiu numa época em o país vivia um momento auspicioso de crescimento econômico e os efeitos da queda foram sentidos meses mais tarde com a acomodação da atividade econômica. Aliado a isso, o Governo Federal promoveu uma série de desonerações tributárias, especialmente do IPI, que se refletiram nas quotas de transferências dos fundos de participação dos Estados (FPE) e dos Municípios (FPM).
Ademais, como a Lei de Responsabilidade Fiscal definiu o período de apuração da Receita Corrente Líquida (RCL) somando-se a arrecadação do mês em referência com as dos onze meses anteriores (artigo 2. º , parágrafo 3 º), a RCL demorou em refletir a queda na arrecadação de impostos ocorrida no início da crise. Mas, por outro lado, quando a inevitável deterioração dos indicadores de endividamento e gastos com pessoal, regulados pela LC n.º 101/00 aconteceu, ironicamente, o país já dava sinais de retomada no crescimento econômico.
Neste cenário, o ano de 2009 foi bastante sensível para as contas dos entes federados, porque houve uma redução no crescimento ou mesmo queda na arrecadação aliada a uma grande pressão de gastos. O efeito nas contas públicas foi sentido em Estados com histórico de finanças equilibradas como a Bahia que em 2009 atingiu o limite prudencial de gastos com pessoal (artigo 20, Inciso II).
Do ponto de vista dos Municípios, algumas medidas urgentes foram tomadas para mitigar os efeitos da crise mundial nas contas municipais. Como a medida provisória n.º 462, convertida na lei n.º 12. 058/09, que garantiu aos municípios, em 2009, o repasse da quota do Fundo de Participação dos Municípios pelo menos igual ao montante transferido pela União em 2008.
A Lei Responsabilidade Fiscal já prevê mecanismos de mitigação dos efeitos da recessão nas contas governamentais nos períodos de decréscimo na atividade econômica, como o previsto no artigo 66, que duplica os prazos de recondução aos limites da despesa total com pessoal e da dívida consolidada quando a taxa real acumulada do Produto Interno Bruto foi inferior a 1% nos quatro últimos trimestres. Todavia, enquanto o ente estiver acima dos limites previstos na lei, ficará suscetível às sanções previstas nos artigos 22 e 23.
A classe política também se mostrou sensível ao problema. Neste sentido, o Senador baiano César Borges apresentou o Projeto de Lei Complementar n.º 450/09, atendendo sugestão da Confederação Nacional dos Municípios. O projeto propõe uma flexibilização no cumprimento das obrigações previstas pela Lei de Responsabilidade Fiscal no encerramento do exercício financeiro de 2009.
Em consonância com a proposta do parlamentar, os limites e obrigações definidos pela LRF deverão ser flexibilizados na mesma proporção da frustração da receita estimada no orçamento do respectivo ente federado. O Projeto do Senador contempla Municípios, Estados e a União, estabelecendo que os Tribunais de Contas sejam responsáveis pela orientação dos seus jurisdicionados no cumprimento dos dispositivos legais.
Dentre outros projetos que tramitam no Congresso Nacional para alterar dispositivos da LC n.º 101/00, o Projeto de Lei do Senador baiano tem uma característica interessante: para contornar as resistências que por ventura surgiriam pela modificação da Lei de Responsabilidade de Fiscal, o parlamentar propôs que a alteração só teria validade para o exercício financeiro de 2009.
Conquanto tenha sido aprovado pela Comissão de Assuntos Econômicos do Senado no dia 08 de dezembro de 2009, o Projeto de Lei não foi apreciado pelo Plenário. Desta forma, caso a matéria seja ainda analisada pelos senadores em 2010, talvez não haja tempo para que as alterações propostas tenham os efeitos desejados pelo autor, especialmente a intervenção tempestiva dos Tribunais de Contas na flexibilização dos índices de despesas e endividamento dos Estados e Municípios.
Na semana em que Lei de Responsabilidade Fiscal completou uma década, o mundo assistiu a manifestações populares na Grécia que resultaram na morte de três pessoas. O estopim da revolta ocorreu quando o governo local, pressionado pela União Européia, tomou medidas para estancar o imenso déficit público do país e tentar reverter a eminente situação de insolvência.
Embora o Brasil esteja numa situação fiscal melhor que a dos gregos, o episódio não deixa de servir como alerta para os demais países sobre a importância da Responsabilidade Fiscal, assim como para os limites do endividamento do setor público. Nesse cenário, para o Brasil o grande desafio é continuar reduzindo as desigualdades sociais sem perder de vista o equilíbrio das contas governamentais.
REFERÊNCIAS
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