1 . Introdução
Em 1945, após o término da Segunda Grande Guerra Mundial, os países que haviam participado do conflito, bem como aqueles que o acompanharam — marcado, sobretudo, pela perda de milhares de vidas humanas em defesa da liberdade — resolveram criar um novo organismo internacional, capaz de promover a paz, assegurar a manutenção dos direitos fundamentais do homem e permitir o desenvolvimento dos povos, substituindo, assim, a Liga das Nações, que se mostrara incapaz de evitar a guerra.
O desenvolvimento dessas ideias levou à criação da Organização das Nações Unidas (ONU), com sede na cidade de Nova York, Estados Unidos, a qual passou a ser o órgão representativo das esperanças de um mundo melhor, baseado no respeito aos povos e à soberania dos países.
No dia 10 de dezembro de 1948, por meio da Resolução nº 217 A (III), a Assembleia Geral das Nações Unidas aprovou um de seus documentos mais importantes: a Declaração Universal dos Direitos Humanos.
Essa Declaração, conforme consignado em seu preâmbulo, teve por objetivo reafirmar a fé nos direitos humanos fundamentais, na dignidade e no valor da pessoa humana, bem como na igualdade de direitos entre homens e mulheres, promovendo o progresso social e melhores condições de vida, assegurando a todos a manutenção do jus libertatis.
Ao lado do sistema internacional de proteção dos direitos humanos, representado pela Declaração Universal de 1948, surgem os sistemas regionais de proteção, que, segundo Flávia Piovesan, buscam internacionalizar os direitos humanos no plano regional, particularmente na Europa, América e África.1
A busca pela efetiva proteção do cidadão contra possíveis ações arbitrárias do Estado, que possam violar os direitos conquistados com a Carta das Nações Unidas e outros pactos internacionais, levou os países a criarem sistemas regionais de proteção mais próximos de suas realidades e necessidades.
Deve-se observar que cada sistema de proteção apresenta aparato jurídico próprio, o que não impede a convivência do sistema global — integrado pelos instrumentos das Nações Unidas, como a Declaração Universal dos Direitos Humanos, o Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos, o Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais e demais Convenções Internacionais — com os instrumentos do sistema regional de proteção.2
Os sistemas regionais funcionam como normas complementares aos objetivos pretendidos pelas Nações Unidas, sendo que a ONU, por meio da Resolução 32/127, de 1977, incentiva os Estados-membros que ainda não possuem acordos regionais de direitos humanos a considerarem a possibilidade de firmá-los.
O presente trabalho busca analisar os acordos regionais de proteção aos direitos humanos, notadamente o sistema interamericano, representado pela Convenção Americana sobre Direitos Humanos, destacando sua importância, seus órgãos e seu funcionamento.
A América, após vários governos ditatoriais — principalmente na América Latina — passa por transformações econômicas, políticas e culturais, e somente a defesa dos direitos humanos será capaz de assegurar a continuidade desse processo de transformação.
2. Convenção Americana de Direitos Humanos
Com a aprovação da Declaração Universal dos Direitos Humanos, em 10 de dezembro de 1948, os países membros da Organização das Nações Unidas (ONU) que subscreveram o documento comprometeram-se a respeitar e a dar cumprimento aos direitos ali elencados, a fim de evitar violações às garantias elementares de qualquer pessoa.
Na busca pela efetivação dos direitos humanos previstos na Carta das Nações Unidas, surgiram os sistemas regionais de proteção, que internacionalizam tais direitos no plano regional, particularmente na Europa, América e África.
A respeito do sistema regional de proteção, Henry Steiner observa:
“Embora o capítulo VIII da Carta da ONU faça expressamente menção aos acordos regionais com vistas à paz e segurança internacionais, ele é silente quanto à cooperação no que tange aos direitos humanos. Todavia, o Conselho da Europa, já em 1950, adotava a Convenção Europeia de Direitos Humanos. Em 1969, a Convenção Americana era adotada. Em 1977, as Nações Unidas formalmente endossaram uma nova concepção, encorajando os Estados, em áreas em que acordos regionais de direitos humanos ainda não existissem, a considerar a possibilidade de firmar tais acordos, com vista a estabelecer em sua respectiva região um sustentável aparato regional para a promoção e proteção dos direitos humanos” (Assembleia Geral, Resolução 32/127, 1977).3
Segundo Flávia Piovesan, o sistema interamericano encontra-se consubstanciado em dois regimes: um baseado na Convenção Americana e outro fundamentado na Carta da Organização dos Estados Americanos.4 A Convenção Americana, assinada em 22 de novembro de 1969 em São José, Costa Rica — razão pela qual ficou conhecida como Pacto de San José da Costa Rica —, constitui o instrumento de maior importância no âmbito do sistema interamericano de direitos humanos.
Embora adotada em uma conferência intergovernamental celebrada pela Organização dos Estados Americanos (OEA), a Convenção somente entrou em vigor em 18 de julho de 1978, quando foi depositado o 11º instrumento de ratificação, conforme assinala Theodor Meron.5
Devido às particularidades dos países da América, especialmente da América Latina, os direitos assegurados na Convenção concentram-se essencialmente nos chamados direitos de primeira geração, relativos à liberdade: direito à vida, ao devido processo legal, a um julgamento justo, à compensação em caso de erro judiciário, à privacidade, à liberdade de consciência e de religião, à participação no governo, à igualdade e à proteção judicial, entre outros.
O Brasil subscreveu a Convenção por meio do Decreto Legislativo nº 27, de 26 de maio de 1992, que aprovou o texto do instrumento, conferindo-lhe legitimação. Após a aprovação pelo Congresso Nacional, o governo brasileiro depositou a Carta de Adesão (ratificação) junto à Organização dos Estados Americanos em 25 de setembro de 1992. Para o Brasil, a Convenção entrou em vigor a partir do Decreto nº 678, de 6 de novembro de 1992, publicado no Diário Oficial da União de 9 de novembro de 1992, p. 15.562. e seguintes, que determinou o integral cumprimento dos direitos disciplinados no Pacto de San José da Costa Rica.6
O atendimento a essas formalidades, em conformidade com o disposto no Texto Constitucional (art. 49, inciso I, e art. 84, inciso VII), conferiu à Convenção força normativa, com a obrigação de ser observada e respeitada no tocante aos direitos ali assegurados, tanto pelo Estado quanto pelos administrados.
Segundo o professor Luiz Flávio Gomes, o Pacto de San José da Costa Rica (CADH), desde que não conflitante com a Constituição Federal, tem validade, no mínimo, como lei ordinária. Esse é o entendimento predominante na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que adota o sistema paritário.7
A Convenção Americana, além dos direitos previstos e disciplinados, possui um aparato de monitoramento e implementação, integrado pela Comissão Interamericana de Direitos Humanos e pela Corte Interamericana.
O objetivo do Pacto de San José da Costa Rica foi garantir a todos os nacionais e aos estrangeiros que vivem no território americano direitos que assegurem o respeito à vida, à integridade física, à existência do juiz natural, entre outros.
A Convenção rejeita a pena de morte, permitindo sua aplicação apenas nos países que não a tenham abolido, para os delitos mais graves, em cumprimento de sentença final proferida por tribunal competente, vedando, contudo, a sua restauração nos Estados que já a tenham abolido.
No aspecto processual penal, o Pacto consagrou o instituto do habeas corpus em seu art. 7º, nº 6, permitindo que qualquer pessoa, mesmo sem formação técnico-jurídica, impetre o referido remédio. Os Estados signatários da Carta ficam impedidos de abolir esse instituto de suas legislações.
Além desses preceitos, a Convenção traz disposições relativas ao princípio da presunção de inocência e garante a todas as pessoas o direito ao duplo grau de jurisdição.
A Carta Americana assegura, ainda, aos acusados o direito de não serem obrigados a depor contra si mesmos, nem a se declararem culpados (art. 8º, nº 2, alínea g). Cabe ao Estado em que a pessoa estiver sendo processada proporcionar-lhe um defensor, a fim de que possa exercer ampla defesa das acusações formuladas.
Se a pessoa não compreender ou não falar o idioma do juízo ou tribunal, o Estado deverá providenciar gratuitamente tradutor ou intérprete (art. 8º, nº 2).
A confissão somente poderá ser considerada válida se feita sem coação de qualquer natureza. O acusado absolvido por sentença passada em julgado não poderá ser submetido a novo processo pelos mesmos fatos (art. 8º, nº 2, alíneas 3 e 4).
Em caso de erro judiciário, toda pessoa condenada por sentença transitada em julgado tem direito a ser indenizada conforme a lei vigente do país.
O Pacto de San José da Costa Rica representa, em verdade, uma conquista do povo americano, que, após tantas lutas e governos ditatoriais — marcados pela força da espada em detrimento do respeito à lei —, busca concretizar a democracia em nosso continente, ainda marcado por violações aos direitos mais essenciais do ser humano.8
3. Comissão Interamericana de Direitos Humanos
A Comissão Interamericana de Direitos Humanos tem por objetivo promover a observância e a proteção dos direitos humanos na América, onde a democracia, em muitos países, somente foi restabelecida no final dos anos 1980 e início dos anos 1990, em decorrência dos governos totalitários de direita, influenciados pela Guerra Fria, que polarizou o mundo entre países capitalistas e socialistas.
A competência da Comissão, como ensina a professora Flávia Piovesan, alcança todos os Estados-partes da Convenção Americana, em relação aos direitos humanos nela consagrados, e, além disso, estende-se a todos os Estados-membros da Organização dos Estados Americanos (OEA), em relação aos direitos previstos na Declaração Americana de 1948, elaborada em Bogotá, em maio daquele ano 9.
Segundo o professor Hector Fix-Zamundio, a Comissão Interamericana, criada em 1959, é o primeiro organismo efetivo de proteção dos direitos humanos. Embora com atribuições restritas, realizou uma frutífera e notável atividade, incluindo a admissão e investigação de reclamações de indivíduos e de organizações não governamentais, inspeções nos territórios dos Estados-membros e solicitação de informes, logrando, assim, um paulatino reconhecimento 10. Apesar desse esforço em defesa dos direitos de primeira geração, a Comissão não conseguiu evitar graves violações, como as ocorridas na Argentina e no Chile, entre outros países que, nas décadas de 1970 e 1980, afrontaram os direitos mais elementares de seus cidadãos.
O artigo 34 do Pacto de San José da Costa Rica, de 22 de novembro de 1969, dispõe que:
“A Comissão Interamericana de Direitos Humanos compor-se-á de sete membros, que deverão ser pessoas de alta autoridade moral e de reconhecido saber em matéria de direitos humanos.”
Os membros da Comissão podem ser nacionais de qualquer Estado-membro da OEA, o que significa que não necessitam pertencer, obrigatoriamente, a um país que tenha ratificado e aceitado a Convenção Americana de Direitos Humanos.
Segundo o art. 36. da Convenção Americana, os membros da Comissão serão eleitos a título pessoal pela Assembleia Geral da OEA, a partir de uma lista proposta pelos governos dos Estados-membros. Cada governo pode propor até três candidatos, nacionais do Estado proponente ou de qualquer outro Estado-membro, sendo que, no caso de lista tríplice, pelo menos um dos candidatos deverá ser nacional de Estado diverso daquele que apresentou a proposta.
Nos termos do art. 37. da Convenção, os membros da Comissão terão mandato de quatro anos, com possibilidade de uma reeleição. Todavia, o mandato de três membros designados na primeira eleição expirará ao final de dois anos, sendo seus nomes determinados por sorteio realizado na Assembleia Geral. Ressalte-se que não pode integrar a Comissão mais de um nacional de um mesmo Estado.
A Comissão busca promover a observância e a proteção dos direitos humanos na América, seja em relação aos consagrados na Declaração Universal de 1948, seja no Pacto de San José da Costa Rica e em demais instrumentos internacionais pertinentes. Nesse sentido, cabe-lhe recomendar medidas adequadas aos governos dos Estados-partes, elaborar estudos e relatórios, solicitar informações acerca da aplicação da Convenção e apresentar relatório anual à Assembleia Geral da OEA 11.
Além dessas atribuições, previstas no art. 41. da Convenção Americana de Direitos Humanos, compete à Comissão solicitar informações aos governos dos Estados-membros sobre medidas adotadas em matéria de direitos humanos (alínea d); atender às consultas que, por meio da Secretaria da OEA, lhe sejam formuladas pelos Estados-membros sobre questões relacionadas a direitos humanos, prestando assessoramento quando solicitado (alínea e); e atuar em relação às petições e outras comunicações, no exercício de sua autoridade, conforme os arts. 44. a 51 da Convenção (alínea f).
3.1. Direito de Petição junto à Comissão
O art. 44. da Convenção Americana de Direitos Humanos, disciplina que, "qualquer pessoa ou grupo de pessoas, ou entidade não governamental legalmente reconhecida em um ou mais Estados-Membros da Organização, pode apresentar à Comissão petições que contenham denúncias ou queixas de violação desta Convenção por um Estado-Parte.
Na esfera dos direitos humanos, onde busca-se a criação de instrumentos que possam assegurar às pessoas a garantia de seus direitos elementares, como à vida, à liberdade, à integridade física e moral, entre outros, é necessário a existência de meios que permitam o acesso a prestação jurisdicional, como forma de se evitar a violação dos princípios consagrados na Cartas Internacionais.
O direito de petição, que em muitos países foi elevado ao aspecto constitucional como ocorre no direito brasileiro, também foi previsto e disciplinado na Convenção Americana de Direitos Humanos.
Toda vez que ocorrer uma violação dos direitos humanos disciplinados no Pacto de São José da Costa Rica qualquer pessoa, ou grupo de pessoas, ou mesmo uma entidade não governamental poderá levar este fato ao conhecimento da Comissão, para que esta tome as providências cabíveis na espécie, e disciplinadas no art. 48. e seguintes da Convenção.
Apesar de toda esta instrumentalização no intuito de se proteger os direitos humanos na América, poucas são as pessoas que tem conhecimento dessas disposições, sendo que muitos operadores do direito, nem sabem da existência da Convenção Americana de Direitos Humanos.
Não bastassem esses fatos, a Comissão não possui escritórios regionais o que impede na maioria das vezes o acesso do cidadão americano a uma efetiva prestação jurisdicional da Corte, e até mesmo uma maior atuação do organismo em relação as violações dos direitos humanos que são praticados nos mais diversos rincões da América.
Para bater às portas da Comissão, o cidadão americano deverá observar alguns requisitos necessários para a formulação da petição, que se encontram disciplinados no art. 46. do Pacto de São José da Costa Rica.
3.2. Requisitos da Petição
O art. 46. da Convenção Americana de Direitos Humanos dispõe:
“Para que uma petição ou comunicação apresentada de acordo com os arts. 44. e 45 seja admitida pela Comissão, será necessário:
a) que tenham sido interpostos e esgotados os recursos da jurisdição interna, de acordo com os princípios de direito internacional geralmente reconhecidos;
b) que seja apresentada dentro do prazo de seis meses, a partir da data em que o presumido prejudicado em seus direitos tenha sido notificado da decisão definitiva;
c) que a matéria da petição ou comunicação não esteja pendente de outro processo de solução internacional; e
d) que, no caso do art. 44, a petição contenha o nome, a profissão, o domicílio e a assinatura da pessoa ou pessoas, ou do representante legal da entidade que submeter a petição.”
Os requisitos previstos no art. 46, alíneas “a” e “b” do inciso 1, não serão exigidos quando: (i) não existir, na legislação interna do Estado em questão, o devido processo legal para a proteção do direito ou direitos alegadamente violados; (ii) não se houver permitido ao presumido prejudicado o acesso aos recursos da jurisdição interna, ou este houver sido impedido de esgotá-los; e (iii) houver demora injustificada na decisão dos referidos recursos (art. 46, § 2º, alíneas “a”, “b” e “c”).
O não preenchimento desses requisitos objetivos constitui motivo para o não conhecimento da petição pela Comissão.
De modo semelhante ao que ocorre no direito processual civil, em que o juiz julgará inepta a petição inicial pela falta de uma das condições da ação — disciplinadas nos arts. 281. e 282 do Código de Processo Civil —, extinguindo o processo sem julgamento de mérito (art. 267, inciso VI, do mesmo diploma), a Comissão declarará inadmissível a petição ou comunicação apresentada.
O art. 47. da Convenção dispõe que a Comissão deixará de conhecer da petição ou comunicação quando: (i) não preencher algum dos requisitos estabelecidos no art. 46; (ii) não expuser fatos que caracterizem violação de direitos garantidos pela Convenção; (iii) for manifestamente infundada ou evidentemente improcedente, pela exposição do próprio peticionário ou do Estado; ou (iv) constituir substancial reprodução de petição ou comunicação anterior já examinada pela Comissão ou por outro organismo internacional.
3.3. Procedimento da Comissão
Reconhecida pela Comissão a admissibilidade da petição, nos termos do art. 46. da Convenção Americana de Direitos Humanos, esta, como responsável pela observância e respeito dos direitos humanos no exercício de seu mandato, deverá adotar procedimentos voltados à solução do problema apontado, com fundamento nas disposições do Pacto de San José da Costa Rica e nas demais normas internacionais aplicáveis ao caso.
Segundo o art. 48. da Convenção, ao receber petição ou comunicação que alegue violação de qualquer dos direitos previstos, a Comissão deverá adotar os procedimentos disciplinados nas alíneas “a” a “f” desse dispositivo, visando ao restabelecimento do direito violado.
Então, a Comissão solicitará informações ao governo do Estado ao qual pertença a autoridade apontada como responsável pela violação alegada, transcrevendo as partes pertinentes da petição ou comunicação. O Estado indicado deverá enviar as informações dentro de prazo razoável, fixado pela Comissão de acordo com as circunstâncias do caso, sempre com observância da celeridade necessária em matéria de direitos humanos de primeira geração.
Recebidas as informações, ou decorrido o prazo sem que estas sejam enviadas, a Comissão verificará se subsistem os fundamentos da petição. Caso não subsistam, o procedimento será arquivado. Se o Estado apresentar informações, a Comissão, com base na prova apresentada, poderá declarar a inadmissibilidade ou a improcedência da petição.
Para comprovar os fatos alegados, a Comissão, se julgar conveniente e necessário, poderá realizar investigação, devendo o Estado interessado proporcionar todas as facilidades necessárias para a análise das questões. Além disso, a Comissão pode solicitar informações adicionais aos Estados envolvidos e receber exposições verbais ou escritas das partes interessadas.
A Comissão também se coloca à disposição das partes para alcançar uma solução amistosa, fundada no respeito aos direitos humanos previstos na Convenção.
Nos termos do art. 48, § 2º, em casos graves e urgentes, poderá ser realizada investigação mediante prévio consentimento do Estado em cujo território se alegue ter ocorrido a violação, bastando, para tanto, a apresentação de petição ou comunicação que reúna os requisitos formais de admissibilidade.
Havendo solução amistosa entre o peticionário e o Estado, a Comissão elaborará relatório que será encaminhado às partes e aos Estados-partes da Convenção, sendo posteriormente transmitido ao Secretário-Geral da Organização dos Estados Americanos para publicação.
Se não houver solução, a Comissão redigirá relatório expondo os fatos e suas conclusões, facultando-se aos seus membros a apresentação de voto em separado. Esse relatório será encaminhado aos Estados interessados, que não poderão publicá-lo.
Dispõe o art. 51. da Convenção que, se no prazo de três meses, contados da remessa do relatório aos Estados interessados, o assunto não tiver sido solucionado ou submetido à decisão da Corte pela Comissão ou por Estado que haja reconhecido sua competência, a Comissão poderá emitir, pelo voto da maioria absoluta de seus membros, sua opinião e conclusões sobre a questão submetida à sua consideração.
A Comissão fará as recomendações pertinentes e fixará prazo dentro do qual o Estado deverá adotar as medidas necessárias para remediar a situação. Decorrido esse prazo, decidirá, também pelo voto da maioria absoluta de seus membros, se o Estado tomou ou não providências adequadas e se publica ou não o relatório.
