Palavras-chave: Lei Complementar Federal n. 75/1993. Ministério Público da União. Inquérito administrativo contra membro da instituição. Procedimento e formalidades.
Resumo: O artigo aborda as formalidades e procedimentos que devem ser respeitados na instauração e processamento de inquérito administrativo contra membro do Ministério Público da União.
1. Introdução
Vale proceder ao estudo da natureza e procedimentos do inquérito administrativo pertinente ao regime disciplinar dos membros do Ministério Público da União, regrado pela Lei Complementar Federal n. 75/1993, nos seus artigos 247 a 251.
2. Instauração do inquérito administrativo e prazo para conclusão
O inquérito administrativo tem caráter sigiloso, motivo por que sua instauração deve ser procedida de forma discreta, tanto que a própria Lei Complementar Federal n. 75/1993 enuncia que as publicações nele promovidas, das quais constará o número do procedimento, nem sequer veicularão o nome do membro do Ministério Público da União investigado, o qual será cientificado pessoalmente da abertura e demais intimações realizadas (art. 247, § 2º).
Tanto que, em regramento de procedimento similar ao inquérito administrativo contra membro do Ministério Público da União, cuidando da sindicância no rito da Lei federal n. 8.112/1990, o Tribunal Regional Federal da 4ª Região sentenciou que "a portaria de designação da comissão de sindicância não deve conter dados que possam prejudicar a imagem dos sindicados ou indiciados." [01]
Sob outro prisma, o investigado inocente pode ter sua reputação e honra atingidas gravemente, inclusive com vazamento para a imprensa, com a desnecessária divulgação de fatos ainda em fase de apuração e quando não é ainda taxativamente definida a culpabilidade do membro do Ministério Público da União.
Julgou o Tribunal Regional Federal da 4ª Região:
A Portaria que dá ampla divulgação à imputação de fatos graves à honra e dignidade do servidor, sem qualquer apuração ou comprovação prévia das acusações, importa em flagrante desvio da finalidade do processo, violando direitos personalíssimos constitucionalmente protegidos e justificando a indenização pelos danos morais sofridos. [02]
Rememore-se que o inquérito corre reservadamente, preservando-se a imagem dos investigados, sem que o fato alcance o conhecimento público, ainda mais por ser conveniente ou fundamental, tendo em vista a elucidação satisfatória, que se observe o sigilo nas apurações, tanto que as audiências e reuniões do conselho processante deverão ser reservadas.
Em virtude dos consectários do princípio do procedimento formal [03], o inquérito administrativo deverá ser regularmente instaurado, com a devida publicação, conquanto resumida e discreta, de portaria deflagratória, na qual serão indicados três membros do Ministério Público da União, de classe igual ou superior ao do investigado, para constituírem comissão apuradora dos fatos (art. 247, caput e § 1º Lei Complementar Federal n. 75/1993).
A comissão trina investigadora, segundo a lei, poderá ser presidida pelo Corregedor-Geral do Ministério Público Militar, Federal, do Trabalho ou do Distrito Federal e Territórios (art. 247, § 1º, Lei Complementar Federal n. 75/1993).
Embora institua mera possibilidade, o dispositivo legal em apreço merece críticas. Reside, no particular, incompatibilidade, em princípio, de atribuições funcionais, na medida em que não deve a autoridade instauradora do inquérito administrativo, o Corregedor-Geral, atuar, no procedimento, também como membro e presidente da comissão instrutora, haja vista que o escopo legal é que o membro do Ministério Público da União tenha sua responsabilidade disciplinar eventual apurada com absoluta isenção e desprendimento, por isso que remeteu a competência processante para trinca disciplinar, integrada por colegas de carreira (de classe igual ou superior) do investigado, os quais desenvolverão as apurações com total desenvoltura, em busca da coleta de provas acerca da possível infração funcional cometida.
Não se recomenda que o Corregedor-Geral presida a comissão, igualmente, porque, nessa qualidade, a autoridade administrativa teria que subscrever relatório final, como membro da tríade processante, acerca da presença de elementos indicativos de responsabilidade disciplinar, ou não, para consideração do Conselho Superior do Ministério Público, o que comprometeria a paralela lavra de manifestação autônoma, em outra qualidade, diante do referido Conselho, ainda que sem direito a voto (arts. 65, I; 106, I, 174, I, LC 75/1993).
Demais, o exercício da função de membro da comissão investigativa pelo Corregedor-Geral pode implicar impasse legal no caso de a autoridade administrativa pugnar, como integrante e presidente do colegiado trino, juntamente com os outros componentes da trinca disciplinar, pelo arquivamento do inquérito, mas a proposta ser rechaçada pelo Conselho Superior, o qual, entendendo pela rejeição do parecer do colegiado e pela necessidade, sim, de instauração de processo administrativo disciplinar no caso, remeterá os autos para que exatamente o Corregedor-Geral formule súmula da acusação (art. 251, § 2º, IV, Lei Complementar Federal n. 75/1993).
Como, agora, o Corregedor-Geral, que já opinara, como membro e presidente da comissão investigadora, pelo arquivamento do inquérito, formulará súmula da acusação, rejeitando tudo o que escrevera anteriormente nos mesmos autos?
Decorre daí uma incongruência e uma situação anômala que bem poderia ser evitada com a não-participação do Corregedor-Geral do órgão do Ministério Público da União como presidente da comissão trina investigadora.
O prazo para conclusão do inquérito administrativo e apresentação de relatório final pela comissão investigativa é de trinta dias, prorrogáveis por, no máximo, igual período, num total de sessenta dias.
Após expirado o prazo máximo de 60 dias para elaboração de relatório final, caso o colegiado trino não tenha encerrado seus trabalhos, a autoridade administrativa instauradora deve editar novo ato designatório dos mesmos integrantes ou de outros membros da carreira para prosseguirem nas apurações. A prorrogação do prazo dos trabalhos, a seu turno, deverá ser promovida por publicação de ato igual ao de instauração, antes do decurso do limite temporal de conclusão do inquérito.
Somente pode haver, além disso, uma única prorrogação do prazo de apurações, devendo-se, após isso, proceder a nova designação da trinca investigatória. É a exegese que se extrai do cotejo do capitulado no art. 248, da Lei Complementar Federal n. 75/1993, quando alude à possibilidade de prorrogação, no máximo, por trinta dias do igual prazo para apurações.
A locução "no máximo" aponta que não podem suceder sucessivas prorrogações, senão somente uma vez.
A comissão de inquérito não pode prosseguir nas apurações se expirado o prazo de 60 dias, porque sua competência é temporária, vigente apenas durante a vigência do ato administrativo instaurador original ou de prorrogação.
Quaisquer atos administrativos praticados pela tríade investigadora depois do decurso do prazo de conclusão de seus trabalhos são nulos.
Sobre a matéria, referentemente à disciplina na Lei federal n. 8.112/1990, analogicamente aplicável, cabe transcrever as ponderações dos originais da 2ª edição de nosso Manual de processo administrativo disciplinar e sindicância: à luz da jurisprudência dos tribunais e da casuística da Administração Pública [04]:
20 A competência em razão do tempo da comissão de processo administrativo disciplinar e a nulidade dos atos processuais praticados depois de expirado o prazo de designação original sem prorrogação ou nova nomeação
Problema interessante concerne à natureza da competência da comissão de processo administrativo disciplinar e dos efeitos jurídicos da sua atuação processual depois de findo, sem prorrogação ou nova designação, o ato instaurador do feito punitivo.
Reza a Lei federal n. 8.112/1990:
Art. 145..............................................................................
Parágrafo único. O prazo para conclusão da sindicância não excederá 30 (trinta) dias, podendo ser prorrogado por igual período, a critério da autoridade superior.
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Art. 149. O processo disciplinar será conduzido por comissão composta de três servidores estáveis designados pela autoridade competente, observado o disposto no § 3o do art. 143, que indicará, dentre eles, o seu presidente, que deverá ser ocupante de cargo efetivo superior ou de mesmo nível, ou ter nível de escolaridade igual ou superior ao do indiciado. (Redação dada pela Lei nº 9.527, de 10.12.97)
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Art. 152. O prazo para a conclusão do processo disciplinar não excederá 60 (sessenta) dias, contados da data de publicação do ato que constituir a comissão, admitida a sua prorrogação por igual prazo, quando as circunstâncias o exigirem.
Percebe-se que o Estatuto dos Servidores Públicos da União prevê que a autoridade administrativa competente para instaurar o processo administrativo disciplinar procederá, no mesmo ato, à designação de três servidores públicos estáveis para que processem o feito, o qual deve ser concluído no prazo de sessenta dias, admitindo-se uma prorrogação por igual prazo, quando necessário.
Na casuística da Administração Pública, sob a égide das Leis federais n. 8.112/1990 e 9.784/1999 (dispõe sobre as regras gerais do Processo Administrativo Federal, subsidiariamente aplicável, nos termos do seu art. 69, aos feitos disciplinares), comumente sucede de o prazo original de 60 dias ser insuficiente para conclusão dos ofícios processantes, em face das formalidades que devem ser obedecidas pela comissão de processo administrativo disciplinar, como a formalização de reuniões, comunicações administrativas, citação inicial do servidor acusado, intimação pessoal de testemunhas e do processado, coleta de prova pericial e outras sob o fardo da tramitação burocrática e dificultosa, inclusive de falta de recursos financeiros mesmo para publicação de editais citatórios, observância de prazo de três dias úteis de antecedência da notificação para a prática de atos processuais, etc.,.
Com efeito, a Lei federal n. 8.112/1990 capitula que o prazo para conclusão do processo administrativo disciplinar é de sessenta dias, prorrogável por igual prazo, num total de cento e vinte dias (art. 152, caput). O da sindicância é de trinta dias, dilatável pelo mesmo tempo (art. 145, par. único), num todo de sessenta dias para seu término.
O prazo para conclusão será contado do primeiro dia útil seguinte ao da publicação da portaria ou decreto de instauração do feito e nomeação da comissão, nos termos das regras de contagem estipuladas no art. 238, da Lei federal n. 8.112/1990.
Se o prazo originário de sessenta ou trinta dias para encerramento respectivo dos trabalhos do processo administrativo disciplinar ou da sindicância estiver próximo de se encerrar sem conclusão, compete ao colegiado oficiar, tempestivamente, à autoridade instauradora para a prorrogação pertinente.
Vale dizer, o conselho trino disciplinar deve diligenciar a prorrogação, a ser formalizada por ato administrativo igual ao instaurador do feito, com respectiva publicação antes do decurso do prazo original de validade da designação original.
Em virtude do princípio do paralelismo das formas, a nomeação de novas comissões ou a indicação dos mesmos integrantes do colegiado disciplinar originalmente nomeado, mediante prorrogação do prazo originário ou para continuarem nas apurações depois de expirado o lapso temporal de 60 dias, depende da indispensável publicação do específico ato administrativo da autoridade competente no Diário Oficial ou no boletim interno do órgão, da mesma forma como observado quando da instauração do feito sancionador administrativo, sob pena de ineficácia de simples despacho não publicado devidamente no meio oficial, com a repercussão de os membros do conselho processante verem suprimida a competência temporária que possuíam para atuar no feito e praticar atos processuais, a qual tem sua existência vinculada à nomeação formal por parte da autoridade administrativa competente, em ato administrativo publicado.
Ajunte-se que a prorrogação do prazo original para conclusão dos ofícios processantes só pode dar-se uma vez. É a interpretação dos dispositivos dos artigos 145, par. único, e 152, da Lei federal n. 8.112/1990.
Uma vez decorrido o prazo originário sem prorrogação, ou ainda se expirado o tempo prorrogado no total de cento e vinte dias, os membros do colegiado disciplinar original não mais podem praticar nenhum ato processual, porque finda sua competência, em razão do decurso de tempo de validade da designação. Cumpre, nessa hipótese, ser efetuado novo ato de designação de membros de colegiado processante.
Registre-se que não se pode prorrogar o prazo originário de 60 dias se ele já expirou, ou se já houve uma prorrogação.
É consabido que a competência do agente editor, como requisito de validade dos atos administrativos, pode ser determinada em razão do grau hierárquico, do lugar, da matéria, ou do tempo.
No caso da competência em função do tempo, o poder legal de agir ostentado pelo agente público varia de acordo com os pressupostos de natureza temporal fincados no ordenamento jurídico.
Por exemplo, a autoridade delegada pode exercer a competência de editar ato administrativo enquanto vigente a delegação que lhe conferiu poder para adotar medida para a qual, antes e depois da decisão delegatória, não dispunha de atribuição para executar.
Nas hipóteses de competência variável em conformidade com o fator temporal de existência, o agente público somente possui o poder de agir durante o prazo definido em lei ou ato administrativo de delegação, "verbi gratia", para atuar. Após expirado o lapso temporal de detenção provisória da competência, se o mesmo agente resolver adotar de novo a providência para a qual possuía atribuição temporária ora finda, dá-se a nulidade dos atos administrativos exarados, por incompetência.
Leciona, nesse diapasão, com maestria, o renomado tratadista do direito administrativo Agustín Gordillo [05]:
La competencia em razón del tiempo, por último, se refiere a los casos em que um órgano tiene determinadas facultades concedidas sólo durante um lapso determinado [...] si el plazo constituye um límite al ejercicio de potestades administrativas, su transgresión vicia el acto y a nuestro modo de ver corresponde la sanción de nulidad.
O igualmente notável administrativista português Marcello Caetano segue a linha doutrinal [06]:
A competência é delimitada em razão da matéria, em razão do grau hierárquico, em rezão do lugar e em razão do tempo [...] Os poderes que constituem a competência de um órgão são aqueles que a lei confere no momento do respectivo exercício. Portanto, a competência tem de ser exercida em relação ao presente [...] Se a lei confere os poderes só para serem exercidos em certas ocasiões, há que esperar que se verifiquem os pressupostos legalmente previstos. Tais são os limites da competência em razão do tempo.
Por que os servidores públicos A, B e C gozam do poder de exercer função instrutória e acusatória em processo administrativo disciplinar ou sindicância, enquanto quaisquer outros agentes públicos não? Em virtude de que houve uma designação formal, por ato de autoridade administrativa competente, para que os nomeados constituíssem um conselho processante, durante o lapso de tempo previsto em lei, qual seja de 60 dias para o processo administrativo disciplinar e de 30 dias para a sindicância, a teor do capitulado nos artigos 145, par. único, e 152, da Lei federal n. 8.112/1990.
Trata-se de nítida hipótese de competência em função do tempo. Os três servidores públicos, formalmente indicados, só ostentam a atribuição de processar o colega acusado, no processo administrativo disciplinar ou na sindicância, durante a vigência da designação oficial, por ato administrativo publicado no meio oficial, exarado pela autoridade competente.
Findo o lapso temporal de designação formal, deixa de existir a competência para praticar atos processuais, porque era condicionada em função do tempo.
Qualquer ato praticado pela trinca oficialmente nomeada depois de exaurido o prazo legal da nomeação formal resta eivado de incompetência e, logo, padece de nulidade.
A Lei federal n. 8.112/1990, efetivamente, grife-se, estipula o prazo para conclusão dos trabalhos da comissão processante em sessenta dias, no caso de processo administrativo disciplinar, prorrogáveis por igual período, num total de 120 dias (art. 152, caput), ou de trinta dias, prorroáveis por igual prazo, na hipótese de sindicância, contados da publicação do ato instaurador do feito e de nomeação do colegiado de sindicância ou de processo administrativo disciplinar, de sorte que não é mais possível a prática de qualquer ato pela trinca instrutora, após o decurso do marco temporal máximo para encerramento das atividades processuais.
Enquanto em vigor o prazo originário de 60 dias, é possível a prorrogação dos trabalhos, desde que ocorra a publicação de nova portaria, decreto ou equivalente ato designatório com esse efeito, ainda na vigência do lapso temporal original.
Após expirado o prazo originário ou prorrogado de conclusão das atividades da comissão, deverá ser publicado novo ato de nomeação do colegiado, sob pena de invalidade de todo e qualquer ato praticado pelo conselho processante antigo, assinale-se.
Amiúde se percebe, na praxe administrativa, o erro dos membros da comissão originalmente nomeada para processar processo administrativo disciplinar ou sindicância de suporem que sua competência processual seria ilimitada, isto é, que poderiam dar curso aos afazeres processuais à míngua de vigência de um ato designatório originário, de prorrogação ou de novel designação exarado pela autoridade administrativa competente e novamente publicado no meio oficial ou em boletim interno de serviço.
A competência das comissões processantes é limitada em virtude do tempo. Vale a admoestação de Marçal Justen Filho [07]:
Toda competência é limitada. Não há agente público titular de competência ilimitada. Isso deriva, em primeiro lugar, do fato de a competência administrativa estatal obedecer ao princípio da legalidade, o que significa a ausência de competência além dos limites da lei.
Em consequência, os atos administrativos praticados pela comissão, depois de findo o lapso temporal de validade originária de 60 dias para seus trabalhos, revelam-se ineficazes e inválidos, porque já expirada a competência, temporária, de seus membros para oficiarem nos autos, sendo, após isso, realizada a atividade processual por pessoas que não detinham mais poderes para atuar no feito, porquanto não publicada nova portaria de prorrogação dos trabalhos ou de novel nomeação para prosseguir nas apurações.
Corroborando esse juízo doutrinal, o egrégio Tribunal Regional Federal da 1ª Região anulou todos os atos praticados por comissão de processo administrativo disciplinar cujos trabalhos foram prorrogados por segunda vez [08]:
A Lei 8.112/980 proíbe, em seu art. 152, que a Comissão Disciplinar tenha seus trabalhos prorrogados mais de uma vez. Logo, todos os atos praticados em segunda prorrogação são nulos, tanto que até mesmo a punição imposta ao servidor, ao final dos trabalhos, acabou sendo cancelada.
Todo ato praticado por agente público sem competência é nulo, inclusive no caso de atuação realizada após o exaurimento da competência temporária outrora ostentada pelos membros do colegiado acusador, os quais subscreveram atos e colheram provas quando não mais tinham poderes legais para atuar, à míngua de designação oficial devidamente publicada no meio oficial ainda em vigor.
Daí que são inválidos, se porventura realizados após findo o prazo original de designação formal, os atos processuais de comissão que não foi reconduzida por meio de prorrogação ou de segunda, terceira designação da autoridade administrativa competente, podendo gerar graves consequências como a nulidade de interrogatório, de indiciação, do relatório final, a implicar a invalidade do julgamento e da pena posteriormente aplicada, ante o defeito procedimental causado pelo conselho disciplinar incompetente em razão do decurso do tempo.
Cabe ao presidente da comissão nomeada, portanto, velar pela prorrogação do ato de designação original antes de expirado o prazo de validade de 30 ou 60 dias, conforme se trate de processo administrativo disciplinar ou sindicância. Na hipótese de, depois de uma prorrogação, ou de decurso do prazo original sem ser prorrogado, deve-se oficiar à autoridade administrativa instauradora do feito para que faça publicar novo ato de designação da mesma comissão, com os mesmos ou com novos integrantes, para prosseguirem nos ofícios processuais. A segunda designação pode ser prorrogada uma vez, devendo-se, após, proceder a terceira nomeação da trinca disciplinar para continuar nos misteres processantes e assim sucessivamente.
Conclui-se, pois, que a comissão de processo administrativo disciplinar ou de sindicância tem competência determinada em função do tempo, em razão do que são nulos os atos praticados após o decurso do prazo original do ato de designação oficial, se não prorrogado a tempo ou à míngua de um segundo ato designatório subscrito e publicado pela autoridade competente.
