A advocacia pública brasileira no periodo colonial e no império: evolução histórica

A Advocacia-Geral da União - AGU foi criada pela Constituição da República de 05 de outubro de 1988, com a incumbência de representar a União Federal, judicial e extrajudicialmente e de prestar consultoria e assessoramento jurídico ao Poder Executivo Federal ^[01]. Antes da criação da AGU, a representação judicialda União (Administração Direta) competia ao Ministério Público Federal – MPF.

No tema relacionado à origem e evolução da Advocacia Pública no Brasil, podemos visualizar a divisão de tal processo histórico em 3 (três) principais fases, a saber: Primeira Fase: Colônia e Império (1500-1889); Segunda Fase: República até a Constituição Federal de 1988 (1889 a 1988) ; Terceira Fase: pós Constituição de 1988 ^[02]. Trataremos, nesta oportunidade, da Advocacia Pública no período colonial e no Império.

Nesta Primeira e maior fase – que dura quase 400 (quatrocentos) anos (de 1500 a 1.889) – a matéria é regulada, inicialmente, pelas Ordenações Afonsinas ^[03], publicadas no ano de 1.446. Tratam-se das leis vigentes em Portugal ao tempo do descobrimento do Brasil, onde se previa o cargo de Procurador dos Nossos Feitos, ao qual se incumbia, precipuamente, a defesa dos direitos da Coroa, a preservação do patrimônio ou dos bens reais, e, ainda, a função de defesa de órfãos, viúvas e pobres, sem que deles pudesse cobrar honorários ^[04].

A partir de 1.521, quando se passa a vigorar as Ordenações Manuelinas, ocorre uma pequena alteração: a obrigação de defesa dos pobres – antes atribuída ao Procurador dos Nossos Feitos - é transferida ao Promotor da Justiça da Casa de Suplicaçam, cargo com funções de defesa da Justiça e de atuação nos crimes.

Com as Ordenações Filipinas, vigentes a partir de 1.603, cria-se uma estrutura mais complexa: a segregação das funções do Procurador dos Feitos da Coroa (antes denominado de Procurador dos Nossos Feitos), do Procurador dos Feitos da Fazenda, e do Promotor da Justiça da Casa de Suplicação. Enquanto os cargos de Procurador dos Feitos da Coroa e de Promotor da Justiça da Casa de Suplicação já existiam e não sofreram alterações substanciais em suas funções, o cargo de Procurador dos Feitos da Fazenda foi criado para exercer atribuições referentes aos feitos fazendários, antes atribuídas ao Procurador dos Nossos Feitos.

Substancial alteração ocorreu – desta feita, apenas no Brasil – com a criação da "Relação do Estado do Brasil", instalada, no ano de 1.609, em Salvador ^[05], ocasionada pelo crescimento das atividades econômicas na Colônia, já com mais de uma centena de engenhos de cana-de-açúcar, além da atividade de exploração do pau-brasil. É que o Regimento da Relação do Estado do Brasil previa que a mesma teria 10 (dez) desembargadores, dentre os quais o Procurador dos Feitos da Corôa e Fazenda, atribuindo-lhe, ainda, as funções antes conferidas ao Promotor de Justiça. Desse modo,fundiram-se, no Brasil, as funções que em Portugal continuaram isoladas, ao se atribuir, por acréscimo ao cargo de Procurador dos Feitos da Corôa, as funções do Procurador dos Feitos da Fazenda e do Promotor de Justiça, ao dispor, o referido Regimento, que:

Título do Procurador dos Feitos da Corôa, Fazenda e Fisco e Promotor de Justiça

[...]

Servirá outrossim o dito Procurador da Corôa e Fazenda, de Procurador do Fisco e de Promotor de Justiça; e usará em tudo o Regimento, que por minhas Ordenações é dado ao Promotor de Justiça da Casa de Suplicação, e ao Procurador do Fisco; e procurará (quando lhe for possível) saber se se usurpa a minha jurisdição, por alguma pessoa ecclesiastica, ou secular, daquelle Estado, e procederá contra os que a usurparem, na forma, em que por minhas Ordenações e podem fazer."

Assim, conforme comenta Jefferson Carús Guedes ^[06]:

"O que se viu foi a absorção pelo Procurador da Corôa e Fazenda das atribuições que na Metrópole eram desempenhadas pelo Procurador do Fisco e pelo Promotor de Justiça, e não o contrário, como pode ser ocasionalmente interpretado na História do Direito português e brasileiro. No Brasil, o Procurador da Corôa e Fazenda acumulou as demais atribuições (Fisco e Promotor de Justiça), temporariamente." (destacamos).

Em 13 de outubro de 1.751 cria-se, também, a "Relação do Rio de Janeiro", por meio de Alvará expedido por D. José I, no qual se previa, na mesma linha do Regimento da Relação de Salvador, que o Procurador dos Feitos da Corôa e Fazenda, além de responder nas causas da Corôa, Fazenda e Fisco, "servirá também de Promotor de justiças".

A absorção das funções de Promotor de Justiça pelo Procurador da Corôa e Fazenda dura por quase 02 (dois) séculos (1.609 a 1.808). Com a vinda da família real ao Brasil, D. João VI, por meio do Alvará de 10 de maio de 1808, regula a Casa de Suplicação do Brasil, determinando que:

A Casa de Supplicação do Brazil se comporá além do Regedor que eu houver por bem nomear, do Chanceller da Casa, oito Desembargadores dos aggravos, de um Corregedor de Crime da Côrte e Casa, de um juiz dos Feitos da Corôa e Fazenda, de um Procurador dos Feitos da Corôa e Fazenda, de um Corregedor do Civil da Côrte, de um Juiz da Chancellaria, de um Ouvidor do Crime, de um Promotor de Justiça e de mais seis extravagantes ^[07]. (destacamos).

Outro cargo foi criado para representar a Corôa em matéria fiscal, mas, apenas, no âmbito extrajudicial e consultivo. Trata-se do "Procurador Fiscal do Real Erário", previsto no Decreto de 28 de março de 1821, para "promover e representar todos os negócios, que ocorrerem ou lhe forem encarregados pelo Presidente do Real Erário, para o que o assistirá, quando for necessário, na Mesa delle [...]" (destacamos).

Cerca de 01 (um) ano depois, temos a marcante expedição do Decreto de 18 de junho de 1822 ^[08], que "Cria Juízes de Facto para julgamento dos crimes de abusos de liberdade de imprensa". Tal Decreto cria, no Brasil, o Tribunal do Júri, atribuindo-lhe, inicialmente, a competência para julgar crimes de imprensa, incumbindo ao (Desembargador) Procurador da Corôa e Fazenda a função de "Promotor e Fiscal de taes delictos" ^[09]. Assim, para esta especial função, volta o Procurador da Coroa e Fazenda a concentrar funções de Promotor de Justiça, embora não por muito tempo.

Aproximadamente 01 (um) ano depois, por meio do Decreto de 5 de junho de 1823 ^[10], ficava o "Desembargador Procurador da Corôa, Soberania e Fazenda Nacional" dispensado da função de Promotor e Fiscal dos delictos de imprensa, nomeando-se para o cumprimento de tal função o Desembargador Promotor das Justiças da Casa de Supplicação. Nota-se que tal Decreto, pela primeira vez, utiliza a denominação de "Desembargador Procurador da Corôa, Soberania e Fazenda Nacional", em substituição à de "Procurador da Corôa e Fazenda".

Também o Decreto de 21 de fevereiro de 1824, que dá providências relativamente ao processo e sentença de prezas ^[11], também aludiu ao Procurador da Corôa, Soberania e Fazenda Nacional, prevendo no seu art. 7º que, na Segunda Instância, deve ser ouvido o Procurador da Corôa, Soberania e Fazenda Nacional, antes de o Tribunal proferir "com a maior presteza sentença final".

Logo a seguir, com a promulgação da Constituição Política do Império do Brazil, de 25 de março de 1824, o Procurador da Corôa, Soberania e Fazenda Nacional ganha, pela primeira vez, foro constitucional. A Constituição de 1824 dispôs, no art. 48 do Capitulo III (Do Senado), do Título 4º (Do Poder Legislativo), que:

Art. 48. No Juízo dos crimes, cuja accusação não pertence à Camara dos Deputados, accusará o Procurador da Corôa, e Soberania Nacional.

De se notar que tal dispositivo deve ser interpretado conjuntamente com o art. 38 do Capitulo II (Da Camara dos Deputados) do mesmo Título 4º (Do Poder Legislativo), e com o art. 47, inciso I (Do Senado), que dispõem:

Art. 38. É da privativa attribuição da mesma Camara decretar, que tem logar a accusação dos Ministros de Estado, e Conselheiros de Estado.

Art. 47. É da attribução exclusiva do Senado:

I.Conhecer dos delictos individuaes, commettidos pelos Membros da Familia Imperial, Ministros de Estado, Conselheiros de Estado, e Senadores; e dos delictos dos Deputados, durante o periodo da Legislatura.

Destarte, o que o art. 48 da Constituição Imperial de 1824, acima transcrito, está a dizer é que: exceto nos casos de delitos cometidos por Ministros de Estado e Conselheiros de Estado (que cabe à Câmara promover a acusação), nos demais casos listados (delitos cometidos pelos membros da Família Imperial, Senadores e Deputados), cabe ao Procurador dos Feitos da Coroa, e Soberania Nacional promover a acusação.

Embora a Constituição Imperial de 1824 faça alusão ao "Procurador dos Feitos da Coroa e Soberania Nacional" (não incluindo o termo "Fazenda"), não há fundamento para sustentar que se trata de cargo distinto do "Procurador da Coroa, Soberania e Fazenda Nacional", aludido, pela primeira vez, no Decreto de 5 de Junho de 1823, acima transcrito. Até porque a legislação infraconstitucional posterior à Constituição de 1824 – cita-se, ad exemplum, o Decreto de 23 de junho de 1834 ^[12] - continuou a aludir ao "Procurador da Coroa, Soberania e Fazenda Nacional".

Outro marco legislativo atinente à advocacia pública foi a criação, pela Lei nº 242, de 29 de Novembro de 1841, do cargo de Procurador da Fazenda nos Juízos de Primeira Instância. Tal lei "restabelece o privilegio de fôro para as causas da Fazenda Nacional, e Crea um Juizo Privativo dos Feitos da Fazenda de Primeira Instância". Cria, ainda, para atuar nestes Juízos, "hum Juiz de Direito Especial, com a denominação de Juiz dos Feitos da Fazenda". Nota-se que essa "Jurisdição Privativa" ou "Privilégio de Foro" para as causas fazendárias foi instituída somente na Primeira Instância e, ainda, somente na Côrte e nas Províncias da Bahia e Pernambuco. O Procurador da Fazenda nos Juízos de Primeira Instância, nos termos do art. 6º da referida lei, somente atuava nas causas que tramitavam na Côrte, já que nas "Capitaes das Provincias" (da Bahia e Pernambuco),atuavam perante tal "Juízo Privativo", os "Procuradores Fiscaes das Thesourarias, e seus Ajudantes. Portanto, na Segunda Instância, permanece a competência do "Procurador da Coroa, Soberania e Fazenda Nacional" pararepresentar a fazenda pública Nacional.

Finalmente, por meio do Decreto nº 736, de 20 de novembro de 1850, se implementa a última alteração no sistema dos serviços jurídicos do Estado antes da fase seguinte (República), mas, tão-somente no âmbito da Administração da Fazenda Nacional, criando o Tribunal do Thesouro Nacional (de jurisdição administrativa) e, no seu bojo, o cargo de "Procurador Fiscal do Thesouro" (art. 1º).

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A função precípua do Tribunal do Thesouro Nacional, era a de decidir sobre conflitos internos da Administração da Fazenda Nacional. Possuía, ainda, função consultiva, tais como a função de "Examinar o estado da Legislação de Fazenda, e indicar ao Ministro os pontos em que encontrar defeitos, insufficiencia, ou incoherencia, a fim de que elle proponha ao Corpo Legislativo as medidas que julgar convenientes". No mais, tal Decreto traz alterações na estrutura do Thesouro Nacional (ou Administração Central da Fazenda), dividindo-o em várias "Estações" (Diretorias), dentre elas a "Diretoria Geral do Contencioso", atribuindo, no art. 24, ao "Procurador Fiscal do Thesouro", a incumbência de "Chefe Superior desta Estação", além de ser um dos membros do Tribunal do Thesouro Nacional (art. 1º).

Cabe frisar, que as atribuições do Procurador Fiscal do Thesouro (que teria, ainda, um Ajudante) possuíam caráter, notadamente, judicante (na condição de membro do Tribunal do Thesouro Nacional) e consultivo ^[13]. Mas exercia, ainda, a coordenação da defesa judicial da fazenda, uma vez que cumpria a tal autoridade "fiscalizar a marcha das execuções da Fazenda Pública" (§ 3º do art. 26), bem como dar "instrucções ao Procurador dos Feitos da Fazenda na Côrte e, aos Procuradores Fiscaes nas Províncias para o melhor andamento das causas" (art. 27) embora não exercesse, sponte propria, a defesa judicial da Fazenda.

Temos, assim, o seguinte Quadro Evolutivo:

Colônia e Império – 1500-1889