7. Imunidade Relativa ou Processual
Já a imunidade processual refere-se à prática pelo parlamentar de crimes comuns inafiançáveis – não abrangidos pela imunidade absoluta – inclusive os definidos em leis penais especiais19.
Corresponde a uma exceção processual20, pois se faz necessária autorização da Câmara Corporativa ou Assembléia para que seja processado o parlamentar infrator. Em apertada síntese, Zaffaroni reputa a imunidade parlamentar propriamente dita, como um requisito processual a ser cumprido antes do julgamento. E estabelece o seguinte tirocínio:
"Na realidade, trata-se de condições extraordinárias de procedimento, cujo estudo, em definitivo, compete ao direito processual. São hipóteses da chamada imunidade, por alguns denominadas "imunidade relativa"
(ZAFFARONI, Manual de Direito Penal Brasileiro, São Paulo, p. 235).
Circunstancialmente, admite-se a prisão do parlamentar em caso de flagrante de crime inafiançável, hipótese em que os autos serão remetidos à Casa Legislativa do parlamentar acusado, para que ela resolva sobre a prisão e, enfim, autorize ou não a formação da culpa. A negação da Câmara não impedirá que sejam realizadas todas as diligências do inquérito policial, que será concluído e remetido ao juiz competente.
Entretanto, a respectiva Casa poderá desautorizar a formação da culpa, em juízo. Uma vez negada a ordem para o processo, o inquérito ficará no cartório do juízo criminal, com a possibilidade de se instaurar a ação somente quando cessarem as imunidades pela extinção do mandato.
Não obstante cuidar-se de mera cautela legal, empregada pela Casa Legislativa para garantir o seu funcionamento pleno e a integridade do setor parlamentar, a imunidade parlamentar propriamente dita, revela em seu caráter processual sutileza que demanda maiores atenções: não há critério objetivo que atribua idoneidade ao ato praticado pelo parlamentar eventualmente; qualquer pode ser a conduta criminosa, sem a autorização da Câmara ou do Senado, conforme o caso, não haverá punição porquanto permanecer o deputado ou senador investido em seu mandato. Aqui não ordem normativa para que se identifique a causa da ação cometida pelo parlamentar, tampouco justificativa coadunável, diante do que se impõe prudência e alto zelo social, por parte dos membros da Casa Legislativa que irá anuir ou não a instauração da ação penal.
8. Aspectos Controvertidos sobre o Alcance das Imunidades Parlamentares
Ênfase inafastável no tema proposto, o alcance da imunidade processual ou relativa em relação a delitos praticados quando o autor não era detentor da prerrogativa em epígrafe, quando inexiste autorização da casa legiferante respectiva ou, ainda, quando o ato perpetrado pelo parlamentar não guarda relação com sua atividade parlamentar.
Como efeito, o atual sistema normativo veda o processo criminal sem licença, ainda que o fato tenha ocorrido quando o autor não era deputado ou senador. Caso a ação penal se tenha iniciado antes da expedição do diploma, o processo criminal deve ficar sustado até que seja pedida e concedida a licença da Casa Legislativa.21 O termo inicial da imunidade ocorre com a diplomação do parlamentar (art. 53, § 1º, CF) e encerra-se com o término do mandato22.
De igual sorte, impõe óbice a qualquer sorte de responsabilização de ilícito atribuída ao representante parlamentar, ainda que não consentâneo à atividade deste – o que é bastante discutível.
Para Jescheck, as causas neutralizadoras da persecução penal devem resguardar apenas a atividade parlamentar do deputado, quando tratar-se de imunidade absoluta23.
Não é, de todo, paradigma observado pela praxis em nosso subsistema normativo. Eis que a autorização ofertada pela Casa Legislativa cujo membro tenha sido acusado constitui regalia corporativa que, não raras vezes, encontra empecilhos de natureza política, propiciados por conluios e confabulações que isentam o parlamentar indigitado da responsabilização subsumível a este, não obstante a conduta empreendida pelo acusado não ensejar nenhuma correlação com suas atividades como representante popular. Ainda assim, prevalecerá a decisão do Poder Legislativo, caso não autorize o processo criminal contra seu membro, o que afigura-se despiciendo. Dessa decisão, não há recurso legal específico.
Em contraponto, mesmo tendo a doutrina penal silenciado a respeito de quais os crimes abrangidos pela imunidade absoluta, há sinais claros de que só se reputam invioláveis os atos transfigurados em crimes contra a honra. Contudo, essa delimitação parece inadequada. Muito embora constituam situações excepcionalíssimas, é plenamente factível que existam outras tipificações passíveis de conexão com o uso das funções legiferantes, como, por exemplo, as vias de fato, a rixa etc. O que se deve ter em mente é a adequação da inviolabilidade invocada, em relação ao bem jurídico violado pela ação indigna do parlamentar.
9. Breve Análise de Dois Casos Concretos
No desiderato de ilustrar alguns aspectos vertidos no presente texto, apresentam-se dois casos nos quais a imunidade parlamente foi objeto de ampla discussão.
O primeiro deles refere-se ao ex-deputado federal Hildebrando Pascoal (PFL – AC), acusado de uma relação interminável de ilícitos penais. Neste caso, como em muitos outros, a decisão da Câmara Federal foi resultado de uma saída corporativista: inconteste o envolvimento do deputado acusado com vários crimes, alguns deles notórios e incontornáveis, a Câmara resolveu proceder a cassação, como forma de expurgar o membro vexaminoso, à conta de uma bem engendrada imputação de falta de decoro parlamentar, como se os crimes comuns perpetrados pelo ex-deputado fossem menos relevantes à justiça24.
A justificativa para esse procedimento seria simplificar a persecução penal, facultando à jurisdição penal o indiciamento de uma pessoa comum, antes acobertada pela indeclinabilidade da prerrogativa funcional.
Ora, não seria necessário ir tão longe. A simples autorização da Câmara bastaria para que o Poder Judiciário pudesse julgar e punir o acusado. Mas aí estaria se condenando um parlamentar – uma afronta indesejável para a corporação.
Dessa forma é preferível proceder a cassação de parlamentar revela-se um criminoso convicto, do que permitir-se a persecução criminal de um de seus membros.
Em outro caso público e notório, o deputado estadual Aércio Pereira (PFL) foi acusado pela morte e ocultação do cadáver da estudante Márcia Barbosa, em junho de 199925. A Assembléia Legislativa da Paraíba negou a autorização solicitada pelo Tribunal de Justiça para que ele fosse processado. Dos 36 deputados, apenas nove foram favoráveis à concessão da licença para o processo. Houve um voto em branco e uma abstenção e 24 votos contra a quebra da imunidade parlamentar de Aércio Pereira.
O Relator do processo autorizador, o deputado Robson Dutra (PMDB) justificou a negativa da licença afirmando que a imunidade parlamentar é "privilégio não de deputados, mas da instituição."
Tal justificativa apresenta-se ininteligível, pois a condição de parlamentar não importa, per si, condição para a rejeição da autorização requerida.
O deputado acusado foi indiciado em inquérito policial que apurou morte da estudante Márcia Barbosa, por asfixia. O Delegado de Homicídios, Adesaldo Ferreira, encarregado do caso, concluiu que "todas as provas levavam ao envolvimento do deputado".
Sem adentrar o mérito da questão exposta, o instituto parlamentar em epígrafe não pode transmudar-se em justificativa para o desvio da responsabilidade por atos estranhos ao exercício do mandato representativo. Se inocente o parlamentar, este terá a oportunidade de demonstrar, por meio das garantias processuais a todos disponíveis, o descabimento das acusações que lhe são imputadas.
Deve, enfim, haver simetria entre a invocação das imunidades parlamentares e a propriedade da justificação para a escusa proporcionada pelas prerrogativas26.
"Considerar os casos de imunidades como casos de isenção da obrigação de observar a lei penal", na pitoresca imagem concebida por G. Bettiol, "é ir além das exigências que deriva da posição e das funções que desempenham as pessoas ´privilegiadas´. Estas exigências podem ser salvaguardadas sem necessidade de recorrer-se ao artifício de arrancar as próprias pessoas daqueles eixos jurídico-penais onde no Estado moderno se enquadram indistintamente todos os indivíduos sem olhar às posições e às funções que realizam". 27
10. Conclusões
Em apertada síntese, podemos concluir que o conjunto de imunidades garantidas aos parlamentares deriva de um justificativa do direito de aplicação diferenciada da norma penal, em relação a pessoas que desempenham determinadas funções.
Assim, existem duas espécies de prerrogativas funcionais: uma delas de ordem objetiva, que resguarda os atos praticados em função do mandato – imunidade absoluta ou material, também denominada inviolabilidade, ou, ainda, indenidade.
A outra diz respeito a um requisito de ordem processual, que incumbirá à câmara legislativa autorizar, ou não, o processo criminal contra um de seus membros, ou ainda, ensejará o seu imediato pronunciamento acerca da prisão do parlamentar – imunidade relativa ou processual.
No primeiro caso, premente a correlação entre o ato cometido e as funções inerentes ao desempenho do mandato; no segundo, não há, objetivamente, a necessidade de identificação entre o crime perpetrado e a função legislativa, cabendo exclusivamente à casa legiferante observar se deve, ou não, anuir o requerimento para o processo ou formação de culpa, do parlamentar acusado, conforme o caso.
Questão sumamente importante é a discussão doutrinária acerca da natureza da inviolabilidade parlamentar, porquanto uns autores entendem-na como causa pessoal de exclusão de pena, outros acatam a teoria da atipicidade da ação ou da exclusão da relevância penal, posição defendida por Eugenio Raúl Zaffaroni, que nos parece mais adequada.
Outro aspecto que demanda maior atenção diz respeito ao alcance das imunidades, de onde extraem-se as seguintes ilações:
A Casa Legislativa pode negar licença para o processo criminal de crime cometido anteriormente ao mandato, desde que o parlamentar acusado esteja no exercício do mandato, hipótese em que ocorre a suspensão da prescrição;
A decisão promanada pela respectiva câmara ou assembléia é soberana. Uma vez negada, o Poder Judiciário não poderá intervir, sem que se tenha por encerrado o mandato conferido ao parlamentar, salvo quando caso existam circunstâncias extraordinárias a ensejarem a postulação de ordem de segurança, que poderá ser, ou não, concedida;
O crime abrangido pela imunidade processual deveria, a priori, resguardar conexão com as atividades inerentes à função parlamentar, observando-se uma questão principiológica, em detrimento à dogmática;
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Em relação à inviolabilidade dos atos parlamentares, é possível a invocação desta prerrogativa ainda que não se trate de crime contra a honra, em hipóteses especialíssimas, desde que os atos cometidos pelo parlamentar possam ser caracterizados como funcionais. Desse modo, não há restrição legal para resguardar apenas os crimes contra a honra.
À guisa de pontofinalizar o tema proposto, deve-se ponderar que o paradigma esboçado no presente trabalho esbarra nas deliberações das casas legislativas, cujos membros servem-se de tais prerrogativas no intuito de se eximirem de crimes cometidos ou, em pior situação, utilizam-nas para cometerem violações, deliberadamente, e, a rigor, são acobertados, impunemente.
Trata-se de uma importante questão de política criminal, a importar maior atenção por parte da doutrina penal, para que se devolva a real acepção a esses institutos, bem como se permita um redimensionamento do círculo de proteção destinado a tutelar a atuação institucional dos integrantes do Poder Legislativo.
11. Notas
1. Neste sentido, Darcy Arruda Miranda, em Comentários à Lei de Imprensa, São Paulo, Ed. Saraiva, 1969, p.37, in litteris: "Eis porque todo o cidadão que aceita um cargo público ou se investe numa função pública, transitória que seja, deverá colocar-se em situação alta para receber as críticas que se lhe façam. O indivíduo que exerce uma função pública e não sabe compreender o sentido de uma crítica construtiva, embora feita em tom veemente, ou de uma censura, ainda que violenta, mas justificada, não está em condições de exercer essa mesma função". (...)"Quem não estiver forrado de espírito público não aceite o cargo de responsabilidade estatal".
2. JESUS, Damásio E. de. Direito Penal, São Paulo, Saraiva, 1995.
3. MIRABETE, Julio Fabbrini. Processo Penal. 7ª ed, São Paulo, Atlas, 1997, p. 65.
4. BRUNO, Aníbal e Nilo Batista. Teoria da Lei Penal. São Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, 1974, p.28.
5. ZAFFARONI, Eugenio Raúl. Manual de Direito Penal Brasileiro: Parte Geral, 2ª ed. São Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, 1999, p. 234.
6. JIMÉNEZ DE ASÚA, Luis. La ley penal, Buenos Aires, 1955, p. 239.
7. BITTENCOURT, Cezar Roberto. Manual de Direito Penal, 4ª ed., São Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, p. 151.
8. in A Constituição na Visão dos Tribunais: interpretação e julgados artigo por artigo, v. 2. Brasília, Tribunal Regional Federal da 1ª Região, Gabinete da Revista, São Paulo, Ed. Saraiva, 1997, p. 551.
9. ZAFFARONI, Eugenio Raúl. Ob. Citada, p. 235.
10. BITTENCOURT, Cezar Roberto, Ob. citada, p. 152.
11. Idem, ibdem, p. 152.
12. JESCHECK, Hans-Heinrich. Tratado de Derecho Penal, Parte General, 4ª ed, trad. Dr. José Luis Manzanares Samaniego. Comares, Granada, 1993, p. 166-167.
13. ROXIN, Claus. Derecho Penal, Parte General, I. 2ª ed, trad. e notas de Diego-Manuel Luzón Peña, Miguel Díaz y García Conlledo e Javier de Vicente Remesal. Civitas, Madrid, 1997, p. 971.
14. ROXIN, Claus. Ob. Citada, p. 975.
15. ZAFFARONI, Eugenio Raúl. Ob. Citada, p. 235.
16. CAPEZ, Fernando. Curso de processo penal. São Paulo, Saraiva, 1999, p. 55.
17. BITTENCOURT, Cezar Roberto. Ob. Citada, p. 152.
18. ZAFFARONI, Eugenio Raúl. Ob. Citada, p. 235.
19. MIRABETE, Julio Fabbrini. Ob. Citada, p. 68.
20. CORREA, Eduardo. Direito Criminal. Colaboração de Jorge de Figueiredo Dias. Coimbra, Almedina, 1999, p. 191.
21. MIRABETE, Julio Fabbrini. Ob. Citada, p. 68.
22. BITTENCOURT, Cezar Roberto. Manual de Direito Penal, p. 152.
23. JESCHECK, Hans-Heirinch. Ob. Citada, p. 166.
24. Revista Época, edição nº 69 (13/09/1999). Texto retirado da Internet, capturado em 05/10/2000, da seguinte URL: https://www.epoca.com.br/edic/ed130999/brasil1.htm
25. Cf matéria Jornal do Comércio (Recife-PE, 20 de dezembro de 1998). Texto capturado em 05/10/2000, da seguinte URL: https://www2.uol.com.br/JC/_1998/2112/rg2012e.htm
26. JESCHECK, Hans-Heirinch. Ob. Citada, p. 166.
27. BETTIOL, Giuseppe. Direito Penal. Trad. Paulo José da Costa Júnior e Alberto Silva Franco. V. 1. São Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, 1966, p. 218.
12. Bibliografia
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DIÁRIOS, HEBDOMADÁRIOS E MENSÁRIOS
Correio da Paraíba – João Pessoa-PB.
Diário da Justiça da Paraíba – João Pessoa-PB.
Folha de São Paulo – São Paulo-SP.
Jornal do Brasil - Rio de Janeiro-RJ.
Jornal do Comércio – Recife-PE.
Revista dos Tribunais – São Paulo-SP.
Revista Consulex - Brasília-DF.
