A atuação da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e da Secretaria de Orçamento Federal (SOF) na formulação e na execução da política fiscal

Sumário: 1 – Introdução; 2 – Definição de Política Fiscal; 3 – Atribuições legais da STN e da SOF; 4 – Considerações sobre o papel da STN e da SOF na execução da Política Fiscal; 5 – Considerações Finais.

A atividade financeira do Estado (AFE) é crucial para a determinação da magnitude das principais variáveis macroeconômicas, tais como a renda, o emprego, a demanda, a massa salarial, as taxas de juros, o investimento, entre outras. A AFE é estudada tanto sob o aspecto jurídico quanto sob o aspecto econômico: no primeiro caso há a abordagem do Direito Financeiro e, no segundo, das Finanças Públicas. O presente artigo se valerá das duas abordagens para tentar explicitar de que forma duas importantes instituições do Governo Federal brasileiro, a STN e a SOF, atuam na execução da política fiscal, que seria a política por meio da qual o Estado nacional desempenharia a sua atividade financeira.

A política fiscal é o componente da política econômica que se refere, por um lado, às receitas públicas, ou seja, à arrecadação dos tributos do Estado sobre a renda, o patrimônio e o consumo das pessoas físicas e jurídicas, e, por outro lado, aos dispêndios do Governo, os quais estão explicitados no orçamento público. Desta forma, a política fiscal abrange dois componentes distintos, o relativo à política tributária, concernente à receita pública, e a política orçamentária, pertinente à despesa pública. Pode-se considerar que o desempenho, pelo Governo, da política fiscal seria a forma deste último operacionalizar a sua atividade financeira.

No Brasil, a principal questão em torno da política fiscal é o estabelecimento da meta de resultado primário do Governo Central (Tesouro, Banco Central do Brasil e Previdência Social), a qual consta do Anexo de Metas Fiscais da Lei de Diretrizes Orçamentárias (AMF/LDO), e que é um importante parâmetro tanto para a elaboração quanto para a execução orçamentária do Governo Federal.

A Lei 10.180/2.001, a qual organiza e disciplina os Sistemas de Planejamento e de Orçamento Federal, de Administração Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo da União, estabelece que o Sistema de Administração Financeira Federal visa ao equilíbrio financeiro do Governo, no que se refere aos limites da receita e despesa públicas, e que o aludido sistema compreende as atividades de programação financeira da União, de administração de direitos e haveres, garantias e obrigações de responsabilidade do Tesouro Nacional e de orientação técnico-normativa referente à execução orçamentária e financeira, além de dispor que a STN é o órgão central do sistema.

Além do normativo mencionado no parágrafo anterior, o Decreto nº 7.386, de 8/12/2.010, que dispõe sobre a estrutura regimental do Ministério da Fazenda, determina que compete à STN elaborar a programação financeira mensal e anual do Tesouro Nacional, gerenciar a Conta Única e subsidiar a formulação da política de financiamento da despesa pública, além de zelar pelo equilíbrio financeiro da União e administrar os haveres financeiros e mobiliários e as dívidas públicas mobiliária e contratual, interna e externa, de responsabilidade direta ou indireta do Tesouro Nacional.

O Decreto nº 7.063/10, que dispõe sobre a estrutura regimental do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, estabelece que compete à SOF coordenar, consolidar e supervisionar a elaboração da lei de diretrizes orçamentárias e da proposta orçamentária da União, compreendendo os orçamentos fiscal e da seguridade social, estabelecer as normas necessárias à elaboração e à implementação dos orçamentos federais sob sua responsabilidade, orientar, coordenar e supervisionar tecnicamente os órgãos setoriais de orçamento, estabelecer as classificações orçamentárias da receita e da despesa, e acompanhar e avaliar o comportamento da despesa pública e de suas fontes de financiamento, bem como desenvolver e participar de estudos econômico-fiscais, voltados ao aperfeiçoamento do processo de alocação de recursos.

Pode-se depreender que a participação da STN na execução da política fiscal ocorre tanto pelo lado da receita pública, devido ao fato de parte substancial da receita tributária do Governo ser transferida para a conta única, quanto pelo lado da despesa, já que o Tesouro Nacional é, por força da citada Lei 10.180/2.001, o órgão central de programação financeira do Governo Federal, o qual é responsável pela formulação e execução da política de dispêndio público da União, com vistas a proporcionar o alcance da meta de resultado fiscal estabelecida no AMF/LDO.

Já a participação da SOF acontece na fase de elaboração da lei orçamentária, tanto no que concerne à previsão de arrecadação da receita pública, quanto na fixação do montante da despesa que o Governo Federal poderá empenhar no exercício financeiro. Há também participação da SOF na execução da política fiscal, na medida em que este órgão estabelece os limites de empenho orçamentário que constam do Decreto de programação orçamentária e financeira, previsto no art. 8º da LRF, também conhecido como Decreto de contingenciamento do orçamento. O mesmo normativo determina quais os limites financeiros de pagamento, instituídos pela STN, que os órgãos e entidades da administração pública direta e indireta do Poder Executivo da União terão que observar, o que engloba os dispêndios pertinentes ao exercício que estiver em curso e, também, os gastos com restos a pagar.

É relevante frisar que o referido Decreto contingencia dotações situadas no orçamento fiscal e da seguridade social no âmbito federal.

As receitas dos tributos arrecadados pela União são recolhidas à conta única do Tesouro Nacional, órgão que tem participação estratégica na execução da política fiscal do Governo Federal, pois é o órgão que determina a programação financeira da execução do orçamento geral da União, em obediência ao artigo 8º da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que preconiza que o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso, o que é feito mediante a edição do Decreto de Programação Orçamentária e Financeira, o qual enuncia os limites de empenho e pagamento, ou seja, os parâmetros que presidirão a execução orçamentária e financeira do Governo Federal, a serem obedecidos pela administração direta e indireta do Poder Executivo da União no exercício financeiro. A STN é, pela Lei nº 10.180/2.001, o órgão central do sistema federal de administração financeira, pelo qual ela desempenha a função de "ditar" o ritmo da execução financeira do orçamento, com a finalidade de propiciar o alcance da meta de resultado primário estipulada pelo Governo Federal para o exercício, a qual consta do AMF/LDO, e é o mais relevante parâmetro para a execução da política fiscal. É importante assinalar que o referido Decreto abrange apenas o Poder Executivo Federal.

Já a participação da SOF no processo de formulação/execução da política fiscal se dá, principalmente, pelo lado da política orçamentária, que é o fundamento da execução da despesa pública. A SOF elabora a proposta orçamentária da União, enviada pelo Presidente da República ao Congresso Nacional até 31/8 de cada exercício. Além disso, conforme já comentado, a SOF atua na instituição dos limites de empenho. Outra função de suma importância desempenhada pela SOF é a da previsão da arrecadação das receitas públicas, obedecendo ao artigo 12 da LRF, o qual tem o seguinte conteúdo:

"Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas."

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A LRF também dispõe no sentido de que a receita deve ser desdobrada em previsões bimestrais de arrecadação. Após fazer isso, o Poder Executivo Federal, por intermédio da STN e da SOF, acompanha e monitora, ao longo do exercício financeiro, a evolução da arrecadação tributária, de modo a assegurar o cumprimento da meta estipulada no AMF/LDO. Caso a arrecadação apresente um comportamento deficitário relativamente ao previsto, certamente haverá limitação de empenho, para garantir o alcance da meta fiscal. A mencionada lei, na sua redação original, previa que o poder Executivo poderia intervir na execução orçamentária dos demais Poderes e do Ministério Público, caso estes não realizassem a limitação de empenho nos montantes devidos. Entretanto, uma ação direta de inconstitucionalidade questionou a constitucionalidade desse dispositivo, e o STF suspendeu liminarmente a eficácia do citado dispositivo, em sede de medida cautelar de ADIN. Caso contrário, ou seja, se a arrecadação tributária do Governo Federal for superior à previsão, ou seja, caso haja excesso de arrecadação, haverá a possibilidade de ocorrer a situação oposta à limitação de empenho, ou seja, poderá ocorrer a abertura de créditos adicionais, tendo em vista que o excesso de arrecadação é uma das fontes de créditos adicionais suplementares e especiais, de acordo com dispositivo contido na Lei nº 4.320/64, artigo 43, § 1º, II.

Pode-se depreender da argumentação exposta, que a STN e a SOF desempenham papéis fundamentais na elaboração e na execução da política fiscal, a qual abrange tanto a receita pública quanto a despesa pública. As participações das mencionadas instituições no processo de operacionalização da política fiscal brasileira se dá tanto pelo lado da receita quanto pelo lado da despesa. A SOF atua na previsão da receita orçamentária e na fixação da despesa, na fase de elaboração da proposta da Lei orçamentária anual; já a STN desempenha suas funções com mais intensidade no processo da execução orçamentária e financeira, do qual a SOF também participa, embora exerça seus principais papéis na elaboração da lei de meios. Na execução orçamentária e financeira, ambas as organizações atuam, em conjunto, mormente na edição do Decreto de Programação Orçamentária e Financeira, no contingenciamento do orçamento, por meio do estabelecimento dos limites de empenho e pagamento, no monitoramento da arrecadação da receita tributária da União e nas outras atividades pertinentes ao alcance da meta de resultado fiscal constante do Anexo de Metas Fiscais da Lei de diretrizes orçamentárias.