10. Normas Gerais Sobre os Regimes Previdenciários Municipais

Apesar da já asseverada competência dos Municípios para criarem e disporem sobre os respectivos regimes próprios de previdência e correlatas entidades previdenciárias, certo é que nem sempre a disciplina local tem-se demonstrado eficiente para a consolidação do regime, haja vista que, voluntária ou involuntariamente, muitos aspectos de importantíssimo relevo para a higidez do pertinente sistema de previdência são olvidados das normas instituidoras de tais regimes e órgãos, causando-lhes seríssimos problemas, que, inclusive, podem inviabilizá-los no futuro.

Como alhures citado, não raros são os órgãos patrocinadores do sistema que deixam sistematicamente de efetuar as suas contribuições previdenciárias, assim como também não incomum se apresenta o fato de entidades de previdência municipal que não se submetem esporadicamente a avaliações atuariais e a auditorias independentes. Afora isso, também existem aquelas que não administram o seu patrimônio sob o regime de capitalização e tampouco são alvo de eficiente controle administrativo por quem de direito. Isso tudo, sem se considerar aquelas outras criadas unicamente com o escopo de serem evitadas as contribuições ao INSS e que também acabam não recebendo, como deveriam, as contribuições previdenciárias dos respectivos Poderes Públicos patrocinadores do sistema.

Haja vista estes preocupantes aspectos é que se evidência extremamente necessário e conveniente que, com base na competência conferida à União pelo artigo 24, inciso XII e § 1º, da Constituição Federal, seja editado um texto legal contendo normas de caráter geral delineadoras do regime em comento, abarcando a sua disciplina básica, os seus vetores. Trata-se, sem margem a dúvida, de empreitada difícil, já que a definição do que seja norma geral constitui-se efetivamente tormentosa em nosso sistema jurídico, porquanto se apresenta extremamente tênue e de difícil percepção a linha divisória entre dita norma e a norma particular. Caso se extrapole em tal intento, não se cingindo dita disciplina apenas às normas gerais, induvidoso é que se estaria, em derivação, a vulnerar a autonomia dos entes federados, já que se exorbitaria da competência de edição de normas de caráter geral, invadindo-se atribuição legislativa alheia. Todavia, sem embargo desses aspectos, trata-se de empreitada que, por mais difícil que se erija, não pode deixar de ser enfrentada.

Contudo, essa norma de caráter geral, além de outras imprescindíveis previsões, deverá estabelecer mecanismos que, entre outros aspectos, elidam a existência de órgãos predestinados ao insucesso, assim como garantir o efetivo repasse, por quem de direito, das pertinentes contribuições previdenciárias, além de obrigar aos órgãos de previdência a realização de avaliações atuariais periódicas, conferindo a segurança e o necessário equilíbrio financeiro à previdência municipal.

É importante, oportunamente observar que, enquanto não editadas referidas normas gerais, medidas existem para salvaguardar os órgãos de previdência municipal e que podem ser inseridas nas próprias normas legais municipais que acerca deles dispuseram ou mesmo nas Leis Orgânicas dos respectivos Municípios.

A título de ilustração do acima asseverado, possível é de se citar a hipótese de dispositivo que, a exemplo do contido no Decreto nº 81.240, de 20 de janeiro de 1978, com as alterações que lhe sobrevieram, ato administrativo este que regulamentou a Lei nº 6.435, de 15 de julho de 1977, atribua aos administradores dos órgãos patrocinadores e aos dirigentes da entidade de previdência municipal responsabilidade solidária relativamente a evento danoso causado ao órgão previdenciário municipal, com, inclusive, afastamento dos respectivos cargos de quem a tanto tenha dado causa; isso sem prejuízo da pertinente responsabilização civil, criminal e administrativa.

Veja-se que para o caso de decorridos 90 (noventa) dias do vencimento das contribuições previdenciárias devidas sem a correlata verificação do repasse por parte do patrocinador, é conveniente a existência de mandamento legal no sentido de que fiquem os administradores dos órgãos de previdência obrigados a proceder a respectiva execução judicial. Óbvio está que, além desse tipo de previsão legal, também se apresenta necessária a estatuição de multa e correção monetária em decorrência de tal, nunca inferiores àquilo que a entidade perceberia em suas aplicações normais, sob pena de efetivamente ter de suportar um prejuízo financeiro, com a descapitalização do seu patrimônio, o que indubitavelmente refletirá em seus altaneiros objetivos futuros.

Além disso, também é admissível a hipótese de previsão, em uma das espécies de normas citadas, de que os órgãos patrocinadores do sistema previdenciário apenas possam realizar qualquer tipo de operações de crédito, interno ou externo, tanto por antecipação de receita orçamentária como por empréstimo ou financiamento, no caso de estarem adimplentes junto aos respectivos órgãos de previdência municipal.

Mais imperiosa é a previsão de obrigação do órgão de previdência realizar anualmente avaliação atuarial, assim como muito conveniente se apresenta a sua submissão à auditoria independente.

11. Conclusão

Os regimes de previdências municipais vêm demonstrando efetivamente grande viabilidade, mesmo encontrando-se em fase de consolidação, certo é que, para que o mesmo não siga os caminhos tortuosos daqueles regimes que lhe precederam, mister se faz alguns cuidados, ou seja, deverá ele estar inarredavelmente calcado em avaliações atuárias, com o fim de não se verificar qualquer distanciamento entre o arrecadado e o despendido; os seus recursos deverão ser administrados em regime de capitalização; os órgãos de previdência municipal deverão ser constituídos preferencialmente sob natureza autárquica, bem assim administrados, ao menos majoritariamente, por seus próprios beneficiários – os servidores –, além do que sob efetiva fiscalização dessa categoria, dos órgãos sindicais, das Câmaras de Vereadores e dos Tribunais de Contas respectivos.

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Tais precauções, verdadeiros vetores do regime, consoante já se referiu, além de garantirem o fortalecimento do regime de previdência municipal, objetivam impedir a criação dos já também citados "institutos de fachada", órgãos-meios de finalidades escusas de "administradores" irresponsáveis. Daí, pois, a necessidade de serem criados mecanismos aptos a tal evitar. E, em derivação disso, entidades como, entre outras, a Comissão Técnica Nacional de Institutos de Previdência Municipal (CTNIPM) e as associações paulista, mineira, mato-grossense e catarinense de entidades de previdência municipal (APEPREM, AMIPREM, PREVMAT e ASSIMPASC, respectivamente), pugnarem, dentre outras medidas, pela edição das já mencionadas normas gerais delineadoras de tal regime, a serem baixadas pela União.

Como já dito alhures, está-se frente a um segmento previdenciário que se erige com um muitíssimo substancioso substrato de ordem financeira, o qual, inclusive, poderá ser utilizado, como forma de capitalização, nos lindes do próprio Município, mas que ainda muito se ressente de eficazes salvaguardas.

12. Bibliografia

A PREVIDÊNCIA complementar e sua importância para o desenvolvimento econômico e social brasileiro. São Paulo: Associação Brasileira das Entidades Fechadas de Previdência Privada, 1996.

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DINIZ, Maria Helena. Normas constitucionais e seus efeitos. São Paulo: Saraiva, 1989.

IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário, 12ª Edição, Rio de Janeiro: Editora Impetrus, 2008.

KERTZMAN, Ivan. Curso Prático de Direito Previdenciário, 2ª ed., Salvador: Edições Podivm, 2006.

MAGANO, Octávio Bueno. Manual de Direito do Trabalho. 2. ed. São Paulo: LTR, 1984. v. 1.

MARTINEZ, Wladimir Novaes. A seguridade social na Constituição Federal. 2. ed. São Paulo: LTR, 1992.

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PINHEIRO, Pedro Antonio Aguiar, LAUBÉ, Vitor Rolf. Previdência e compensação financeira. Diário Comércio & Indústria, São Paulo, 11 jan. 1997, Caderno Orientação.

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RUSSOMANO, Mozart Victor. Curso de previdência social. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1983.

Notas

1. www.araprev.com.br
2. Curso de previdência social, 2. ed., Rio de Janeiro: Forense, 1983.
3. Curso Prático de Direito Previdenciário, 2ª ed., Salvador: Edições Podivm, 2006, p. 1.
4. Manual de Direito do Trabalho. 2. ed. São Paulo : LTR, 1984. v. I.
5. A seguridade social na Constituição Federal. 2. ed. São Paulo: LTR, 1992.
6. IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário, 12ª Edição, Rio de Janeiro: Editora Impetrus, 2008, pág. 4.
7. Baseado na Obra de Ivan Kertzman - Curso Prático de Direito Previdenciário, 2ª ed., Salvador: Edições Podivm, 2006, capitulo 2.
8. Decreto nº 405, de 17 de maio de 1890; Decreto nº 1.541-C, de 31 de agosto de 1893; Decreto nº 4.680, de 14 de novembro de 1902; Decreto nº 9.284, de 30 de dezembro de 1911, etc.
9. Baseado na Obra de IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário, 12ª Edição, Rio de Janeiro: Editora Impetrus, 2008, págs. 44 a 52 e no Histórico da Previdência Social, disponível no site: www.previdencia.gov.br.
10. Curso Prático de Direito Previdenciário, 2ª ed., Salvador: Edições Podivm, 2006, capitulo 3.
11. Art. 149, § 2º, Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
12. Fonte: www.previdencia.gov.br
13. CESARINO JÚNIOR, Antônio Ferreira. Direito Social. São Paulo: LTR, 1980.
14. COIMBRA, José dos Reis Feijó. Direito Previdenciário Brasileiro. 4. ed. Rio de Janeiro: Edições Trabalhistas, 1993.
15. Segundo matéria intitulada Quem é Quem. O Estado de São Paulo, 24 jun. 1996. Caderno deEconomia & Negócios, p. B-1.A PREVI possuíaem dezembro de 1995 um ativo equivalente à US$15.124.509.000,00, o que lhe conferia o primeirolugar dentre os fundos de pensão em termos depatrimônio.
16. A previdência complementar e sua importância para o desenvolvimento econômico e social brasileiro. [São Paulo]: Associação Brasileira das Entidades Fechadas de Previdência Privada, [1996?]. p. 2.
17. Idem.
18. Sobre a referida distinção já se posicionava percucientemente MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Apontamentos sobre os agentes e órgãos públicos. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1984. p. 10-11, da seguinte forma: "o funcionário se encontra debaixo de uma situação legal, estatutária, que não é produzida mediante um acordo de vontades, mas imposta unilateralmente pelo Estado e, por isso mesmo, suscetível de ser, a qualquer tempo, alterada por ele sem que o funcionário possa se opor à mudança das condições de prestação de serviço, de sistema de retribuição, de direitos e vantagens, de deveres e limitações, em uma palavra, de regime jurídico."
19. Cite-se que, nos casos de contratação de servidores por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público (art. 37, IX, da CF), deverá a mesma se verificar pelo regime de trabalho disciplinado pela CLT, com o regime previdenciário vinculado ao regime geral de previdência social (RGPS), posto que mais consentâneos com a natureza da referida contratação de caráter excepcional.
20. Não obstante o regime de previdência do servidor público federal se bipartir em duas áreas, uma atinente ao servidor civil e outra ao servidor militar, com este último daquele se distinguindo em alguns aspectos em face da especialíssima natureza de sua categoria, este estudo ficará adstrito tão apenas àquela primeira categoria.
21. O § 2º vetado do artigo 231 dizia: "O custeio da aposentadoria é da responsabilidade do Tesouro Nacional". Razões do veto: "A matéria acha-se adequadamente disciplinada nos arts. 183 e 231, caput. Assim, ao estabelecer que o custeio da aposentadoria é de responsabilidade integral do Tesouro, o § 2º do art. 231 revela manifesta incongruência frente aos textos referidos, podendo gerar equívocos indesejáveis".
22. RUSSOMANO, Mozart Victor. Curso de previdência social. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1983.
23. Segundo o escólio do saudoso Hely Lopes Meirelles, "autarquias são entes administrativos autônomos, criados por lei, com personalidade jurídica de direito público interno, patrimônio próprio e atribuições estatais específicas" Direito Administrativo Brasileiro. 14. ed. atual. pela Constituição Federal de 1988. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1989. p. 300).
24. Importa esclarecer que existe proposta de emenda constitucional – a PEC nº 35/86 –, de autoria do então Deputado Antonio Kandir, modificando a regulamentação do Sistema Financeiro Constitucional, na qual está incluída a proposição de revogação do parágrafo 3º do artigo 164 da Lei Fundamental de 1988, sendo que sobre tal é apresentada a seguinte justificação: "O art. 3º propõe a eliminação do parágrafo 3º do art. 164 da Constituição, que estabelece uma rigidez desnecessária na administração das disponibilidades de caixa da União, Estados e Municípios, principalmente no contexto de minimizar as influências da política fiscal e política monetária; em vários outros países, como nos EUA, os recursos do Tesouro Nacional não ficam exclusivamente no banco central americano".
25. www.araprev.com.br
26. Convém ressaltar, objetivando uma efetiva viabilização normativo-constitucional de tanto, que extremamente conveniente se afigura, a fim de dissipar qualquer eventual discussão sobre a competência da União para editar referidas normas gerais, que o legislador federal, investido do poder constituinte derivado, proceda a inserção de previsão expressa na Carta Constitucional sobre a possibilidade do mencionado ente federado editar normas gerais sobre o regime especial de previdência dos servidores públicos, especialmente os municipais, o que poderia ser previsto em um novo parágrafo ao atual artigo 149, ou mesmo, e tecnicamente mais acertado, mediante a enumeração desta hipótese dentre o rol de competências privativas da União para legislar insculpidas no artigo 24 da atual Constituição.