Resumo: O presente trabalho consiste na análise da avaliação ambiental estratégica como instrumento de integração da sustentabilidade ao processo decisório das políticas públicas. Para tanto, procedeu-se uma breve abordagem sobre o ciclo decisório das políticas públicas, e a relação das mesmas com a promoção do desenvolvimento sustentável. Após, analisou-se a incorporação da avaliação de impactos ambientais no ordenamento jurídico brasileiro, e a conceituação, abordagens e objetivos da avaliação ambiental estratégica. Chegou-se à conclusão de que a institucionalização da avaliação ambiental estratégica é medida importante para a integração da variável socioambiental ao complexo de fatores que influenciam a tomada de decisão durante todo o ciclo de gestão das políticas públicas, o que pode contribuir para a promoção do desenvolvimento sustentável.
Palavras chave: Políticas públicas. Desenvolvimento sustentável. Avaliação ambiental estratégica.
Sumário: 1. Introdução. 2. Políticas públicas. 2.1 Políticas públicas como processo decisório. 2.2 Políticas públicas e desenvolvimento sustentável. 3. A avaliação ambiental estratégica. 3.1 A incorporação da avaliação de impactos ambientais no ordenamento jurídico brasileiro. 3.2 Conceituação, abordagens e objetivos 4. Conclusões. 5. Referências.
1. Introdução
O presente trabalho [01] consiste na análise da avaliação ambiental estratégica como instrumento de integração da sustentabilidade ao processo decisório das políticas públicas A justificativa para a escolha do tema reside na atualidade e importância da discussão envolvendo a adequabilidade das políticas públicas para a promoção do desenvolvimento sustentável, o que exige que suas várias dimensões sejam consideradas e integrem o processo de tomada de decisão de tais políticas.
Com isso, o trabalho foi estruturado em dois grandes capítulos, visando responder as seguintes questões principais: o que se deve entender por políticas públicas? Como se constitui o seu processo decisório? Qual a sua relação com o chamado desenvolvimento sustentável? O que é a avaliação ambiental estratégica, e quais os seus objetivos? Quais as possíveis contribuições que a adoção desse instrumento pode trazer para que a tomada de decisão em políticas públicas passe a agregar as considerações de ordem socioambiental, e assim contribuir para a promoção do desenvolvimento sustentável?
Visando analisar e responder os questionamentos formulados, o trabalho foi dividido em dois capítulos, o primeiro dedicado ao tema das políticas públicas, e o segundo a avaliação ambiental estratégica.
No primeiro capítulo, abordamos, inicialmente, o possível alcance da expressão políticas públicas, e a visão que enfoca o seu processo decisório, com as respectivas fases do seu ciclo de gestão. Após, analisamos a relação das políticas públicas com a promoção do desenvolvimento sustentável. A questão da incorporação da avaliação de impacto ambienta no ordenamento jurídico brasileiro, e a conceituação, possíveis abordagens e objetivos da avaliação ambiental estratégica, foram tratados no segundo capítulo.
Ao final, apresentamos as conclusões a que chegamos com a análise realizada, buscando responder aos questionamentos propostos.
2. Políticas públicas
Neste capítulo abordaremos as questões envolvendo a conceituação das políticas públicas, o seu processo decisório, e sua relação com a promoção do desenvolvimento sustentável.
De início, cabe destacar que as políticas públicas desenvolveram-se, originalmente, como área do conhecimento da ciência política, passando a adquirir autonomia a partir da metade do século vinte, com desdobramentos de trabalhos que, nos Estados Unidos enfocavam a ação dos governos, e na Europa privilegiavam a questão do papel do Estado e suas instituições, dentre elas, o governo [02]. No contexto do presente trabalho, contudo, importante a abordagem focada tanto nas ações públicas, pois, como veremos, a avaliação ambiental estratégica objetiva influir no processo de decisão das políticas, quanto no papel do Estado, que é essencial na promoção do desenvolvimento sustentável.
A expressão políticas públicas é multívoca em razão das várias dimensões do fenômeno social que busca definir. Desta feita, as definições encontradas variam conforme o enfoque teórico eventualmente adotado, e o respectivo contexto social e político [03]. As diversas visões e abordagens, entretanto, não devem ser entendidas como excludentes, pois, ao focalizarem diferentes aspectos do fenômeno, permitem a sua melhor compreensão.
Como fenômeno multidisciplinar, a análise e compreensão das políticas públicas necessitam do diálogo entre a ciência política, a ciência da administração, a economia, o direito, entre outros campos do conhecimento [04]. A visão estritamente jurídica é, assim, insuficiente para lidar com o fenômeno, apesar do direito ser um dos seus elementos constitutivos, pois as políticas públicas apresentam, necessariamente, uma dimensão jurídico-institucional.
Para uma conceituação de políticas públicas concernente com os objetivos do presente trabalho, destacamos, dentre as diversas abordagens possíveis, a que trata do seu processo decisório, em razão do objeto da análise centrar-se na avaliação ambiental estratégica como instrumento de integração da sustentabilidade nesse processo de tomada de decisão. Assim, faremos, a seguir, uma breve análise desse modelo.
2.1 Políticas públicas como processo decisório
Dentre os modelos utilizados para o estudo das políticas públicas, visando à simplificação da realidade de modo a identificar aspectos relevantes para a sua compreensão [05], destacamos o centrado nos seus ciclos ou processos de gestão. De acordo com essa concepção, políticas públicas seriam um processo, composto por diversas etapas ou atividades, constituídas de sistemas complexos de decisões e ações, com objetivo de atender às demandas e interesses da sociedade [06], ou seja, um ciclo deliberativo dinâmico e de aprendizado, formado por vários estágios [07].
Nesse sentido, com foco numa visão processual e operacional, temos a conceituação proposta por Enrique Saravia [08], no sentido de que políticas públicas seriam:
"sistema de decisões públicas que visa a ações ou omissões, preventivas ou corretivas, destinadas a manter ou modificar a realidade de um ou vários setores da vida social, por meio da definição de objetos e estratégias de atuação e da alocação dos recursos necessários para atingir os objetivos estabelecidos".
O processo político é visto, assim, como uma série de atividades políticas, tais como a identificação de problemas, a organização da agenda, formulação, implementação, execução, monitoramento e avaliação [09]. Cabe destacar que essa divisão por etapas nem sempre é verificada de forma clara na prática, pois o processo pode não observar a esquematização teórica apresentada, invertendo-se ou agregando-se fases. Contudo, as etapas constitutivas geralmente estão presentes, o que indica a validade do esquema teórico para o estudo e compreensão das políticas públicas. Essa distinção dos estágios por que passam as políticas públicas é também importante em razão de cada etapa permitir diferentes análises, inclusive quanto à sua coerência interna, pois os momentos não devem ser isolados. Vejamos em que consiste cada um desses momentos.
A primeira etapa envolve a manifestação das demandas da sociedade para a ação governamental [10], formando-se a questão pública a preparar a decisão política que irá enfrentá-la, analisando-se se o problema existe, se o governo deve se envolver, e de que maneira, e se há mobilização suficiente, em termos de capital social, econômico e político, para a inclusão do problema na agenda governamental [11].
O segundo estágio diz respeito à formação da agenda, tratando da inclusão de determinada necessidade ou pleito na lista de prioridades do poder público [12], ou seja, o problema sobre o qual o governo decidiu agir torna-se uma questão política [13]. A chamada "inclusão na agenda" é, assim, resultado de um conjunto de processos que culminam na atribuição aos fatos sociais de status de problema público, a justificar a intervenção pública legítima [14]. Nesse momento, procura-se refletir sobre o porquê de alguns problemas ganharem espaço na agenda política governamental e outros não [15].
Ao entrar a questão na agenda pública, passa-se à fase de formulação das políticas públicas que irão lidar com o problema público [16], ou seja, na qual são desenvolvidas as propostas de políticas para a sua solução [17]. Essa etapa visa selecionar a alternativa considerada mais conveniente e decidir pela sua adoção, definindo-se os seus objetivos e marco jurídico, administrativo e financeiro [18].
A próxima fase diz respeito à implementação da política pública, constituindo-se no planejamento e organização do aparelho administrativo e dos recursos financeiros, materiais, humanos e tecnológicos necessários para a sua execução, elaborando-se os respectivos planos, programas e projetos [19]. O momento, assim, traduz-se na preparação para a prática das ações do governo, questionando-se, entre outros, sobre a adequabilidade de tempo e recursos, relações de causa e efeito e meio e fins, e comunicação e coordenação da máquina burocrática governamental responsável [20]. Já a execução é a realização da política pública por meio do conjunto de ações destinado a esse fim, incluindo o estudo dos obstáculos verificados à sua efetividade [21]
Por fim, temos as fases de monitoramento e avaliação das políticas públicas, Durante o monitoramento, deve-se promover a supervisão sistemática da execução das atividades envolvidas, objetivando colher as informações necessárias a promover eventuais correções de modo a assegurar a realização dos objetivos pretendidos [22]. Na avaliação, cuida-se dos efeitos gerados pela execução da política pública, possibilitando verificar se as metas foram, e em que medida, atingidas, orientando a tomada de decisões posteriores [23], sendo uma das áreas de maior desenvolvimento no campo das políticas públicas [24].
O monitoramento e avaliação das políticas públicas compreendem, assim, um esforço de conhecimento e aprendizado dos processos que as conduzem, contribuindo para o debate público, o redimensionamento e melhoria das ações, eficiência dos gastos públicos e sua efetividade, de modo que o seu ciclo possa ser dinâmico.
Cabe esclarecermos, neste ponto, que as políticas setoriais, como de saúde, educação, saneamento, etc., denominadas conjuntamente de políticas sociais, são um subgrupo das políticas públicas, ou seja, toda política social é uma política pública, mas nem toda política pública é política social. A eficiência de uma política social, contudo, depende em grande parte da eficácia das políticas públicas mais abrangentes [25].
Esse modelo que visualiza a política pública como um processo tem sido criticado por não tratar do conteúdo ou substância das políticas públicas, mas sim dos processos por meio dos quais são desenvolvidas e implementadas. Como todo modelo, porém, o enfoque é útil para a compreensão das várias atividades envolvidas, sendo possível, ainda, que os meios pelos quais as políticas públicas são formuladas afetem o seu conteúdo, e vice-versa [26]. Quanto aos objetivos propostos no presente trabalho, essa visão nos demonstra, também, que os processos decisórios são constantes durante todo o ciclo de gestão das políticas públicas, e que resultam da interação social entre os diversos atores.
Não adentraremos, porém, nas discussões envolvendo a racionalidade dessa tomada de decisão, adotando-se como pressuposto de análise que a amplitude e qualidade das informações disponíveis podem contribuir para que os decisores adotem posições mais acertadas quanto aos fins que as políticas públicas buscam atingir. Outro pressuposto importante é o de que a participação social, especialmente no que diz respeito às questões ambientais, é essencial para a legitimidade de tais decisões e para a efetividade das políticas públicas respectivas.
Passemos, agora, a uma breve análise da relação das políticas públicas com a promoção do desenvolvimento sustentável.
2.2 Políticas públicas e desenvolvimento sustentável
No século XIX, prevaleceu a concepção liberal de que a promoção do progresso seria realizada pelas forças da economia de mercado, não cabendo ao Estado exercer uma política nesse sentido, nos moldes das políticas desenvolvimentistas que marcaram o século XX [27]. O modelo de Estado, assim, era focado na manutenção da tranquilidade e segurança da sociedade, segundo os ideais da "inação" e do "repouso" [28], de modo a garantir a segurança jurídica necessária ao desenvolvimento do mercado capitalista.
No início do século XX, a crise econômica, as duas Grandes Guerras e a crescente complexidade das relações sociais, quebraram o paradigma liberal do século XIX [29], cujo modelo não mais correspondia aos anseios da sociedade, que passou a exigir do Estado uma postura ativa, realizadora das condições básicas para o alcance da igualdade social [30]. Os modelos de Estado que surgiram então, caracterizaram-se pela intervenção, em maior ou menor grau, na esfera privada, inserindo-se nas cartas constitucionais do século XX os direitos sociais [31].
Nesse contexto, a questão do desenvolvimento tornou-se um problema político, o que implicou no surgimento de políticas governamentais visando à sua promoção, mais tarde entendidas como políticas públicas [32]. O conceito de desenvolvimento à época, contudo, foi elaborado em torno do crescimento econômico, não compreendendo, diretamente, nenhum aspecto de meio ambiente, saúde ou direitos humanos [33]. Os principais indicadores eram, assim, de natureza econômica, pois desenvolver um país significava implantar uma economia de mercado que pudesse incluir ao menos a maior parte dos seus cidadãos, passando os países industrialmente avançados a representar os modelos a serem seguidos pelos demais [34]. No plano do direito internacional econômico, desenvolve-se, nesse período, impulsionado pelos países do Sul, o chamado direito do desenvolvimento, por meio do qual pleiteava-se normas compensatórias da desigualdade econômica com a finalidade de assegurar condições mais favoráveis para que tais países pudessem se desenvolver [35].
A partir do final da década de sessenta, alguns fatores passaram a tornar evidente a necessidade de análise do sistema econômico como imerso num sistema maior, com o qual interage e impacta, o meio ambiente [36]. Podemos citar entre tais fatores: a acentuação da poluição que acompanhou a prosperidade pós-II Guerra nas economias industrializadas; as crises do petróleo da década de setenta; e a publicação pelo chamado Clube de Roma, do relatório entitulado "Limites do Crescimento", também conhecido como "Relatório Meadows", em 1972, que propunha o crescimento zero como solução possível para evitar o colapso ambiental anunciado. Até então, o sistema econômico, e seu desenvolvimento, eram tratados de forma isolada, autocontida, como se o meio ambiente pudesse fornecer recursos naturais como insumos de forma abundante e ilimitada, e servir como depósito, também ilimitado, aos resíduos e rejeitos desse sistema [37].
Ainda em 1972, a Organização das Nações Unidas - ONU realizou, em Estocolmo, a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente Humano, na qual se tornou evidente a resistência dos países do Sul às conclusões do Relatório Meadows, sendo, também, a primeira vez que o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado foi declarado formalmente como um direito fundamental. Em 1980, em estudo entitulado "Estratégia mundial para a conservação", da UICN (International Union for Conservation of Nature), foi utilizada pela primeira vez a expressão "desenvolvimento sustentável", que se tornaria conhecida ao ser conceituada, em 1987, no Relatório da Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento ligada à ONU, também conhecido como "Relatório Brundtland" como: "aquele capaz de satisfazer às necessidades presentes sem comprometer a capacidade das gerações futuras de satisfazer as suas próprias necessidades" [38].
A busca pelo desenvolvimento sustentável, assim, nos compele a trabalhar com ferramentas diversas das da economia tradicional, de modo a eliminarmos o crescimento obtido ao custo de elevadas externalidades negativas, sejam sociais ou ambientais [39]. Tem-se sustentabilidade, com isso, quando na relação do homem com o ambiente natural, não ocorrer o esgotamento das bases materiais de reprodução das atividades econômicas, sociais e culturais, ou seja, quando as ações possam se reproduzir no tempo sem esgotar as bases materiais sobre as quais ocorrem [40].
A proteção do meio ambiente torna-se, assim, elemento fundamental no processo de desenvolvimento, pois toda forma de crescimento não sustentável seria oposta ao conceito de desenvolvimento em si, ao implicar na redução das liberdades das gerações futuras [41]. Neste sentido, temos a concepção do desenvolvimento como apropriação efetiva de direitos, eliminando-se as privações de liberdade que limitam as escolhas e oportunidades dos agentes, ou seja, em expansão das liberdades, sendo esta o principal fim e meio do desenvolvimento [42].
Com isso, o crescimento econômico, ainda que acelerado, não significa desenvolvimento, não sendo suficiente maximizar o crescimento do Produto Interno Bruto – PIB de um país, para que ele se desenvolva, pois o objetivo maior deve ser a redução da pobreza e atenuação das desigualdades, sem depreciação da força de trabalho e dos recursos naturais [43]. Várias dimensões passam, com isso, a ser agregadas à ideia de desenvolvimento, como a social, ambiental, cultural, política, econômica e territorial, a exigir medidas que as promovam em equilíbrio [44].
Deste modo, deve-se buscar transformar as dimensões do desenvolvimento sustentável em critérios objetivos de políticas públicas, sendo o desafio da sustentabilidade, um desafio eminentemente político, de aliança entre distintos grupos sociais a impulsionar as transformações necessárias, sem que se reduza a questão ambiental a argumentos técnicos para a tomada de decisões racionais [45]. Para a promoção do desenvolvimento sustentável, não se pode, assim, permitir que o seu discurso transformador seja absorvido apenas no nível da retórica, mantendo-se a tendência conservadora inercial dos sistemas sociais de resistir à mudança [46].
As políticas públicas para que possam promover o desenvolvimento sustentável, devem, portanto, integrar concretamente as suas várias dimensões no seu processo decisório. Vejamos, na sequência, em que medida a avaliação ambiental estratégica pode ser um instrumento para essa integração.
