3 ESTUDO DE CASO: A EXPERIÊNCIA DA CGE-CE
No Ceará, até 2003, o Controle Interno do Poder Executivo Estadual funcionou como unidade administrativa da Secretaria da Fazenda. Naquele ano, o então governador Lúcio Alcântara reestruturou o Sistema de Controle Interno do Executivo Estadual, tirando-o da Secretaria da Fazenda e criando a Secretaria de Controladoria (Secon) e a carreira de Auditoria de Controle Interno.
Ficavam, então, definidas para a Controladoria Geral, com atuação no âmbito do Executivo estadual, as seguintes atribuições:
- Auditoria de conformidade e de resultados das ações administrativas;
- Auditoria preventiva com foco em riscos;
- Racionalização e controle de gastos;
- Otimização nos gastos;
- Cumprimento dos aspectos legais e formais dos atos administrativos;
- Determinação do controle de custos e resultados obtidos;
- Avaliação de desempenho
- Sanar fragilidades
No caso do Poder Executivo do Estado do Ceará, sua Secretaria de Controladoria e Ouvidoria Geral (Secon) tem evoluído em sua missão, procurando cumprir suas funções de Auditoria, Controladoria e Ouvidoria. Nessa condição, tem ido além até mesmo do exigido constitucionalmente, vez que, além de auditorias de quatro tipos (de regularidade, preventiva, de desempenho e especial), desenvolve atividades de monitoramento; avaliação de riscos; definição de indicadores; estudo de fragilidades, entre outras formas de buscar a otimização das ações do Executivo cearense, nos seus vários aspectos.
Realizando esse trabalho, aprimorando procedimentos básicos e agregando outros, a Controladoria consegue a devida integração com os vários órgãos e entidades da administração direta e indireta do Estado. Por esses caminhos, previne a incidência de muitas falhas nas prestações de contas de gestão que essas unidades administrativas estão obrigadas a encaminhar ao Tribunal de Contas do Estado do Ceará (TCE-CE), bem como na prestação de contas de governo que, anualmente, o Governador, por imperativo constitucional, deve mandar para a Assembléia, para votação, com parecer do TCE.
Com a metodologia de atuação que vem adotando, sobretudo, nos últimos três anos, a Controladoria Geral do Estado pode se posicionar sobre a fixação e cumprimento do que está delineado nos programas e projetos governamentais, colaborando até mesmo para a redefinição deles nos pontos necessários ou de metas ou ainda de riscos e indicadores. Desenvolve, assim, um esforço de não simplesmente realizar o acompanhamento, mas também de caráter preventivo e pedagógico, nas ações de planejamento e execução das ações da administração estadual.
Na conformidade com o proposto para esta monografia, passa-se a tratar agora, mais especificamente, da Ouvidoria Geral do Estado, a partir do momento em que ela foi incorporada à estrutura da Controladoria Geral. Em seguida, fala-se de sua evolução até 2010, apresentando-se um diagnóstico atual acerca da Ouvidoria e as perspectivas de sua missão institucional.
3.1. A incorporação da Ouvidoria Geral à CGE e sua evolução
Em 2007, o novo Governador do Estado, Cid Gomes, sancionou a Lei nº 13.875/2007, pela qual a Secretaria da Controladoria teve a sua competência ampliada, já que dela passou a fazer parte a Ouvidoria Geral do Estado. Contando, a partir de então, em sua estrutura, com a Ouvidoria Geral, a Controladoria pôde estabelecer um canal de interlocução com a sociedade, passando a receber do cidadão denúncias, reclamações, sugestões e outras manifestações a respeito dos serviços prestados pelo Executivo Estadual.
Ao mesmo tempo em que agregava a Ouvidoria à estrutura da Controladoria, o Governador determinava, também a partir de 2007, a disponibilização, no site da Controladoria, do Portal da Transparência. Com o Portal, foi dada maior transparência às ações do Governo, mediante a disponibilização e atualização de informações referentes a receitas e despesas, contratos e convênios celebrados e outras.
Na mensagem anual de 2008 à Assembléia, na abertura de suas atividades plenárias relativas ao exercício, o Governador assim justificou essas inovações:
A Secon, atualmente denominada Secretaria de Controladoria e Ouvidoria Geral, tem como missão institucional zelar pela qualidade e regularidade na aplicação dos recursos públicos, bem como promover a articulação entre a sociedade e as ações governamentais, contribuindo para o bem-estar da sociedade cearense. Vinculada ao Eixo de Governo Gestão Ética, Eficiente e Participativa, a política setorial da Controladoria e Ouvidoria, no ano de 2007, esteve amparada em dois grandes pilares de sustentação da ação governamental, quais sejam: a Transparência e a Participação (MENSAGEM À ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA, 2008, p. 199).
Ainda na mensagem oficial, está dito que a política setorial para a área de Ouvidoria, naquele ano, "teve como orientação principal garantir o acesso do cidadão aos serviços públicos, com a criação de mecanismos facilitadores do registro de reclamações, críticas, sugestões e elogios, para que os resultados venham contribuir na formulação de políticas públicas" (idem, p. 199).
Fornecidas tais explicações, sintetiza-se agora o primeiro ano (2007) da Ouvidoria Geral do Estado como integrante da Controladoria Geral, ou seja, a preparação para uma realidade nova, com uma responsabilidade bem maior da época em que a Ouvidoria integrava a extinta Secretaria de Ouvidoria e Meio Ambiente. Com esse objetivo, a Ouvidoria, em 2007, inicialmente implantou a Central de Atendimento Telefônico e concebeu o Sistema Integrado de Gestão de Ouvidoria (SIGO), objetivando o acompanhamento, pelo cidadão, por meio da Central de Atendimento Telefônico ou pela Internet, do encaminhamento de sua manifestação.
A implantação do SIGO possibilitou também a elaboração e consolidação de relatórios e diagnósticos, "de forma a orientar a atuação dos gestores públicos estaduais, para que se busque o constante aperfeiçoamento da gestão governamental, na ótica do cidadão usuário", segundo o Governador em sua mensagem de 2008 à Assembléia.
Ainda em 2007, ficou definida a realização de parcerias com as Prefeituras para que elas desenvolvam formas de integração de atendimento em Ouvidoria quando a reclamação verse sobre assunto da competência do Executivo Estadual. Essa articulação com as Prefeituras viria a implicar a realização de palestras, seminários, balcões de atendimento à população e outras atividades em cidades previamente selecionadas, em um processo de divulgação e sensibilização da população para a utilização da Ouvidoria Geral.
Em 2008, logo em janeiro, Canindé foi escolhida para sediar o lançamento da Central de Atendimento Telefônico da Ouvidoria Geral, conforme havia sido concebido no ano anterior. Com ligação gratuita (número 155), a Central veio permitir que a participação do cidadão cearense na avaliação do serviço público estadual se tornasse mais célere e descentralizada.
Nessa linha de interiorização, a Secon, em parceria com o Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (Sebrae), lançou a Unidade Móvel de Ouvidoria, propiciando o atendimento à população mais carente, nos pontos mais distantes do território cearense, acompanhamento o deslocamento da equipe do Governador nas visitas deste aos municípios (Projeto Governo do Ceará na Minha Cidade).
Assim, alcançou-se a ampliação da base de atendimento da Ouvidoria e sua interiorização, a partir da implantação da Central de Atendimento Telefônico, do Sistema de Ouvidoria Móvel e a consequente descentralização dos serviços. Nessas condições, foram geradas, no exercício de 2008, 13.419 manifestações na Ouvidoria, com um aumento de 300% em relação às manifestações registradas no ano de 2007, conforme o quadro a seguir.
Tipo de Manifestação Quantidade Percentual
Crítica 122 0,15%
Denúncia 764 0,93%
Elogio 274 0,33%
Informação 9798 11,97%
Reclamação 1453 1,77%
Solicitação 836 1,02%
Sugestão 172 0,21%
Total 13.419 16,38%
Fonte: Mensagem de 2009 do Governador à Assembléia Legislativa do Estado
Quanto à eficácia das ações desenvolvidas pela área da Ouvidoria, registre-se o percentual de resolutividade: das 8.661 demandas, foram respondidas um total de 65% dessas manifestações.
Em 2009, a política setorial para a área da Ouvidoria teve como foco principal o fortalecimento dos canais de participação do cidadão, por meio da Central de Atendimento Telefônico -155; da Internet; dos núcleos de atendimento presenciais, da ouvidoria móvel; e das ouvidorias setoriais (de cada órgão ou entidade da administração direta e indireta do Estado), suportadas pelo Sistema de Ouvidoria (SOU), consolidando assim o controle social e a gestão participativa.
A síntese das manifestações apresentadas em 2009 à Ouvidoria está no quadro seguinte:
Tipo de Manifestação Quantidade Percentual
Crítica 591 2,27%
Denúncia 1.031 3,96%
Elogio 383 1,47%
Informação 19.040 73,12%
Reclamação 2.272 8,72%
Solicitação de Serviço 2.322 8,92%
Sugestão 401 1,54%
Total 26.040 100%
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Fonte: Mensagem de 2010 do Governador á Assembléia Legislativa do Estado
No exercício de 2009, no Sistema de Ouvidoria, computando-se suas diversas formas de atendimento, registraram-se 48.512 atendimentos, dos quais 26.040 manifestações analisadas e reconhecidas como procedentes, representando um incremento de 94% em relação a 2008. Cabe ressaltar que a meta de respostas às manifestações definida para 2009, foi superada, já que era de 70% e alcançou 92,86% de resolutividade.
Os avanços da Ouvidoria em 2009 não se limitaram aos aspectos quantitativos, mas alcançaram também os qualitativos. Visando a uma maior integração e monitoramento da Rede de Ouvidorias do Governo Estadual, foi instituída em maio de 2009 a Célula de Gestão da Rede de Ouvidorias. Um dos resultados a ressaltar, no exercício, a propósito dessa e outras providências, é que as ouvidorias setoriais, agindo em sinergia com a Ouvidoria Geral, apresentaram, como resultados de atendimentos diretos, além dos registrados no SOU, um total de 82.139 manifestações.
O projeto consiste em instituir (ou aperfeiçoar onde já existia) em cada órgão ou entidade da administração direta e indireta do Estado uma Ouvidoria Setorial, integrando a Rede de Ouvidorias, que, sob a coordenação da Ouvidoria Geral, passaria a otimizar as atividades. Com isso, a atuação da Rede pôde proporcionar ações integradas na busca da excelência do atendimento ao usuário, para a otimização de processos e recursos, melhorando continuamente o uso do instrumento Ouvidoria pelo Controle Interno do Executivo Estadual.
Para promover a integração e disponibilização de informações sobre o funcionamento das respectivas ouvidorias setoriais, foram realizadas reuniões com os ouvidores e um ciclo de palestras aos atendentes de ouvidoria na Central de Atendimento, em Canindé. Ao mesmo tempo em que ocorreram avanços no atendimento, houve mudanças também nas atividades de apuração, mencionando-se, aí, três tipos de atividades: acompanhamento da apuração das manifestações recebidas pela Rede de Ouvidorias a partir do Sistema de Ouvidoria (SOU); monitoramento do retorno das manifestações procedentes, oriundas das ouvidorias setoriais, para resposta ao cidadão; e elaboração e consolidação de relatórios das manifestações, registradas e respondidas.
Em síntese, no período de 2007 a 2009, a Ouvidoria Geral do Estado implementou instrumentos e ações que resultaram numa maior integração dela não apenas com os demais segmentos da Controladoria (Coordenação de Auditoria da Gestão, Coordenadoria de Acompanhamento da Gestão, etc.), mas com as ouvidorias setoriais (Saúde, Educação, etc. ) existentes no Executivo Estadual.
A consolidação da Rede de Ouvidorias do Poder Executivo do Estado do Ceará, tendo à frente a Ouvidoria Geral, integrante da Controladoria Geral do Estado, vem apresentando como resultados: acompanhamento da apuração das manifestações pela Rede de Ouvidorias, a partir do acesso ao SOU; unificação e alinhamento da linguagem das ouvidorias setoriais para alimentação do SOU; elaboração e consolidação de relatórios e diagnósticos das manifestações, com entrada a partir das ouvidorias setoriais; capacitação da Rede de Ouvidorias por meio da promoção de ciclo de palestras; e monitoramento das ouvidorias por meio de visitas aos órgãos.
Quando da conclusão desta monografia, no início de dezembro de 2010, ainda não se tinha o relatório de trabalho da Ouvidoria Geral referente a este exercício, mas as informações obtidas sobre o seu desempenho, este ano, demonstram a consolidação de sua estrutura e o aprimoramento dos que operam em função da missão da Ouvidoria Geral, inclusive os responsáveis pelas ouvidorias setoriais.
Estas e outras constatações sobre o desempenho da Ouvidoria Geral são ensejadas pelo diagnóstico que se fez, in loco, e leitura da legislação e outros documentos que de alguma forma lhe dizem respeito, com destaque para entrevista, especialmente para esta monografia, com a titular da Coordenadora de Ouvidoria (Couvi) da Controladoria Geral e Ouvidoria Geral do Estado (CGE-CE), Carmen Cinira Correia Pinto.
3.1.1. Diagnóstico atual e perspectivas da atuação da Ouvidoria
Na prática, qual vem sendo a validade, quais estão sendo os efeitos práticos, da incorporação da Ouvidoria como macro-função no Controle Interno do Poder Executivo do Estado do Ceará, a partir de 2007? Este é o primeiro item da problematização que, acerca do assunto, colocou-se no início desta monografia.
Sobre ele, em sua entrevista, a Ouvidora Geral do Executivo Estadual do Ceará, Carmen Cinira Correia Pinto, ao justificar a incorporação, aborda a questão do papel de intermediação que a Ouvidoria pode, em nome da Administração Pública, fazer à sociedade:
A idéia de ouvidoria na realidade foi se sedimentando devido aos movimentos de defesa do cidadão e ganhando força tanto nas esferas públicas quanto privadas com o compromisso de intermediar o cidadão na preservação de seus direitos e deveres, enquanto o controle interno se firmava constitucionalmente com o propósito de orientar o gestor público quanto à legalidade das despesas.
Em seguida, Carmen Cinira refere-se ao modelo de Ouvidoria utilizado pela Controladoria Geral do Estado, contextualizando o papel da Ouvidoria no Controle Interno na visão do que deve ser uma Ouvidoria Pública conforme a definição do próprio Conselho Nacional dos Órgãos de Controle Interno dos Estados Brasileiros e do Distrito Federal (CONACI). Ela explica que
Um novo conceito de ouvidoria vem sendo formulado pelo Conselho Nacional dos Órgãos de Controle Interno dos Estados Brasileiros e do Distrito Federal – CONACI, definindo "Ouvidoria como função de controle interno, que tem por finalidade fomentar o controle social e a participação popular, por meio do recebimento, registro e tratamento de denúncias e manifestações do cidadão sobre os serviços prestados à sociedade e a adequada aplicação de recursos públicos, visando à melhoria de sua qualidade, eficiência, resolubilidade, tempestividade e equidade.
Remete assim ao conceito apresentado pelo Grupo de Trabalho Auditoria no V Encontro do CONACI, realizado em Maceíó, em 5 e 6 de maio de 2009, o que deixa evidenciado que, na Controladoria e Ouvidoria Geral do Executivo cearense, ela vem procurando conferir à Ouvidoria esta conceituação, com maior amplitude e maior proveito para o Controle Interno. Carmen Cinira Pinto contextualiza a incorporação da Ouvidoria Geral à CGE, observando que
Nesse contexto, observando as mudanças paradigmáticas em relação à gestão pública, transformando o tradicional modelo burocrático em um modelo gerencial mais flexível e voltado para resultados, exigindo que os órgãos de controle se assumissem como instrumento de melhoria quantitativa e qualitativa da gestão e, consequentemente, dos serviços prestados à população, apresentam-se os aspectos qualitativos como efetiva contribuição da ouvidoria aos controles internos (gritos da entrevistada), traduzindo as satisfações e insatisfações dos cidadãos através da fomentação da participação social na gestão pública.
A pergunta que se fez, em seguida, à Ouvidora Geral foi a seguinte: Mais detalhadamente, em que as manifestações (críticas, denúncias, elogios, sugestões, etc;) ajudaram, por exemplo, na correção de fragilidades no serviço público estadual? Como subsídios para formulação de políticas públicas? Enfim, que contribuição concreta ensejaram para melhorar o monitoramento, pela CGE, das ações governamentais?
Antes de entrar propriamente na essência da resposta, ela reconhece a necessidade de novos avanços na Ouvidoria Geral, como a regulamentação da função de Ouvidor e da Rede de Ouvidorias Públicas do Estado, que ela considera "essenciais para uma relação formal do sistema de ouvidoria", ou seja, para aperfeiçoar o relacionamento existente as ouvidorias que, tendo à frente a Ouvidoria Geral, integram a Rede.
Entende, todavia, que as dificuldades ainda persistentes são também de outra natureza, referindo-se a "duas realidades que requerem esforços que poderíamos classificar como pedagógicos, pois trabalham mudanças comportamentais tanto no âmbito gerencial como pessoal. Diz que "uma é o desconhecimento, o baixo nível de conscientização e corresponsabilidade sobre a coisa pública dos cidadãos para o exercício pleno e responsável da cidadania", numa alusão àquilo a que já tratamos aqui: o baixo nível de conscientização, de educação política do cidadão, a ponto de, muitas vezes, não conseguir nem mesmo distinguir a que ouvidoria deve se dirigir para encaminhar sua manifestação simplesmente por não saber se o assunto a que deseja se reportar é da alçada dos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário ou de algum outro segmento do serviço público.
A outra é a necessidade de que, no serviço público, o instrumento Ouvidoria seja visto à luz da sustentabilidade, exigindo da CGE "um esforço contínuo e mais rápido da divulgação e do esclarecimento sobre Ouvidoria como importante ferramenta de gestão". Adverte, pois, que, em termos de Ouvidoria, a exemplo dos demais serviços públicos, seja evitada o que qualifica de "descontinuidade administrativa", embora a evolução da Ouvidoria Geral de 2007 esteja sendo o inverso, ou seja, de crescimento quantitativo e qualitativo.
Indo mais especificamente ao mérito da questão colocada na entrevista, concorda com a tese de que a Ouvidoria tem servido para a população ajudar até mesmo na definição de projetos do Poder Executivo, mencionando o caso das Policlínicas construídas pelo Governo do Estado, em 2009, em várias cidades. Foi, relata, "uma decisão governamental subsidiada pela Ouvidoria", através das quais muitas pessoas reivindicaram do Estado a implantação de unidades de saúde que, ao contrário do modelo tradicional de postos (em que predomina a figura do médico generalista), houvesse a construção e equipamento de policlínicas.
Conforme essas manifestações, nas novas unidades, as pessoas desejavam contar com os serviços não apenas de médicos generalistas, mas também de médicos especialistas, cujo atendimento ainda se mostra inacessível para muitas pessoas carentes.
Sobre essa função a que tem se prestado a Ouvidoria Geral para os cidadãos, a Ouvidora Geral explica:
Um número significativo de manifestações encaminhadas pelos cidadãos trata de interesses pessoais, e as que traduzem uma dimensão social, mesmo assim são pontuais, cujos problemas são geralmente corrigidos ou tratados da mesma forma. Efetivamente, a decisão governamental subsidiada pela Ouvidoria foi pela criação e implantação das Policlínicas em todo o Estado. Entendendo a melhoria como processo obviamente contínuo, reconhecemos que a Ouvidoria, por intermédio de suas manifestações recebidas e pelo trabalho de fortalecimento da Rede, vem se tornando ao longo desses últimos anos mais reconhecida em seu papel social, contribuindo através das manifestações com a melhoria dos serviços prestados pelos órgãos públicos estaduais.
A Ouvidora reconhece que, levando-se em conta o contingente populacional do Ceará ( 8.448.055 pessoas, conforme o Censo de 2010 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE), a Ouvidoria Geral é pouco demandada, mas assegura que "a CGE vem trabalhando no sentido de promover a universalização dos serviços prestados pela Ouvidoria e atender o contingente populacional do Estado". Diz que, "mesmo já tendo apresentado um grande salto no número de demandas, hoje já temos condições operacionais para realizar um número maior de atendimentos".
A tomar por base tais palavras, a Ouvidoria Geral detém hoje um potencial para ir muito além do que tem feito desde 2007, dependendo o crescimento da demanda não mais da Ouvidoria, mas sim da população que, neste sentido, precisa ser sensibilizada, orientada, educada. É a advertência que, fazendo coro com diversos autores aqui referidos, a Ouvidora Geral deixa na sua entrevista: "Com a infraestrutura que vem sendo implantada funcionando em condições plenas, avançaremos em planos de ampla divulgação dos serviços, através de campanhas educativas, em diversas linguagens para os diferentes públicos, proporcionando conhecimento, esclarecimento e uso adequado da Ouvidoria".
