SUMÁRIO: 1 – Introdução. 2 – Desenvolvimento. 2.1 – Ato Administrativo Disciplinar Militar. 2.2 – Processo Administrativo Disciplinar Militar. 2.3 – Controle Dos Atos Administrativos.2.3.1 – Controle dos Atos Administrativos Disciplinares Militares no Âmbito do CBMERJ.2.3.2 – O Resultado na Aplicação do Controle do Ato Administrativo Disciplinar Militar. 2.4 – Controle Dos Atos Administrativos Militares Pelo Poder Judiciário. 3 – Considerações Finais.
RESUMO: O presente trabalho tem como objeto a abordagem dos meios disponíveis de controle dos atos administrativos disciplinares militares previstos no Regulamento Disciplinar de uma Corporação Militar Estadual. Busca-se comparar as modalidades de controle interno da Corporação com as modalidades previstas em nosso ordenamento jurídico. Menciona-se o controle do Poder Judiciário e a diferença entre controle judiciário sobre atos administrativos comuns e atos administrativos militares, segundo a Constituição.
1 – INTRODUÇÃO
Este trabalho pretende realizar uma análise do Regulamento Disciplinar do CBMERJ [01], traçando um paralelo entre as modalidades de controle de ato administrativos existentes no ordenamento jurídico e as previstas no Regulamento Disciplinar do CBMERJ.
No primeiro momento, discorrer-se-á sobre os atos administrativos e o processo administrativo no CBMERJ.
No segundo momento, realizar-se-á uma análise do Regulamento Disciplinar do CBMERJ quanto às modalidades de controle do ato administrativo disciplinar militar.
No terceiro momento, explanar-se-á sobre o controle do ato administrativo disciplinar militar pelo Poder Judiciário.
2 – DESENVOLVIMENTO:
2.1 – ATO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR MILITAR
Preliminarmente, de forma sucinta, apresenta-se a diferença entre ato e fato. Fato diz-se de qualquer acontecimento, enquanto ato diz-se da manifestação de vontade. Quando a manifestação de vontade ou o acontecimento atingem a órbita do direito, tem-se o ato ou fato jurídico. De outro lado, se atingem a órbita da administração, está-se diante de ato ou fato administrativo.
Ato administrativo é aquela manifestação de vontade do Estado, pode ser oriunda de quaisquer dos Poderes: Legislativo, Executivo ou Judiciário, e ainda, de quem o represente, diante dos casos de concessionária, permissionária, etc., que tem por fim imediato criar, modificar, declarar, resguardar, transferir ou extinguir direitos. O ato administrativo é complementar a lei e serve, principalmente, para satisfazer o interesse público, regido pelo direito público e que pode ser submetido a controle de legalidade pelo Poder Judiciário.
Apesar de a doutrina não ser uníssona quanto aos elementos do ato administrativo, adotam-se os mais comuns, que inclusive foram deduzidos da Lei que regula a Ação Popular: sujeito; objeto; forma; motivo e finalidade.
O ato administrativo disciplinar militar, como espécie do gênero ato administrativo, caracteriza-se por uma peculiaridade: enquanto o superior hierárquico tem o poder-dever de reprimir qualquer manifestação tida por transgressão da disciplina, a autoridade que presida o processo administrativo militar tem a faculdade, segundo critérios de conveniência e oportunidade, da sanção mais adequada ao caso em tela, observadas as garantias do devido processo legal.
O poder-dever de fiscalização e a discricionariedade na aplicação da melhor sanção ao caso concreto são oriundos dos princípios da legalidade e da moralidade que também são aplicados à vida castrense.
2.2 – PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR MILITAR
Para a aplicação de sanção disciplinar é mister que se comprove a existência do fato que justifique a aplicação da punição, o que deve ocorrer no curso do processo administrativo. No CBMERJ o rol das transgressões disciplinares encontra-se no Regulamento Disciplinar do CBMERJ, Decreto estadual 3.767 de 03 de dezembro de 1980, o que importa afirmar que tal regulamento não foi editado sob a luz de nossa atual lei maior. Isto ocorre nas Forças Armadas e na maioria dos Estados-membros.
Ocorre que, apesar do princípio da legalidade exigir a subsunção integral do motivo legal ao fato atinente à situação apresentada, no direito administrativo disciplinar impera o princípio da atipicidade como regra geral, somente se coadunado com a previsibilidade legal (tipicidade) quando se trata de transgressões graves. O professor Armando da Costa segue este raciocínio. [02]
Os artigos 13 e 14 do Regulamento Disciplinar do CBMERJ tratam de forma abrangente o conceito de transgressão disciplinar, enquadrando-se no princípio da atipicidade.
A presença de conceitos indeterminados traz para o processo administrativo disciplinar a dificuldade de subsunção integral do motivo legal ao motivo de fato, vez que inexistem os critérios objetivos.
Contudo o Regulamento Disciplinar do CBMERJ traz em seu artigo 32 a regra de especificação que consiste na obrigação do aplicador da pena descrever de forma sumária, clara e precisa, enquadrando o caso decidido em um dos itens do rol de transgressões.
O Regulamento Disciplinar do CBMERJ regula o processo administrativo disciplinar dentro da Corporação. O Regulamento define a competência para aplicação das punições. O artigo 10 especifica qual autoridade é competente para aplicar punição e a quem esta autoridade pode aplicar a punição.
Note que o referido artigo deve ser interpretado de forma a especificar quem é competente para presidir o processo administrativo destinado a apurar a prática ou não de transgressão disciplinar, o que não impede a autoridade de delegar tal competência de apuração, por ser atributo intrínseco da administração pública, oriundo do poder hierárquico.
A decisão do ato administrativo disciplinar militar deve ser tomada levando em consideração as atenuantes e agravantes, além do histórico do militar que está sendo avaliado, tudo determinado pelo Regulamento Disciplinar do CBMERJ, artigos 15, 18 e 19.
O artigo 5º, inciso LV, da Constituição de 1988 traz a tona o princípio da ampla defesa e do contraditório.
O princípio do contraditório exige que todos os atos administrativos disciplinares observem a ciência da bilateralidade das partes, permitindo a contrariedade de acusações através de alegações e provas. O mestre Vicente Greco Filho melhor explica:
"O contraditório se efetiva assegurando-se os seguintes elementos: a) o conhecimento da demanda por meio de ato formal de citação; b) a oportunidade, em prazo razoável, de se contrariar o pedido inicial; c) a oportunidade de produzir prova e se manifestar sobre a prova produzida pelo adversário; d) a oportunidade de estar presente a todos os atos processuais orais, fazendo consignar as observações que desejar; e) a oportunidade de recorrer da decisão desfavorável." [03]
A Ampla defesa está diretamente ligada ao estado democrático de direito, traduz a liberdade do indivíduo em produzir provas e alegar fatos que corroborem para sua ampla defesa. Segundo Portanova: "A Ampla Defesa ‘não é uma generosidade, mas um interesse público. Para além de uma garantia constitucional de qualquer país, o direito de defender-se é essencial a todo e qualquer Estado que se pretenda minimamente democrático’." [04]
Por estas garantias constitucionais, o ato administrativo disciplinar previsto no Regulamento Disciplinar do CBMERJ obedece ao seguinte procedimento.
O militar acusado de transgredir a disciplina deve ser cientificado de forma expressa e escrita, para apresentar sua defesa e produzir as provas que julgar necessário.
A notificação de que o militar está sendo acusado de transgredir a disciplina é provocada por comunicação de outro militar à autoridade competente. Tal ato origina-se do poder-dever de fiscalização, previsto no próprio Regulamento Disciplinar e oriundo do Poder hierárquico natural da estrutura militar da Corporação ou de qualquer estrutura militar.
Após o regular exercício do direito constitucional à ampla defesa e ao contraditório, a autoridade decidirá quanto à existência de transgressão disciplinar e em caso positivo qual será a punição aplicada.
Em caso positivo de transgressão, onde a autoridade aplica a punição, o militar poderá utilizar-se do controle interno dos atos administrativos. Este controle interno também está previsto no Regulamento Disciplinar do CBMERJ.
2.3 – CONTROLE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Segundo Afrânio Faustino [05], o controle dos atos administrativos em geral é fundamental para uma Administração transparente pautada nos princípios da legalidade e isenta de corrupção.
Ainda segundo Afrânio, os princípios da legalidade e das políticas administrativas têm o papel de pilar de sustentação do controle de atos administrativos. O princípio da legalidade abrange todos os princípios constitucionais e o princípio das políticas administrativas representa a parte infralegal determinada pelo DL 200/67.
Manter uma administração transparente é, por excelência, uma obrigação do Estado. Mesmo quando o ordenamento jurídico era pautado pelo autoritarismo de ditadura já existiam meios de controle dos atos administrativos. Com o surgimento do estado democrático de direito, os meios de controle dos atos administrativos confirmaram-se e arraigaram-se no novo ordenamento que nascia.
A administração pública é composta por seres humanos que por natureza são falhos. O controle dos atos deve minimizar as falhas oriundas dessa natureza, proporcionando transparência e liquidez.
2.3.1 – Controle dos Atos Administrativos Disciplinares Militares no Âmbito do CBMERJ
O controle dos atos administrativos disciplinares militares no âmbito do CBMERJ é regido também pelo Regulamento Disciplinar do CBMERJ. O artigo 56 e seu parágrafo único prevêem o direito ao recurso, que pode ser exercido pelo militar ou por superior que o julgue prejudicado, e as modalidades de recurso admitidas naquela Corporação.
I – Pedido de Reconsideração de Ato - A primeira modalidade é o pedido de reconsideração de ato, previsto no artigo 56, parágrafo único, item 1, do Regulamento Disciplinar do CBMERJ. Esta modalidade caracteriza-se por um requerimento à própria autoridade que praticou o ato administrativo disciplinar militar.
O termo recurso não deve ser utilizado para esta modalidade, vez que quem apreciará será a própria autoridade que praticou ato, o que colide com a teoria geral dos recursos no que tange à apreciação da matéria por autoridade diversa da que prolatou a decisão. Esta modalidade está condicionada à apresentação de novos fatos que não constaram durante a apreciação anterior. O artigo 57 regula a forma, a legitimidade e o prazo para a interposição deste pedido que deve ser enquadrado, na classificação do professor Afrânio, como "Revisão".
O pedido de reconsideração de ato, quanto a sua natureza, é um controle de ato administrativo que avalia o mérito, baseado no princípio da autotutela. Quanto ao âmbito da administração pública, o pedido de reconsideração de ato classifica-se em "por subordinação", pois é exercido dentro da estrutura da Corporação. Quanto à iniciativa, podemos considerar a modalidade do item 1 do parágrafo único do artigo 56 do Regulamento Disciplinar como "provocado", pois é deflagrado por terceiro, ainda que pertencente à estrutura da Corporação. Quanto à oportunidade, considera-se a posteriori, pois é realizado após a edição do ato.
Quanto ao prazo, o § 2º do artigo 57 do Regulamento Disciplinar é claro, apontando para o momento em que o interessado conhece oficialmente, fatos que possam ensejar este controle.
II – Queixa - A segunda modalidade de controle é a queixa, previsto no artigo 56, parágrafo único, item 2, do Regulamento Disciplinar do CBMERJ. Esta modalidade de controle de ato administrativo disciplinar militar caracteriza-se por petição à autoridade imediatamente superior àquela que praticou o ato.
Esta modalidade coaduna-se melhor com a teoria geral dos recursos, principalmente quanto à legitimidade para sua interposição. O artigo 58 do Regulamento Disciplinar do CBMERJ determina o prazo, a forma e a legitimidade.
A queixa, quanto à sua natureza é classificado como "de mérito", pois a própria Corporação é competente para rever o seu ato. Quanto ao âmbito, é veiculado por subordinação, pois também é interposto dentro da estrutura da Corporação. Deve ser provocado, interposto por parte legítima, no que tange à iniciativa. A posteriori, quanto ao momento de sua interposição.
Neste ponto, o Regulamento Disciplinar do CBMERJ cria medida uma cautelar, retirando o queixoso da subordinação da autoridade a que se refere o recurso.
III – Representação – A terceira modalidade de controle é a representação, prevista no artigo 56, parágrafo único, item 3 do Regulamento Disciplinar do CBMERJ. Esta modalidade é realizada por superior do militar que se encontra prejudicado por conta de ato disciplinar militar.
Este tipo de controle também colide com a teoria geral dos recursos, vez que o Regulamento, neste ponto, atribuí a legitimidade para interposição a superior do militar prejudicado pelo ato. O artigo 59 do Regulamento Disciplinar do CBMERJ é omisso no que diz respeito à autoridade competente para apreciação desta modalidade de controle de ato administrativo disciplinar militar. Contudo é importante que se interprete o referido artigo de forma a atribuir competência à autoridade imediatamente superior àquela que praticou o ato.
A classificação da modalidade representação é semelhante à classificação recebida pela modalidade queixa. Difere-se por conta da legitimidade para interposição, conforme descrito no parágrafo anterior. Tal peculiaridade nos remete a mencionar qual seria sua classificação quanto à iniciativa. O regulamento Disciplinar do CBMERJ atribui a legitimidade para a interposição do controle de ato a superior que julgue subordinado seu prejudicado. Desta afirmativa entende-se que o controle será iniciado ex ofício, vez que o superior que iniciar o controle do ato estará inserido na estrutura administrativa da Corporação, ou seja, agindo em nome da Corporação.
2.3.2 – O Resultado na Aplicação do Controle do Ato Administrativo Disciplinar Militar
Segundo o Professor Afrânio, o ato administrativo pode ser: sanado voluntariamente, quando é feito pela própria administração, quando se depara com revisão, de ofício, de ato administrativo; anulado, quando for ilegal, pode ser anulado pela administração ou pelo Poder Judiciário; revogado, realizado pela própria administração, observa critérios de conveniência, de acordo com a supremacia do interesse público.
Dentro do Regulamento Disciplinar do CBMERJ podemos visualizar estas hipóteses quanto aos atos administrativos disciplinares militares.
I – Sanatória Voluntária – Os artigos 43 a 46 do Regulamento Disciplinar do CBMERJ prevêem a possibilidade de anulação da punição aplicada.
A anulação do ato administrativo disciplinar militar com base no conceito de sanatória voluntária deve ser relacionado com a modalidade de controle de ato administrativo disciplinar prevista no artigo 56, parágrafo único, item 3, do Regulamento Disciplinar do CBMERJ.
Nesta hipótese o ato administrativo é corrigido por impulso da própria administração, que no caso do Regulamento Disciplinar do CBMERJ seria superior hierárquico que julgue subordinado seu prejudicado por ato administrativo disciplinar militar e se reporta através do instituto criado naquele artigo do Regulamento.
Em caso de procedência, ou melhor, caso haja comprovação de vício no ato administrativo disciplinar militar, a autoridade competente extirpará aquele ato do ordenamento, regularizando a ordem jurídica.
II – Anulação – Conforme o item anterior deste capítulo, a anulação está prevista nos artigos 43 a 46 do Regulamento Disciplinar do CBMERJ.
Ocorre que a extinção do ato administrativo disciplinar militar com base no conceito de anulação se deve principalmente por provocação do interessado, diferindo assim do conceito de sanatória voluntária.
Nesta hipótese, verifica-se a extinção do ato administrativo disciplinar militar que se encontra eivado de vício. Pode ocorrer principalmente em reposta ao controle de atos administrativos disciplinares, que no caso melhor se enquadra é o do artigo 56, parágrafo único, item 2, do Regulamento Disciplinar do CBMERJ, a Queixa.
III – Revogação – O artigo 47 do Regulamento Disciplinar do CBMERJ prevê a possibilidade de revogação do ato administrativo disciplinar militar.
O conceito de revogação afirma que o ato a ser revogado não detém qualquer irregularidade quanto à legalidade ou quanto à forma ou ainda quanto à conveniência (por ocasião do cometimento do ato). Ocorre que por relevante motivo de interesse público a administração pode revogar seus atos, para melhor atender a sua finalidade, ou seja, o interesse público.
Nesta hipótese, o Regulamento Disciplinar do CBMERJ cria esta possibilidade através do artigo 47 que disciplina quais as condições para a revogação da punição imposta através do ato administrativo disciplinar militar. O artigo exige o cumprimento de metade da punição, para a relevação por motivo de datas comemorativas ou passagem de comando. No entanto, se a autoridade entender que o fim pedagógico da punição foi alcançado, poderá a qualquer tempo relevar a punição, revogando o ato administrativo disciplinar militar que a originou.
2.4 – CONTROLE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS MILITARES PELO PODER JUDICIÁRIO
O controle dos atos administrativos disciplinares militares pelo Poder Judiciário não é algo pacífico a se discorrer. O princípio da razoabilidade que irradia da Constituição para todo ordenamento jurídico inferior, confronta a própria Constituição em seu artigo 142, §2º.
Quando se fala sobre a apreciação do Poder Judiciário sobre os atos administrativos, na parte que se refere ao "mérito administrativo", aplica-se o princípio da razoabilidade. Este é o entendimento da melhor doutrina
Bandeira de Mello [06] traz esclarecimentos pertinentes ao princípio da razoabilidade:
"Enuncia-se com este princípio que a Administração, ao atuar no exercício de discrição, terá de obedecer a critérios aceitáveis do ponto de vista racional, em sintonia com o senso normal de pessoas equilibradas e respeitosa das finalidades que presidiram a outorga da competência exercida. Vale dizer: pretende-se colocar em claro que não serão apenas inconvenientes, mas também ilegítimas – e, portanto, jurisdicionalmente invalidáveis - , as condutas desarrazoadas, bizarras, incoerentes ou praticadas com desconsideração às situações e circunstâncias que seriam atendidas por quem tivesse atributos normais de prudência, sensatez e disposição de acatamento às finalidades da lei atributiva da discrição manejada."
Corroborando, a Juíza Federal Germana de Oliveira [07] bem sintetiza esta questão quando esclarece que:
O controle jurisdicional da Administração Pública pelo Poder Judiciário não se encontra mais espartilhado pelo critério necessário, porém insuficiente do controle de legalidade, transmudado que foi em controle da juridicidade, o qual se concretiza através da análise da compatibilidade do conteúdo dos atos administrativos com os princípios gerais do Direito, inseridos expressamente da Constituição ou dedutíveis de seu espírito.
Todavia, no que se refere ao controle do ato administrativo disciplinar militar pelo Poder Judiciário, o Supremo Tribunal Federal, no HC 70648-7/RJ, somente admite o controle quanto aos quatro pressupostos de legalidade desses atos.
O ato administrativo disciplinar militar deve observar a hierarquia, ou seja, a autoridade é hierarquicamente superior ao militar que será punido. Deve observar o poder disciplinar, se a autoridade tem competência para a prática daquele ato. Deve observar se o ato está ligado à função e observar qual punição pode ser aplicada.
Mesmo não aplicando o princípio da razoabilidade na conveniência dos atos administrativos disciplinares militares, a apreciação dos quatro pressupostos de legalidade é importante para ratificar que alguns artigos do Regulamento Disciplinar do CBMERJ não foram recepcionados pela Constituição, por exemplo, o artigo 11, §2º daquele regulamento que atribui a qualquer militar o poder de recolher outrem a prisão por infração disciplinar, sem sequer atender os princípios da ampla defesa e do contraditório.
3 – CONSIDERAÇÕES FINAIS
O presente trabalho buscou traçar breves considerações acerca do controle dos atos administrativos disciplinares militares, formando um paralelo entre as modalidades de controle de ato administrativos existentes no ordenamento jurídico e as previstas no Regulamento Disciplinar do CBMERJ.
Considero que o Regulamento Disciplinar do CBMERJ, apesar de atrasado quanto aos princípios constitucionais vigentes, traz, dentro das suas limitações, mecanismos para o controle dos atos administrativos disciplinares militares.
Embora seja explícito, à luz da Constituição, que alguns artigos não foram recepcionados, o Regulamento Disciplinar do CBMERJ proporciona enorme margem de dúvida para o administrador que deva praticar o ato administrativo disciplinar militar.
A reforma do Regulamento Disciplinar do CBMERJ deve ser iminente, adequando-o aos conceitos Constitucionais do atual ordenamento.
REFERÊNCIAS
PAULA FILHO, Afrânio Faustino de. Curso de Direito Militar: organização administrativa brasileira, 2ª ed – Rio de Janeiro: Fundação Trompowsky, 2009.
ANDREIS, Antonio Daniel. Do pressuposto lógico do ato administrativo disciplinar militar. Disponível em: <http://jusvi.com/artigos/27395>. Acesso em: 26 mar 2010.
BEZE, Rogério Santos. Pode o Poder Judiciário controlar o ato administrativo? . Jus Navigandi, Teresina, ano 4, n. 46, out. 2000. Disponível em: <http://http://jus.com.br/revista/texto/340>. Acesso em: 03 abr 2010.
CONRADO, Rommel Moreira. Razoabilidade e Controle Jurisdicional do Mérito do Ato Administrativo. THEMIS - Revista da Escola Superior da Magistratura do Estado do Ceará, 2007. P 227-238.
Notas
- Corpo de Bombeiros Militar do Estado do Rio de Janeiro.
- COSTA, José Armando da. Processo Administrativo Disciplinar. 5. ed. Brasília: Brasília Jurídica, 2005. p. 69.
- GRECO FILHO, Vicente. Direito Processual Civil Brasileiro, 2.º Volume. 11.ª Edição atualizada. Editora Saraiva. São Paulo, 1996. p. 90
- PORTANOVA, Rui. Opus cit. P. 125
- PAULA FILHO, Afrânio Faustino de. Curso de Direito Militar: organização administrativa brasileira, 2ª ed – Rio de Janeiro: Fundação Trompowsky, 2009. P. 122.
- MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 13ª Edição, Malheiros: São Paulo, 2001. p.79
- MORAES, Germana de Oliveira. Controle Jurisdicional da Administração Pública. São Paulo: Dialética, 1999. p. 107
