A Lei de Responsabilidade Fiscal e as Empresas de Economia Mista Municipais
Artigo redigido em janeiro de 2001.
Autor: Tony Luiz Ramos. Advogado e Contabilista. São João Batista (SC)
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Uma breve consideração sobre a aplicação da Lei Complementar n.º 101/2000 às Empresas de Economia Mista Municipais
I - INTRODUÇÃO
1 As inovações introduzidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal atingem toda a estrutura administrativa da Federação, incluindo as entidades da Administração indireta, como é o caso das Empresas de Economia Mista Municipais. Entretanto, cada ente jurídico sofre a incidência de disposições específicas da nova legislação que se aplicam ao seu caso, em maior ou menor intensidade.
2 Pretendemos evidenciar os pontos em que a Empresas de Economia Mista Municipais se inserem no contexto da LRF, simplesmente indicando o que cabe e o que não cabe no caso da Companhia. Isto reponderá a perguntas pertinentes que orientarão o administrador na tomada de decisões.
II - ENQUADRAM-SE AS ‘EMPRESAS DE ECONOMIA MISTA MUNICIPAIS’ NO CONCEITO DE ‘EMPRESA ESTATAL DEPENDENTE’ ?
3 Esta questão é de suma importância. Caso uma determinada empresa esteja compreendida no conceito de ‘empresa estatal dependente’ ela estará sujeita à aplicação geral dos preceitos da LRF. É o que se entende quando a lei diz, no seu artigo 1º, que as suas disposições obrigam os ‘ Municípios’ (§ 2º) e suas respectivas ‘empresas estatais dependentes’ (§ 3º, I, b). Já no artigo 2º, inciso III, define-se ‘empresa estatal dependente’ como "a empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com o pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária".
4 Trata-se portanto de esclarecer os termos. As Empresas de Economia Mista Municipais são realmente controladas, pois tem a maioria do capital social pertencente a ente da Federação (art. 2º, II). Não obstante, para se concluir se ela recebe ou não do ente controlador recursos para pagamentos de despesa de pessoal ou de custeio em geral, é necessário uma análise mais detida do assunto. Esclarecedora é a consideração do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo sobre o assunto:
"A Lei Complementar 101/00 alcança todos os entes estatais, União, Estados e Municípios, seus Poderes e suas entidades da Administração indireta, destas excluídas as empresas que não dependem do Tesouro do ente ao qual se vinculam. Livre da LRF está, p.ex., uma empresa pública que obtém, ela mesma, recursos necessários ao seu próprio custeio, mesmo que, para tanto, venda mercadorias e serviços à Prefeitura ou ao Estado [grifamos]" (Lei de Responsabilidade Fiscal: Manual Básico. Tribunal de Contas do Estado de São Paulo. www.tce.sp.gov.br. Junho de 2000. pg. 10)
5 Igualmente importante o comentário em documento oficial do Governo do Estado da Bahia:
"Vale observar que uma empresa, mesmo estatal, que presta serviço ao estado e, portanto, recebe recursos contra a prestação destes serviços não é considerada dependente [grifamos]. A condição de dependência só ocorre pela transferência a título de subvenção ou subsídio. A LRF não fixa critérios que determinem quando uma empresa estatal dependente pode deixar de ser assim considerada. Esta lacuna, dentre outras adições, deverá ser preenchida pela resolução do Senado Federal para fixação dos limites de endividamento. Na proposta encaminhada pelo Poder Executivo consta o seguinte conceito de empresa estatal dependente: empresa controlada pelo ente da federação, que recebeu do controlador no exercício anterior e que tenha autorização orçamentária para recebimento, no exercício corrente, de recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária" (Parâmetros Para Uma Gestão Fiscal Responsável. Governo do Estado da Bahia. Secretaria da Fazenda / no mesmo sentido: Entendendo a LRF. Edson Ronaldo Nascimento e Ilvo Debus. www.bndes.gov.br)
6 Ora, as E.E.M.M. podem prestar serviços aos Municípios, inclusive fornecendo mão-de-obra de forma terceirizada mas seu faturamento mensal deve incluir recursos recebidos de terceiros. Em ambos os casos isto se daria estritamente a título de venda de serviços com correspondente emissão de nota fiscal. Assim, para não ocorrer a incidência, in casu da LRF, a empresa não deverá estar incluída no Orçamento como recebendo subvenção ou subsídio, nem tendo dotação específica que a contemple em quaisquer dos entes federativos.
7 Preenchidos os requisitos acima estabelecidos a Empresa de Economia Mista Municipal não estaria inserida no conceito de ‘empresa estatal dependente’, com a consequência de não se aplicar a ela, em sentido amplo, a Lei de Responsabilidade Fiscal.
III - HÁ DISPOSITIVOS ESPECÍFICOS DA LRF QUE ATINGEM AS ‘EMPRESAS DE ECONOMIA MISTA MUNICIPAIS’ ?
8 Sim. Dentre os dispositivos que incidem no âmbito de atuação das Empresas de Economia Mista destacamos os seguintes:
a) deverão ser autorizadas por lei específica, atender às condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e terem prevista, no orçamento ou em seus créditos adicionais, a destinação de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas (art. 26);
b) submeter-se à verificação, pelo Ministério da Fazenda, do cumprimento dos limites e condições relativos à realização de operações de crédito; (art. 32,caput);
c) vedação à realização de operação de crédito entre com ente da Federação, diretamente ou por intermédio de fundo, autarquia, fundação, empresa estatal dependente ou demais entidades da administração indireta, ainda que sob a forma de novação, refinanciamento ou postergação de dívida contraída anteriormente (art. 35, caput);
d) vedação ao pagamento antecipado de valores, salvo lucros e dividendos (art. 37, II);
e) vedação à concessão de garantia em operações de crédito (art. 40, § 6º).
9 Ainda assim, uma gama enorme de restrições que se aplicam ao Município, à Câmara, às Autarquias, aos Fundos e às Fundações, não se aplicam à Empresas de Economia Mista Municipais. Será, por exemplo, possível à Empresa que cumpra com o descrito no parágrafo ‘6´ deste artigo (e não aos demais demais entes públicos do Município): fazer investimento que não conste do Plano Plurianual, aumentar despesa com pessoal nos últimos seis meses de mandato, assumir obrigação com fornecedores para pagamento posterior sem autorização orçamentária, etc.
IV - AS DESPESAS DE PESSOAL DAS ‘EMPRESAS DE ECONOMIA MISTA MUNICIPAIS’ SÃO INCLUÍDAS NO CÁLCULO DO LIMITE DE 60% DAS DESPESAS DE PESSOAL DO MUNICÍPIO ?
10 Faz-se mister, para responder à indagação, estabalecer uma divisão entre os tipos de despesa de pessoal que as E.E.M.M podem ter:
11 Primeiro, consideremos as depesas com o pessoal que trabalha em atividade relacionada diretamente com o objeto social da empresa. Neste caso não seria computado o valor da remuneração e encargos destes empregados para o cálculo do limite de despesas com pessoal. É assim por não estarerm a Empresas de Economia Mista Municipais incluída no conceito de ‘empresa estatal dependente’ (v. tópico retro) e, por consequência, no de ente da Federação exigido pelos arts. 19 e 20. Reforça este entendimento o disposto na Constituição Federal quando estabelece que:
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar [a própria LRF]:
§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas :
I. Se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes;
II. Se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.
12 Cabe ressaltar que, para realmente não haver a inclusão no limite constitucional, a remuneração com os empregados enquadrados nesta primeira classe não poderia estar sendo repassada pelo Município. Do contrário haveria a incidêcia do art. 18, § 1°, considerando o valor como "Outras Despesas de Pessoal". Pior ainda, isto poderia colocar em risco a não inclusão da Empresa no conceito de ‘empresa estatal dependente’.
13 O segundo caso seria o das despesas com o pessoal exercendo atividade para o Município. Aqui a remuneração dos empregados acrescida de encargos entrará indiretamente no cômputo dos 60%, justamente pelo que estabelece o art. 18, §1º a que nos referimos no parágrafo anterior, que reza: "Os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como "Outras Despesas de Pessoal"".
14 Mas, mesmo nesta hipótese, pode haver uma não inclusão no cômputo das despesas de pessoal com o ente Federação. Isto depende da interpretação que se dê à expressão ‘substituição de servidores e empregados públicos’. A LDO da União utiliza o seguinte critério de classificação: "não se considera como substituição de servidores ou empregados públicos os contratos de terceirização de serviços relativos à execução indireta de atividades que simultanemente: a) sejam acessórias, instrumentais ou complementares ao assuntos que constituem área de competência legal do órgão ou entidade; b) não sejam inerentes a categorias funcionais abrangidas por planos de cargos do quadro de pessoal do órgão ou entidade, salvo expressa disposição legal em contrário ou quando se tratar de cargo ou categoria extintos, total ou parcialmente." (apud Parâmetros... ob. cit. retro. pág. 30)
V – CONCLUSÃO
15 Com o advento da LRF, não somente as Empresas de Economia Mista Municipais, mas as estatais não dependentes em geral, deverão ser um mecanismo de ação eficaz à disposição do Administrador. Sem dúvida estas entidades verão sua estrutura e importância aumentada, dentro, naturalmente, dos princípios da legalidade e eficiência preconizados pela Constituição.
