Limites investigatórios das comissões parlamentares de inquérito

1. Introdução

1.1. Conceito

As Comissões Parlamentares de Inquérito têm exercido, sobretudo nos dias de hoje, um importante papel como instrumento de fiscalização e moralização da Administração pública nos Estados modernos. Para Pinto Ferreira, "Comissão de inquérito é a comissão nomeada por uma Câmara, composta por membros desta, e que agem em seu nome para realizar um inquérito ou investigação sobre determinado objeto. Este objeto pode ser um determinado fato ou conjunto de fatos alusivos a acontecimentos políticos, a abusos ou ilegalidades da administração, a questões financeiras, agrícolas, industriais etc., a tudo que interesse à boa atividade do Parlamento".

Originário do Direito Constitucional inglês e, posteriormente, incorporado pelo sistema romano - germânico, a CPI tem por objeto o exercício da função de fiscalização do poder público, típica de competência do Legislativo. No Brasil, tal dispositivo foi introduzido no Texto Maior de 1934, fortemente influenciada pela Constituição populista de Weimar.

A Constituição de 1988 consagra esse instrumento de investigação, conferindo-lhe poderes próprios de organismos jurisdicionais, a fim de que a CPI possa exercer, de forma mais eficiente possível, a função investigadora para qual foi criada. A Constituição Federal afirma no § 3º do art. 58:

"As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e de prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores."

            1.2. Fundamento dos poderes investigatórios da CPI

A doutrina vigente entende que a fiscalização do Poder Público é uma competência do Legislativo, dada a este com a finalidade de melhor compreender e os mecanismos de funcionamentos das instituições governamentais; estando diretamente relacionada à função de elaborar normas. O caput do art. 5º da lei n.º 1.579 de 18/03/52 dispõe sobre o assunto da seguinte forma:

"As Comissões Parlamentares de Inquérito apresentarão relatório de seus trabalhos à respectiva Câmara, concluindo por projeto de resolução."

Para alguns estudiosos, como o professor Alexandre de Moraes, o poder de fiscalização possui uma importância igual ao poder de elaborar normas, afirmando ele: "As funções típicas do Poder Legislativo são legislar e fiscalizar, tendo ambas o mesmo grau de importância e merecedoras de detalhamento."

A própria Constituição Federal afirma, em seu art. 70, a função de investigação do Congresso Nacional.

"A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo controle interno de cada Poder."

Cita ainda o art. 49 do Carta Magna:

"Compete exclusivamente ao Congresso Nacional:

X - fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta;

XI - zelar pela preservação de sua competência legislativa em face da atribuição normativa dos outros Poderes;"

As CPI´s exercem um papel de órgão fiscalizador da Administração Pública Federal e do Poder Público, tendo suas prerrogativas dadas pela própria constituição, conforme o artigo acima citado. O papel da CPI é o de investigar, e apurar fatos determinados, podendo remeter as provas obtidas da investigação ao Ministério Público.

            1.3. Procedimentos para instauração das Comissões Parlamentares de Inquérito

Basicamente, são três os requisitos essenciais para a criação de uma CPI:

O requerimento é um requisito formal que, consoante o disposto no § 3º do art. 58 deve constar de, no mínimo, um terço das assinaturas dos membros da Casa Legislativa requerente. No caso de não serem obtidas as assinaturas necessárias ao requerimento, este pode ainda, ser submetido à deliberação pelo Plenário. (Lei n.º1.579 de 18/03/52, art. 1,º parágrafo único)

"A criação da Comissão Parlamentar de Inquérito dependerá de deliberação plenária, se não for determinada por um terço da totalidade dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado."

O objeto, que trata-se de um requisito material (ou substancial) é o assunto (fato) sobre o qual a Comissão deve investigar. Este deve ser, desde seu requerimento, definido e especificado, podendo ser diversos fatos a ser apurados, desde que sejam correlatos entre si.

O prazo (requisito temporal) para atuação da CPI deve ser certo, e devem, seus trabalhos, ser encerrados ao fim da sessão legislativa (o qual é correspondente a um ano de atividade parlamentar), podendo ser prorrogado, desde que com a aprovação da respectiva Casa Legislativa, ao tempo que for necessário à conclusão de suas atividades. A Lei n.º 1.579 de 18/09/52, dispõe da seguinte forma sobre o assunto no § 2º do seu art. 5º:

"A incumbência da Comissão Parlamentar de Inquérito termina com a sessão legislativa em que tiver sido outorgada, salvo deliberação da respectiva Câmara, prorrogando-a dentro da legislação em curso."

2. Limites das Comissões Parlamentares de Inquérito

2.1 Considerações Gerais

O § 3º do art. 58 da Constituição Federal delega às Comissões Parlamentares de Inquérito, os mesmos poderes de investigação das autoridades judiciais. As CPI´s têm por função somente a apuração de fatos, a partir da investigação e obtenção de provas. O Regimento Interno do Senado Federal versa da seguinte forma sobre o assunto em seu art. 151:

"A comissão parlamentar de inquérito encaminhará suas conclusões, se for o caso, ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores."

De maneira análoga, o inciso II do art. 37 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados dispõe da seguinte maneira:

"Ao termo dos trabalhos a Comissão apresentará relatório circunstanciado, com suas conclusões, que será publicado no Diário do Congresso Nacional e encaminhado:

II - ao Ministério Público ou à Advocacia - Geral da União, com a cópia da documentação, para que promovam a responsabilidade civil ou criminal por infrações apuradas e adotem outras medidas decorrentes de suas funções institucionais;"

À luz desse artigo, fica claro que a função da CPI é, somente, de apuração de fatos, que devem ser remetidos ao Ministério Público ou aos demais órgãos competentes para a adoção das medidas necessárias.

Não existe, na CPI, portanto, o princípio do constitucional do contraditório, uma vez que a competência de julgar é exclusiva do Poder Judiciário, cabendo ao Legislativo apenas, o julgamento de crimes de natureza política (art. 52, C.F).

Dessa forma, uma vez que o § 3º do art. 58 dão às CPI´s poderes investigatórios de autoridades judiciais, estas deverão obedecer aos mesmos princípios constitucionais a que são submetido os magistrados, a fim de obedecer os princípios dispostos no art. 5º da Constituição Federal.

2.2 A Lei 1579/52

A Lei n.º 1579/52 dispõe, sobre os poderes das CPI´s em seu art. 2º da seguinte forma:

"No exercício de suas atribuições, poderão as Comissões Parlamentares de Inquérito determinar as diligências que reputarem necessárias e requerer a convocação de Ministros de Estado, tomar o depoimento de quaisquer autoridades federais, estaduais ou municipais, ouvir os indiciados, inquirir testemunhas sob compromisso, requisitar de repartições e autarquias informações e documentos, e transportar-se aos lugares onde se fizer mister a sua presença."

A princípio, é necessário fazer-se uma análise interpretativa do disposto no artigo acima, de acordo com as normas contidas nos artigos da Constituição Federal, a Lei Suprema do ordenamento jurídico brasileiro.

O art. 2º da Lei 1579/52 afirma que as Comissões Parlamentares de Inquérito podem requerer a convocação de Ministros de Estados e tomar depoimento de quaisquer autoridades federais, estaduais, ou municipais. É uma questão bastante controvertida, principalmente na doutrina. Alguns autores, como o ilustre professor Alexandre de Moraes defendem a possibilidade de convocação das autoridades (inclusive Ministros de Estado), desde uma vez que seja indispensável para o andamento das investigações.

Entretanto, uma análise do texto constitucional, em seu art. 2º, que afirma:

"São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário"

Ora, a partir da interpretação do artigo acima, pode-se concluir que as Comissões Parlamentares de Inquérito têm seu campo de atuação limitada pelo princípio constitucional da separação de poderes. Sendo a Constituição Federal a Lei Maior do país, observa-se que as CPI´s não possuem poderes para interrogar qualquer membro do Executivo ou Judiciário Federal. A Constituição Federal, confere às CPI´s os poderes investigatórios das autoridades judiciais (art. 58 § 3º), além da faculdade de solicitar depoimento de qualquer cidadão (art. 58, V). Porém, a C.F. garante aos membros do Executivo, Legislativo e Judiciário Federais privilégio de foro (conforme o disposto no art. 102, inc. I, alíneas "b", "c" ), sendo seus julgamentos de competência exclusiva do Supremo Tribunal Federal.

José Luiz Mônaco da Silva ainda faz uma observação importante a respeito. Segundo ele: " A CPI criada pelo Congresso é órgão misto, formado por parlamentares que, em futuro e eventual processo de responsabilidade, estarão funcionando como apreciadores da denúncia e, o que é mais grave, como julgadores. É o caso dos senadores que a integram, que virão, a despeito de comprometidos com a acusação, integrar o órgão julgador, qual seja, o Senado. É como se os delegados de polícia, ou mesmo os juízes de instrução, viessem a fazer parte do júri."

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Entretanto, nada obsta que, mesmo gozando dessas prerrogativas constitucionais, os membros dos Poderes citados no parágrafo anterior possam depor perante às Comissões, se assim desejarem, nunca, porém, sendo forçados a fazê-lo.

O art. 2º da Lei n.º1579/52 afirma que as CPI´s podem ainda, requerer convocação autoridades federais, estaduais ou municipais para prestar depoimento. O art. 34 do Carta Magna assegura também, a não - intervenção da União em Estados e Municípios, salvo os casos expressos no referido artigo. O art. 105, (inc. I, a) garante o privilégio de foro dos membros do Executivo Estadual, que devem ser julgados, no caso de crimes comuns, pelo Superior Tribunal de Justiça. A intimação de membros de outros Poderes, de esfera estadual ou federal (no caso de órgãos ou autoridades diretamente subordinadas ao Presidente da República), pelas Comissões Parlamentares de Inquérito, seria portanto uma afronta aos princípios de não - intervenção e federalismo, consagrados na Constituição Federal de 1988.

Salvo os casos citados anteriormente, as Comissões Parlamentares de Inquérito têm o poder de inquirir testemunhas a depor, uma vez que a ela é dada poderes de investigar típicos de autoridades judiciais. O parágrafo único do art. 3º da Lei n.º1579/52 vem a corroborar essa competência.

"Indiciados e testemunhas serão intimados de acordo com as prescrições estabelecidas nas legislação penal.

Parágrafo único. Em caso de não comparecimento da testemunha sem motivo justificado, a sua intimação será solicitada ao juiz criminal da localidade em que resida ou se encontre, na forma do art. 218 do Código de Processo Penal."

Vale ressaltar que indiciados e testemunhas não são obrigados a responder perguntas que venham a incriminá-las; sendo este direito garantido pelo Texto Magno pelo art. 5º, LXIII. O STF vem a confirmar esse ponto de vista, conforme o disposto no acórdão HC - 79244/DF

"I. CPI: nemo tenetur se detegere: direito ao

silêncio.

Se, conforme o art. 58, § 3º, da Constituição, as comissões parlamentares de inquérito, detêm o poder instrutório das autoridades judiciais - e não maior que o dessas - a elas se poderão opor os mesmos limites formais e substanciais oponíveis aos juízes, dentre os quais os derivados das garantias constitucionais contra a auto- incriminação, que tem sua manifestação mais eloqüente no direito ao silêncio dos acusados.

2.3 Quebra de Sigilos

A Constituição Federal, garante, em seu Título II Garantias e Direitos Fundamentais a todo cidadão brasileiro. O art. 5º dispõe, em seu inciso XII:

"É inviolável o sigilo da correspondência e das comunicações telegráficas, de dados e das comunicações telefônicas, salvo, no último caso, por ordem judicial, nas hipóteses e na forma que a lei estabelecer para fins de investigação criminal ou instrução processual penal;"

Ora, é a própria Carta Magna que, no § 3º do art. 58 garante às CPI´s poderes investigatórios de autoridades judiciais. Nesse mesmo sentido, o Supremo Tribunal Federal, órgão de cúpula do Poder Judiciário decidiu em acórdão (MS - 23452/RJ).

"A QUEBRA DO SIGILO CONSTITUI PODER INERENTE À COMPETÊNCIA INVESTIGATÓRIA DAS COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUÉRITO.

- O sigilo bancário, o sigilo fiscal e o sigilo telefônico (sigilo este que incide sobre os dados/registros telefônicos e que não se identifica com a inviolabilidade das comunicações telefônicas) - ainda que representem projeções específicas do direito à intimidade, fundado no art. 5º, X, da Carta Política - não se revelam oponíveis, em nosso sistema jurídico, às Comissões Parlamentares de Inquérito, eis que o ato que lhes decreta a quebra traduz natural derivação dos poderes de investigação que foram conferidos, pela própria Constituição da República, aos órgãos de investigação parlamentar.

A jurisprudência entende que, uma vez que as Comissões de Inquérito são revestidas de poderes de órgãos jurisdicionais, a elas é cabível o poder de pedir a quebra de sigilo telefônico e de dados, desde que seja indispensável ao andamento das investigações. A própria Constituição Federal vem a alicerçar tal procedimento no inc. XII do art. 5º, que dispões da possibilidade de quebra de sigilo telefônico e de dados nos casos de investigação criminal e instrução processual penal.

A doutrina, em sua grande maioria, confirma esse ponto de vista, entretanto, alguns autores, como José Luiz Mônaco da Silva possuam opinião contrária. Para ele, não é cabível às Comissões Parlamentares de Inquérito a quebra do sigilo telefônico, uma vez que, para o autor, o papel das Comissões não é o de investigar ilícitos penais.

2.4 Indisponibilidade de Bens

A Constituição Federal consagra, no art. 5º, inciso XII, o direito de propriedade à todo cidadão. O inc. LIV do citado artigo assegura ainda o direito de todo e qualquer cidadão às seus bens, não podendo ser destituídos destes sem o devido processo legal.

"ninguém será privado de sua liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal;"

O Código Civil brasileiro afirma ainda, em seu art. 524, o direito do cidadão de usufruir e dispor se seus bens como lhe aprouver:

O inciso LIII do art. 5º afirma ainda:

"ninguém será processado nem sentenciado senão pela autoridade competente."

É sabido que as competências das Comissões Parlamentares de Inquérito são apenas de natureza investigatória, não possuindo essas, o poder de julgar ou sentenciar qualquer investigado ou testemunha. O inciso LIV do art. 5º versa que ninguém pode ser privado de seus bens sem o devido processo legal. Ora, sabe-se também que as CPI´s têm apenas os poderes de investigar e levantar provas, sendo que as suas conclusões devem ser enviadas ao Ministério Público (se necessário for) para instauração de inquérito criminal ou penal, segundo, conforme o art. 151 do Regimento Interno do Senado Federal e art. 37, II do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, já referidos nesse trabalho.

A jurisprudência confirma esse ponto de vista, conforme ementa do acórdão do STF MS - 23471/DF.

" Comissão Parlamentar de Inquérito. Não se inscreve, em seu poder de investigar (Constituição, art. 58, § 3o), a decretação da indisponibilidade de bens."

Nesse mesmo sentido, outro acórdão do STF (MS - 23480/RJ) dispões da seguinte forma:

"Comissão Parlamentar de Inquérito: MS contra decisão de CPI que decretou a indisponibilidade de bens e a quebra de sigilos do impetrante: procedência, no mérito, dos fundamentos da impetração, que, no entanto, se deixa de proclamar, dado que o encerramento dos trabalhos da CPI prejudicou o pedido de segurança.

1. Incompetência da Comissão Parlamentar de Inquérito para expedir decreto de indisponibilidade de bens de particular, que não é medida de instrução - a cujo âmbito se restringem os poderes de autoridade judicial a elas conferidos no art. 58, § 3º - mas de provimento cautelar de eventual sentença futura, que só pode caber ao Juiz competente para proferi-la."

            2.5 Prisão

A Carta Magna de 1988 garante, no art. 5º, que trata das garantias e direitos fundamentais, que ninguém será privado da sua liberdade sem o devido processo legal, e que esse processo dar-se-á pela autoridade competente (inc. LIV e LIII, respectivamente). É conhecido também que as competências das CPI´s são meramente investigatórias, cabendo ao processo ser feito pelo Ministério Público.

Com base nesses argumentos, a doutrina, de forma quase unânime, entende que não é cabível às Comissões Parlamentares de Inquérito decretar, salvo hipótese de flagrante delito, a prisão de qualquer pessoa. A própria Carta Magna garante, no inc. LXI do seu art. 5º esse princípio:

"ninguém será preso senão em flagrante delito ou por ordem escrita e fundamentada de autoridade judiciária competente, salvo os casos de transgressão militar ou crime propriamente militar, definidos em lei;"

Nos casos de prisões ocorridas por arbitrariedades, que possam vir a ser cometidas, a C.F. consagra ainda o dispositivo de "habeas corpus" no seu art. 5º LXVIII, no caso de violência ou abuso de poder:

"conceder-se-á habeas corpus sempre que alguém sofrer ou se achar ameaçado de sofrer violência ou coação em sua liberdade de locomoção, por ilegalidade ou abuso de poder;"

Nesse sentido, o STF decidiu no HC - 71039/RJ o seguinte:

"EMENTA:

Ao Supremo Federal compete exercer, originariamente, o controle jurisdicional sobre atos de comissão parlamentar de inquérito que envolvam ilegalidade ou ofensa a direito individual, dado que a ele compete processar e julgar habeas corpus e mandado de segurança contra atos das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, art. 102, I, i, da Constituição,e a comissão parlamentar de inquérito procede como se fora a Câmara dos Deputados ou o Senado Federal ou o Congresso Nacional. Construção constitucional consagrada, MS 1959, de 1953 e HC 92.678, de 1953.

Às câmaras legislativas pertencem poderes investigatórios, bem como os meio instrumentais destinados a torná-los efetivos. Por uma questão de funcionalidade elas os exercem por intermédio de comissões parlamentares de inquérito, que fazem as suas vezes.

A comissão parlamentar de inquérito se destina a apurar fatos relacionados como a administração, Constituição, art. 49, X, com a finalidade de conhecer situações que possam ou devam ser disciplinadas em lei, ou ainda para verificar os efeitos de determinada legislação, sua excelência, inocuidade ou nocividade.

Não se destina a apurar crimes nem a puni-los, da competência dos Poderes Executivo e Judiciário; entretanto, se no curso de uma investigação, vem a deparar fato criminoso, dele dará ciência ao Ministério Público, para os fins de direito, como qualquer autoridade, e mesmo como qualquer do povo. Constituição, art. 58, § 3º, in fine.

(...)

A comissão pode, em princípio, determinar buscas e apreensões, sem o que essas medidas poderiam tornar-se inócuas e quando viessem a ser executadas cairiam no vazio. Prudência, moderação e adequação recomendáveis nessa matéria, que pode constituir o "punctum dollens" da comissão parlamentar de inquérito no exercício de seus poderes, que, entretanto, devem ser exercidos, sob pena da investigação tornar-se ilusória e destituída de qualquer sentido útil.

(...)

3. Conclusões

A partir da análise dos assuntos discutidos no trabalho acima, pode-se concluir que as Comissões Parlamentares de Inquérito exercem um importante papel no regime democrático, enquanto órgão fiscalizador da Administração Pública.

Entretanto, fica também evidente, que os poderes outorgados às CPI´s pela Carta Magna de 1988, no § 3º do art. 58, são de natureza meramente investigatória, não sendo cabíveis àquelas adotar quaisquer medidas que extrapolem seu campo de atuação (de investigar) sob risco de incidir em arbitrariedades, que possam vir a comprometer o regime democrático e as liberdades individuais.

4. Bibliografia

1. Ferreira Filho, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 18a edição. São Paulo: Saraiva, 1990.

2. Friede, Reis. Curso Analítico de Direito Constitucional e de Teoria Geral do Estado. Rio de Janeiro: Forense, 1999.

3. Martínez, José Maria S. Comissões Parlamentares de Inquérito (texto)

4. Moraes, Alexandre de. Direito Constitucional. 8a edição. São Paulo: Atlas, 2000.

5. Ferreira, Luis Pinto. Curso de Direito Constitucional. 10a edição. São Paulo: Saraiva, 1999.

6. Silva, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 16a edição. São Paulo: Malheiros.

7. Silva, José Luiz Mônaco da. Comissões Parlamentares de Inquérito. São Paulo: Ícone, 2000.