Resumo
As Administrações Municipaisainda não organizaram seus instrumentos de controle interno de forma satisfatória, por essa razão é de suma importância a realização de estudos e discussões que propiciem a consolidação desse instituto. O objetivo deste artigo é analisar resumidamente a importância da atuação do controle interno no âmbito da Administração Pública Municipal. Para atingirmos tal objetivo foram feitos estudos bibliográficos e análise de relatórios de inspeções realizadas pelo Tribunal de Contas no âmbito municipal. Neste artigo, demonstramos o quanto é difícil conseguir consolidar em Municípios pobres e sem estrutura um controle interno capaz de cumprir as exigências legais e atender a sociedade e, por outro lado, que esse é o único caminho para se alcançar a eficiência da gestão governamental. Conclui-se mostrando o porquê da urgência de implementação das ações do controle interno nos Municípios.
Palavras-Chave: Controle interno; administração municipal e implantação.
Abstract
Municipal Public administration has not organized its instruments of internal control in a satisfactory way, that’s why studies and discussions are extremely important to make it happen. The aim of this article is to make a short analysis about the importance of internal control in Municipal Public Administration. To reach our goal we will study inspection reports performed by Tribunal de Contas and the existing bibliography about the subject. In this article we will show how difficult it is to consolidate in poor towns, an internal control able to produce results required by law and serve society and, on the other hand, this is the only way to reach government efficacy. We will conclude this study showing why it is urgent to introduce internal control in the municipal districts.
Key Words: Internal control; Municipal administration.
INTRODUÇÃO
A estrutura administrativa não se realiza eficazmente sem uma sólida base de sustentação que possibilite seu crescimento e o atingimento das metas propostas por seus dirigentes.
É exatamente por essa razão que o controle exerce um importante papel no âmbito da Administração Pública, tanto assim que esse mereceu atenção de diversas leis e, principalmente, da Constituição Federal de 1988.
Esse trabalho trata em especial do controle interno e pretende demonstrar o quão importante é sua efetivação nos órgãos públicos especialmente no âmbito municipal. Para tanto estuda o conceito de controle, suas espécies e fundamentos legais e discorre sobre as dificuldades de implantação desse sistema, com o intuito de contribuir para a conscientização tanto dos administradores e controladores, como da sociedade que deve sempre cobrar de seus governantes a melhoria na prestação dos serviços públicos.
1 CONCEITO
O dicionário Aurélio (1993, p. 145) define a palavra controle como a "fiscalização exercida sobre as atividades de pessoas e órgãos, para que não se desviem das normas preestabelecidas". Analisando essa definição percebe-se que o controle se presta a todas as áreas e atividades da atuação humana.
Todavia, é preciso diferenciar a maneira de atuação do controle em cada uma de suas áreas de atuação. No âmbito privado, cada indivíduo tem o poder de implementar suas ações de controle da forma e maneira que os aprouver. Na esfera pública, essa implantação passa a ser obrigatória, cabendo aos administradores a obediência as normas que a determinam.
Portanto, controlar, no âmbito da administração pública, significa fiscalizar, verificar as ações administrativas, com o intuito de auferir o cumprimento da legislação que se aplica aos órgãos públicos. Outra importante função desse controle é a autotutela, ou seja, a eventual correção de atos pelo próprio ente que os realizou.
Paradoxalmente, ao mesmo tempo em que esse controle se presta a analisar a execução das determinações legais, ele é uma obrigação advinda da lei, devendo ser compulsoriamente instalado nos entes públicos, sob pena de descumprimento das normas constitucionais, como bem assevera Maria Sylvia Zanella di Pietro (1998, p. 488): "O controle constitui poder-dever dos órgãos a que a lei atribui essa função, precisamente pela sua finalidade corretiva; ele não pode ser renunciado nem retardado sob pena de responsabilidade de quem se omitiu".
Assim conclui-se que essa implantação não pode ser apenas formal, pois se assim o for, seus objetivos não serão cumpridos e as ações governamentais não estarão protegidas dos eventuais equívocos cometidos na gestão dos recursos públicos.
Diante dessa necessidade, passamos agora a discorrer sobre as diversas espécies de controle.
2 ESPÉCIES DE CONTROLE
A fiscalização exercida sobre os atos da Administração Pública pode apresentar diversas classificações, dependendo do critério adotado para a sua análise. A seguir, discorreremos sobre alguns desses critérios.
Quanto ao momento em que se efetua, o controle pode ser prévio, concomitante ou posterior. Preventivamente, ele visa impedir a prática de atos ilegais ou contrários ao interesse público, constituindo-se requisito para a sua validade. O controle concomitante ocorre durante a realização da ação fiscalizada, impedindo de imediato a execução de irregularidades. Quando realizado posteriormente o controle objetiva rever os atos já praticados para corrigi-los, desfazê-los ou confirmá-los, conforme o caso.
A classificação do controle exercido sobre a legalidade e o mérito dos atos públicos depende do aspecto da atividade administrativa que se pretende controlar. O aspecto da legalidade consiste em verificar se o ato foi praticado de acordo com a lei e pode ser exercido por todos os Poderes. Já o controle de mérito, cabe apenas ao ente que realizou a ação, pois se trata da análise da eficiência, oportunidade e conveniência do ato, todos ligados ao poder discricionário, e por isso sujeitos à revisão por quem os proferiu e sob os rigores da lei.
Quando o que está em jogo é a amplitude da fiscalização, o controle pode ser hierárquico ou finalístico. O primeiro é feito pelo órgão hierarquicamente superior sobre as ações dos órgãos subordinados denotando um escalonamento vertical da Administração, por esta razão ele é irrestrito, permanente, automático e bastante abrangente, pois engloba os aspectos da legalidade e do mérito. O controle finalístico, por sua vez, fundamenta-se na relação de vinculação entre órgãos, por isso é limitado e visa à verificação da compatibilidade entre as ações tomadas pelo ente e a finalidade imposta pela lei para ele.
Em relação à origem da execução do controle, ele pode ser interno – quando é realizado pela própria administração – ou externo – quando efetuado por um Poder sobre os atos praticados por outro, e por isso mesmo possuem forma e a abrangência distintas. Sobre esse tema vejamos a lição de Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2004, p. 437):
O controle interno é um controle pleno, de legalidade, conveniência, oportunidade e eficiência. O controle externo visa comprovar a probidade da Administração e regularidade do emprego dos bens e dinheiros públicos, sendo um controle político de legalidade contábil e financeira.
Pelo exposto pode-se auferir a importância do controle interno para a Administração, pois ele pode ser preventivo ou concomitante, prevenindo eventuais falhas e desrespeito à legislação. Outro ponto forte é a sua abrangência que alcança não apenas a revisão da legalidade dos atos, como também, o exame de mérito.
O fundamento para o exercício desses controles é a Constituição Federal, que determina que o controle externo é de competência do Congresso Nacional com o auxílio dos Tribunais de Contas e que o controle interno deve ser exercido dentro da própria administração, conforme dispõem os art. 70 e 71:
Art. 70: A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta, indireta, quanto à legalidade economicidade, aplicação de subvenções e renúncia de receitas será feita pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada poder;
Art. 71: O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete.
Todos esses controles estão fundamentados na lei e se prestam ao alcance dos objetivos da Administração e ao respeito aos ditames legais. O estudo da legislação e de suas exigências será feito a seguir.
3 FUNDAMENTOS
A fiscalização efetuada no âmbito da administração por meio de órgãos que compõe a sua própria estrutura denomina-se controle interno e tem as suas finalidades descritas no art. 74 da Constituição Federal, que dispõe:
Art. 74: Os poderes Legislativo Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada sistema de controle interno com a finalidade de:
I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III – exercer controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
A seguir será feita uma explanação sobre cada uma dessas finalidades.
A avaliação do cumprimento das metas previstas no plano plurianual, o acompanhamento da execução dos programas de governo descritos nos orçamentos e o exercício do controle das operações de crédito, avais e garantias, nada mais são que o acompanhamento orçamentário e financeiro da gestão pública, a fim de não permitir que essa se realize a despeito do que foi planejado quando da elaboração das peças orçamentárias.
O acompanhamento pari passu das ações governamentais evita erros e previne o descaminho da administração, ou seja, garante a fiel execução das políticas públicas planejadas e, teoricamente, necessárias ao desenvolvimento do município.
Quando se trata de comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração, bem como a aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado, o aspecto a ser avaliado é o funcional.
Essa avaliação prende-se ao caráter humano da gestão pública, isto é, o acompanhamento das ações funcionais com o intuito de conferir tanto a sua correição, quanto o cumprimento do princípio da eficiência, fundamento do autocontrole.
O controle interno, também, possui a importante função de apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. Sendo assim, cabe ao controlador interno informar ao Tribunal de Contas qualquer irregularidade detectada em sua avaliação. José Gabriel da Cunha Lopes (1999, p. 132) discorreu sobre esse tema, enfatizando:
No exercício de suas atribuições, não basta ao órgão responsável pelo sistema de controle interno detectar falhas, fraudes ou erros, comunica-los à administração da entidade e propor soluções. Tem, por imposição legal, que dar ciência ao Tribunal de Contas, sob pena de responsabilidade solidária.
A obrigatoriedade de sua efetivação no âmbito municipal encontra-se no art. 31 da nossa Carta Política.
Outro importante instrumento legal que regula o autocontrole é a Lei n° 4.320/64, que em seus arts. 75 e 76, define suas áreas de atuação. Sobre esse assunto vejamos o que ensina Hely Lopes Meirelles (2006, p. 293):
A fiscalização financeira e orçamentária atribuída ao Executivo (controle interno) compreende os controles da legalidade, da fidelidade e da execução. O controle interno da legalidade é exercido sobre os atos pertinentes à arrecadação da receita e à realização das despesas, bem como sobre os que acarretem ou possam acarretar nascimento ou extinção de direitos e obrigações; o controle interno da fidelidade visa à conduta funcional dos agentes responsáveis por bens e valores públicos; o controle interno da execução tem por objetivo o cumprimento do programa de trabalho do governo considerado em seus aspectos financeiros de realização de obras e prestação de serviços (Lei 4.320/1964, art. 75 e 76).
A Lei de Responsabilidade Fiscal é o mais recente instrumento legal que normatiza esse instituto. Ela ampliou as atribuições do controle interno quando delegou a ele o poder de fiscalizar, entre outras ações, o atingimento das metas estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias, as medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao limite legal e o cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais.
O grande desafio enfrentado pelos Municípios é colocar em prática as determinações legais e alcançar os resultados pretendidos por ela. Essa, porém, não é uma tarefa fácil, inúmeras dificuldades acompanham as administrações municipais, conforme se destaca adiante.
4 DIFICULDADES DE IMPLEMENTAÇÃO
Historicamente, os municípios sofreram uma instabilidade administrativa, em função das demasiadas mudanças constitucionais brasileiras, ora possuindo autonomia política e financeira; ora sendo reduzidos à categoria de corporação meramente administrativa (MEIRELLES, 2006, p. 45).
Por essa razão, a elevação do Município ao posto de ente da federação pela Constituição Federal de 1988 trouxe inúmeras consequências ao modelo administrativo praticado por eles até então.
Os municípios passaram a ter autonomia para legislar sobre sua organização política, autonomia financeira, para arrecadar os impostos de sua competência e atribuições definidas na Carta Magna Brasileira (MORAES, 1999, p. 252; COSTA, 2005, p. 117).
A partir daí, o direito municipal avançou e a autonomia das cidades está cada vez mais consolidada.
Entretanto, todo esse processo completa hoje apenas dezoito anos, o que é um tempo bastante curto para se alcançar a plenitude administrativa pleiteada na Constituição.
Os relatórios produzidos pelo Tribunal de Contas nas inspeções realizadas em diversos municípios do Estado demonstram que esses possuem servidores despreparados, sem experiência administrativa e sem um conhecimento aprofundado das leis que regem as ações a serem praticadas, gerando atos eivados de vícios que prejudicam tanto a Administração Municipal, como a população que necessita dos seus serviços, bem como os terceiros que com ela negociam. Certa vez, Moisés Reis (1997, p. 32) assinalou em um artigo:
O serviço público somente será eficiente se o servidor público estiver preparado para executá-lo. Daí a necessidade de sistemáticos treinamentos, reciclagens e acesso aos recursos tecnológicos disponíveis como é o caso da informática.
Outro fator de suma importância é a forma de investidura nos cargos públicos nesses entes. Até agora poucos Municípios realizaram concurso público para o provimento dos cargos administrativos, os quais são preenchidos por servidores de cargos comissionados, que são substituídos a cada mudança de gestor, causando uma descontinuidade das ações praticadas e aumentando, inclusive, o custo da profissionalização dos agentes públicos municipais.
A ausência de rotinas fixas de trabalho, também provocado pela alta rotatividade dos funcionários, é outro item que prejudica a efetivação do controle interno, pois se cada servidor pratica as ações de maneira diversa, mais difícil se torna o controle dos procedimentos, o mesmo se verifica nas mudanças de gestão.
José Gabriel da Cunha Lopes (1999, p. 137) ao citar as normas do Conselho Regional de Contabilidade do Estado de São Paulo, destaca a importância da "existência de um manual de procedimentos, sistematizando as autorizações, aprovações, responsabilidades e rotinas administrativas".
Em relação ao controle financeiro e contábil, a maior dificuldade é a falta da execução desses procedimentos na sede do município. Hodiernamente, os procedimentos contábeis são feitos às escuras, sem a mínima compatibilidade das ações praticadas no município e os registros efetuados nos escritórios contábeis.
Sendo assim, como pode o controle interno fazer um acompanhamento dos créditos orçamentários para conferir o atendimento aos ditames constitucionais e legais, como por exemplo, a LOA, a Lei n° 4.320/64 e a LRF? Como controlar os gastos realizados sem se ter a mão as notas de empenhamento das despesas? E o acompanhamento das liquidações e pagamento das despesas, como pode ser feito sem o empenhamento prévio como manda a lei?
Diante desse quadro, o crescimento das atribuições desses entes, através da municipalização de serviços públicos de saúde, educação e assistência social, agravou ainda mais a situação, pois os Municípios, que já possuíam uma administração frágil, tiveram que criar fundos específicos com administração própria para a realização de cada uma dessas ações.
É importante se ressaltar que, em muitos casos, todas essas dificuldades advêm da falta de estrutura dos próprios municípios que por vezes se situam em rincões longínquos sem possibilidade de oferecer condições dignas de trabalho para profissionais de boa qualidade nas diversas áreas nas quais esses entes têm competência.
Paradoxalmente, somente através da implantação do controle interno a administração terá os subsídios necessários para promover a alocação do dinheiro público de forma responsável, possibilitando a contratação de pessoal especializado e a realização de investimentos para melhoria das condições de trabalho e da infra-estrutura do Município. É sobre a importância desse instituto que trataremos à frente.
5 IMPORTÂNCIA DO CONTROLE INTERNO
A implantação do sistema de controle interno no âmbito da administração municipal fornece aos seus usuários conhecimento da gestão em seus vários aspectos, propiciando a avaliação permanente dos atos por ela realizados e maximizando os resultados pretendidos.
Adiante, analisaremos esses aspectos, enfatizando a necessidade da utilização de cada um deles para a Administração Municipal.
5.1 Aspecto Contábil
O âmbito contábil da gestão pública engloba a fiscalização orçamentária, financeira e patrimonial da administração.
Somente através da correta e diária escrituração contábil é possível avaliar o cumprimento das metas e prioridades estabelecidas nas peças orçamentárias e o acompanhamento das disponibilidades econômicas do ente, bem como o registro do seu inventário, que engloba as incorporações e baixas dos bens públicos ao patrimônio do órgão.
Por essa razão, apenas um controle permanente, prévio ou concomitante, e acima de tudo próximo ao centro de poder, pode avaliar e impedir, em tempo hábil, aberrações e descumprimento dos ditames legais, e esse é o controle interno.
5.2 Aspecto Político
A vertente política do controle interno objetiva avaliar tanto os custos dos programas de governo, quanto a sua eficácia, fornecendo os meios necessários para fundamentar a tomada de decisão do gestor.
Quando um projeto é planejado pela administração espera-se que ele propicie a máxima satisfação para a sociedade e que consuma apenas os recursos para ele destinados no orçamento. Porém, na prática, nem sempre as coisas funcionam dessa maneira.
Assim, somente um controle interno eficiente pode impedir que atos nocivos a administração pública permaneçam a corroer os recursos públicos a despeito de alcançar as finalidades pretendidas.
5.3 Aspecto Administrativo
O controle administrativo da gestão pública engloba a avaliação do patrimônio do ente e do pessoal a ela subordinado, não importando o tipo de vínculo que o prende a administração (concursados, comissionados ou prestadores de serviço).
O acompanhamento patrimonial é feito através de diversas ações, citadas a seguir, que pretendem proteger o patrimônio municipal e impedir gastos desnecessários seus aos cofres.
O tombamento dos bens públicos, bem como o fiel acompanhamento de sua localização nos diversos entes e setores da administração, com assinatura de termo de responsabilidade pelo chefe do setor correspondente. Outra atitude de fundamental importância é o acompanhamento dos bens inservíveis, que podem inclusive reforçar os orçamentos municipais quando vendidos através de leilões públicos, devidamente autorizados pela Câmara de Vereadores.
O controle de almoxarifado se faz necessário não apenas para evitar desperdícios, como também para impedir a utilização de materiais adquiridos pelo Município por pessoa alheia aos quadros da administração.
O caráter funcional do controle tem por finalidade o cumprimento do princípio da eficiência, ou seja, garantir que os servidores cumpram suas obrigações satisfatoriamente, sem burocracia e de maneira a atender aos anseios da sociedade com presteza e eficácia.
Alexandre de Moraes (1999, p. 293) define o administrador público eficiente como sendo "aquele que produz o efeito desejado, que dá bom resultado, exercendo suas atividades sob o manto da igualdade de todos perante a lei, velando pela objetividade e imparcialidade".
O papel do controle interno é detectar as falhas das rotinas de trabalho e evitar os gargalos, fazendo com que haja uma economia de tempo e de dinheiro na execução dos processos administrativos.
Como se pode verificar, o controle interno não é um meio de fiscalização da administração e do governante e, sim, instrumento utilizado por eles para a obtenção dos melhores resultados em benefício da sociedade. Por outro lado, não cumpre a missão constitucional o controlador que age como um fantoche, encobrindo os erros da gestão pública, contribuindo para a má prestação dos serviços públicos.
A implantação responsável e, sobretudo, eficiente do controle interno propicia para a Administração Municipal o fiel cumprimento das ações governamentais propostas pela legislação vigente, ou seja, o planejamento responsável, dentro das possibilidades do ente; a alocação adequada dos recursos públicos, de modo a atender as necessidades da comunidade e ao mesmo tempo respeitar a capacidade de arrecadação da administração e, finalmente, a satisfação das necessidades sociais, que é o fim maior do Estado.
CONCLUSÃO
O presente trabalho teve o objetivo de estudar o sistema de controle interno regulado pela legislação brasileira, a fim de traçar as diretrizes necessárias para a sua efetiva implantação na Administração Pública Municipal, como forma de contribuir com a maximização do atendimento à sociedade e a minimização dos custos necessários para esse atendimento.
Os estudos bibliográficos mostraram que a legislação brasileira obriga os entes públicos a implantarem seus sistemas de controles como forma de cumprir os ditames legais e atender aos anseios da comunidade e que diversas são as espécies disponibilizadas para o atingimento dessas metas.
A análise da prática, entretanto, demonstrou uma realidade ainda distante da exigida. A efetivação dessa implementação não é fácil e ainda não está consolidada entre os dirigentes políticos a real função do controle que é nada mais, nada menos, que a verificação dos procedimentos técnicos e contábeis e a avaliação das atividades humanas com o fim de alcançar os melhores resultados na execução dos serviços públicos.
Vale ressaltar que a importância do controle interno não se limita apenas ao respeito à lei, mas também ao controle das ações governamentais em seus aspectos contábil, político e administrativo, propiciando a melhoria gestão pública.
Por tudo isso se concluiu que a implantação do controle interno é urgente, já que o Município é o ente da federação mais próximo do cidadão e onde as políticas públicas são executadas de forma mais palpável e efetiva, onde inclusive a população tem maior liberdade e condição de cobrar essas ações.
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