Todo operador do Direito, quando estuda princípios, já deve ter ouvido a célebre definição do mestre administrativista Celso Antônio Bandeira de Mello na qual se trata de “mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico. É o conhecimento dos princípios que preside a intelecção das diferentes partes componentes do todo unitário que há por nome sistema jurídico positivo” [01]. Por tal definição, fácil concluir que princípios são valores fundamentais que embasam a existência de um sistema jurídico harmônico e seguro, capaz de gerar no homem – destinatário da norma – a consciência de que o ordenamento jurídico depende sempre de regras claras e uniformes para ser corretamente aplicado e seguido.
Uma das características do direito ambiental é sua autonomia, a qual lhe é assegurada pela existência de princípios próprios, constantes expressamente da Constituição Federal, mais especificamente em seu art. 225.
Há evidente necessidade de se valorizar a aplicação dos princípios ambientais previstos no art. 225 da Constituição Federal como forma de limitar a influência do homem na natureza, harmonizando-se a realidade social e os valores culturais de determinada sociedade com a preservação do meio ambiente.
Atualmente, um dos princípios em voga, e que merece destaque no regramento constitucional brasileiro, é o denominado princípio do poluidor-pagador, pelo qual todo aquele que explora atividade potencialmente poluidora tem o dever de prevenir, reprimir e reparar os danos dela oriundos.
O princípio do poluidor-pagador está expressamente previsto na legislação infraconstitucional, mais especificamente no art. 4º, VII, da Lei n. 6.938/81 (Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências), categórico ao afirmar que a política nacional do meio ambiente visará “à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos”.
O art. 14, § 1º, do mesmo diploma legal complementa: “sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente”.
Além disso, o princípio do poluidor-pagador foi recepcionado pela Constituição Federal no seu art. 225, § 3º, que prescreve: “As atividades e condutas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, às sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados”.
No plano internacional, o princípio do poluidor-pagador encontra guarida no 13º princípio da Conferência do Rio/92: “Os Estados devem desenvolver legislação nacional relativa à responsabilidade das vítimas de poluição e outros danos ambientais. Os Estados devem ainda cooperar de forma expedita e determinada para o desenvolvimento de normas de direito internacional ambiental relativas à responsabilidade e indenização por efeitos adversos de danos ambientais causados, em áreas fora de sua jurisdição, por atividades dentro de sua jurisdição ou sob seu controle”. Continua, ainda, no 16º princípio: “Tendo em vista que o poluidor deve, em princípio, arcar com o custo decorrente da poluição, as autoridades nacionais devem procurar promover a internacionalização dos custos ambientais e o uso de instrumentos econômicos, levando na devida conta o interesse público, sem distorcer o comércio e os investimentos internacionais”.
Esse princípio merece especial atenção da doutrina e da jurisprudência, pois sua nomenclatura pode nos dar a falsa impressão de que se pode pagar para poluir, o que de fato é inadmissível e distorce acentuadamente a sua vigência no ordenamento. Não se pode institucionalizar o “direito de poluir”, desde que se pague:
“O princípio poluidor-pagador não é um princípio de compensação dos danos causados pela poluição. Seu alcance é mais amplo, incluídos todos os custos da proteção ambiental, quaisquer que eles sejam, abarcando, a nosso ver, os custos de prevenção, de reparação e de repressão do dano ambiental (...)” [02].
De fato, o princípio do poluidor-pagador possui conteúdo normativo de caráter econômico, porque imputa ao poluidor os custos decorrentes da atividade poluente.
Assim, o princípio do poluidor-pagador possui duas vertentes: a) busca evitar a ocorrência do dano ambiental, sendo que o pagamento pecuniário e a indenização não legitimam a atividade lesiva ao meio ambiente (caráter preventivo); e b) constatado o dano ambiental, deve o infrator promover a restauração do meio ambiente na medida do possível e compensar os prejuízos por meio de indenização, a qual deverá abranger o conteúdo econômico do dano causado (caráter repressivo).
Em verdade, esse princípio visa, sobretudo, antes e além da reparação e da repressão, à própria prevenção do dano ambiental, “fazendo com que a atividade de preservação e conservação dos recursos ambientais seja mais barata que a de devastação, pois o dano ambiental não pode, em circunstância alguma, valer a pena para o poluidor. O princípio não visa, por certo, tolerar a poluição mediante um preço, nem se limita apenas a compensar os danos causados, mas sim, precisamente, procura evitar o dano ambiental” [03].
O binômio constitucional prevenção-restauração, portanto, deve passar a informar e servir de bússola na interpretação de textos legais anteriores e posteriores à Constituição [04].
Como se vê, o princípio do poluidor-pagador exerce íntima conexão com o princípio da prevenção, que consiste na imposição de uma avaliação prévia das atividades e obras humanas que possam ter repercussão na natureza, a fim de prevenir a degradação do meio ambiente e de sua diversidade biológica.
É evidente que a prevenção é sempre melhor do que tentar desfazer os nefastos efeitos da lesão ambiental. Em matéria ambiental, não é necessário que o dano se concretize. O Poder Público, a sociedade e o particular devem atuar antes que a lesão ocorra, em qualquer situação.
Com essa visão ampliada de se interpretar o princípio do poluidor-pagador (caráter preventivo) e com a consagração do princípio da precaução no ordenamento jurídico pátrio, passa-se a adotar uma nova postura em relação à degradação do meio ambiente, partindo-se da premissa de que toda ação que possa gerar dano ao meio ambiente deve ser previamente analisada a fim de se evitar, ou minimizar, o impacto ambiental.
Justamente nessa linha de pensamento, Paulo Afonso Leme Machado nos ensina:
“A precaução age no presente para não se ter que chorar e lastimar o futuro. A precaução não só deve estar presente para impedir o prejuízo ambiental, mesmo incerto, que possa resultar das ações ou omissões humanas, como deve atuar para a prevenção oportuna desse prejuízo. Evita-se o dano ambiental através da prevenção no tempo certo” [05].
Ainda, é evidente que os princípios do poluidor-pagador e da prevenção encontram-se presentes na ótica do Poder Judiciário e da Administração Pública. Para isso, o Ministério Público exerce considerável e relevante influência, pois detém legitimidade, como prevê a Constituição da República, em seu art. 129, III, para promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.
O Ministério Público dispõe de ferramentas importantes para impedir a continuidade do evento danoso, mas, acima de tudo, dispõe de meios eficazes para atuar no plano preventivo, a fim de evitar o início de uma degradação ambiental. Como exemplo, pode-se mencionar a ação cautelar (art. 5º da Lei n. 7.347/85), o poder de expedir recomendação, realizar termo de ajustamento de conduta (TAC), promover audiências públicas visando demonstrar à população sobre eventuais danos ambientais passíveis de ocorrência, além do próprio inquérito civil e da ação civil pública.
Como defensor dos interesses transindividuais, o Ministério Público, por intermédio de seus membros, precisa se conscientizar de que, a bem da verdade, qualquer sanção pecuniária cobrada pela infração ambiental é meramente simbólica, sendo insuficiente para recompor a natureza.
Ademais, acima de qualquer função punitiva, tem a multa ambiental caráter preventivo e educativo, pois ajuda a conscientizar o infrator e a própria sociedade de que se não houver mudança de mentalidade a vida no planeta está fadada à extinção.
Defende-se, portanto, que prevenir ainda é o melhor negócio e, como demonstrado, o Brasil dispõe de princípios, legislação, instituições e ferramentas para antecipar e prevenir provável e/ou efetiva ocorrência de atividades lesivas ao meio ambiente, bastando a consciência de todos para a importância do problema.
Notas
1. [1] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2002. p. 807-808.
2. [1] BENJAMIN, Antônio Herman Vasconcellos. O princípio poluidor-pagador e a reparação do dano ambiental. In: Dano ambiental: prevenção, reparação e repressão. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1993. p. 227.
3. [1] Ibidem. p. 236.
4. [1] MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental brasileiro. 15. ed. São Paulo: Malheiros, 2007.p. 362
5. [1] MACHADO, Paulo Affonso Leme. Op. cit. p. 57.
