V. O CUSTO DA INDÚSTRIA DO PETRÓLEO PARA OS ESTADOS PRODUTORES
Iniciaremos nossas reflexões sobre o alto custo da indústria do petróleo para os Estados e Municípios produtores analisando o encargo que talvez seja o mais perceptível à primeira vista: o impacto dessa atividade no meio ambiente local, principalmente pela emissão de gases poluentes.
De modo geral, considera-se que as atividades de perfuração causam impactos diretos na biota, no uso dos recursos naturais devido à descarga no oceano de lama de perfuração, perturbação no ambiente causada pela liberação de rochas do fundo do oceano (produtos da perfuração) e pelo descarte de esgoto sanitário e de cozinha provenientes de navios e plataformas. Pode-se acrescentar ainda impactos advindos dos ruídos dos equipamentos, movimentação das águas do oceano causadas pela circulação de navios no entorno do local da perfuração, luz advinda dos equipamentos e navios, e influência na mudança da composição da atmosfera devido à liberação de gases provenientes da perfuração.
Nas fases de perfuração, produção e desenvolvimento da substância, pode ocorrer um fenômeno conhecido como “blowout” ou erupção de poço, que é um escoamento descontrolado dos fluidos contidos na rocha-reservatório para dentro do poço, eventualmente atingindo a superfície de forma catastrófica. Com a ocorrência do “blowout”, lançam-se toneladas de petróleo no oceano, e, quando associados a fogo, disseminam grande quantidade de poluição na atmosfera em curto espaço de tempo. (PALMA, 2011. p. 63)
No que diz respeito aos impactos ambientais, o royalty - por ser uma forma de indenização pelos danos decorrentes da atividade exploratória, que é paga pela Indústria Petrolífera aos Estados produtores, além de servir como um importante mecanismo para que o Poder Público desestimule as atividades de perfuração e exploração de petróleo, ainda poderá ser aplicado em atividades que melhorem as condições do meio ambiente local - como o reflorestamento, por exemplo.
Outro argumento que justifica a maior destinação dos royalties a Estados produtores está ligado ao incremento da demanda por serviços públicos e de infra-estrutura devido à atividade de exploração e produção de petróleo. Segundo Leal e Serra (2003a, p. 168-169), a atividade petrolífera, assim como qualquer projeto de investimento de grande vulto, gera elevação extraordinária no nível de emprego e renda local e regional, o que faz aumentar a demanda por serviços públicos. A aplicação dos royalties nas esferas subnacionais normalmente é defendida pela necessidade de aumentar a oferta desses serviços.
A necessidade da aplicação dos royalties nas regiões produtores está também correlacionada ao fato de o petróleo ser um recurso natural não renovável - que se esgota com o passar do tempo. Ora, se a produção de petróleo é imprevisível, como as regiões produtoras, que são intensamente impactadas por essa atividade, manterão os níveis de emprego e renda alcançados durante a produção petrolífera?
Sobre esse assunto, interessante é o posicionamento de Leal e Serra:
Sobre o território que atende à produção petrolífera são imobilizados capitais cuja função deixa de existir quando do esgotamento do petróleo. São estruturas industriais, equipamentos de infra-estrutura terrestre e portuária, escritórios de serviços, que se cristalizam nessas regiões e que, muitas vezes, podem responder pela dinâmica de crescimento local ou regional. É somente a qualidade finita desses impactos territoriais, e não sua magnitude, que pode justificar a necessidade crucial de aplicação de parte dos recursos de royalties nas regiões produtoras.
A grande diferença de uma região que produz petróleo para uma região qualquer, sujeita sempre ao risco da obsolescência econômica, é a certeza de que o esvaziamento e seus impactos sobre o produto e o emprego chegarão algum dia.
Este aspecto previsível dos movimentos de saída de capitais e de pessoas nos territórios que atendem à atividade de exploração de recursos não renováveis aponta para a justeza da aplicação de royalty nessas regiões. Ora, se uma região é intensamente impactada pela atividade petrolífera, maior será, ceteris paribus, seu esvaziamento econômico quando do fim das reservas. (LEAL E SERRA, 2003, p. 170).
A vinculação das receitas dos royalties se faz necessária aos Estados produtores para que o Poder Público possa utilizá-las na diversificação econômica da região afetada. Investimentos em infra-estrutura local, apoio e incremento a setores que possam gerar empregos seriam ótimas formas de amenizar esses impactos sofridos pela indústria do petróleo.
Por fim, os recursos dos royalties poderão ser utilizados na aplicação da justiça intergeracional.
A extração do petróleo hoje, por ele ser um recurso natural não-renovável, reduz a sua disponibilidade para as gerações futuras - que devem ser indenizadas por isso. Investimentos em saúde, educação, emprego e infra-estrutura são exemplos de uma política promotora da justiça intergeracional, que pode facilmente ser confundida com aquelas voltadas ao desenvolvimento; isso porque, ambas se caracterizam pela preocupação com as futuras gerações.
Feita a exposição dos motivos que justificam aos Estados produtores o benefício dos royalties, convém realizarmos uma análise sobre a repartição igualitária dessa receita entre os Estados, sejam eles produtores ou não, confrontando preceitos de dois princípios basilares do ordenamento jurídico brasileiro, a saber: o Princípio da Proporcionalidade ou Razoabilidade e o Princípio da Igualdade. Antes, porém, é imprescindível que se esclareça o significado da terminologia “Princípio”.
VI. NOÇÕES SOBRE PRINCÍPIO
O vocábulo princípio pode ter vários significados. De acordo com Plácido e Silva,
princípio derivado do latim principium (origem, começo) em sentido vulgar quer exprimir o começo da vida ou o primeiro instante em que as pessoas ou as coisas começaram a existir. É, amplamente, indicativo do começo ou origem de qualquer coisa. No sentido jurídico, notadamente no plural, quer significar as normas elementares ou os requisitos primordiais instituídos como base, como alicerce de alguma coisa. E, assim, princípios revelam o conjunto de regras ou preceitos, que se fixaram para servir de norma a toda ação jurídica, traçando, assim, a conduta a ser tida em qualquer operação jurídica. Desse modo, exprimem sentido. Mostram-se a própria razão fundamental de ser das coisas jurídicas, convertendo-se em axiomas". (SILVA,1989.p.433.)
Os princípios são ordenações que se irradiam e imantam os sistemas de normas[6]. Consoante os ensinamentos de Celso Antônio Bandeira de Mello, citado por José Afonso da Silva, o princípio jurídico é o mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental, que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua compreensão e inteligência, exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico[7].
Sobre os Princípios jurídicos, magnífica é a explanação de Plácido e Silva:
[...] os princípios jurídicos, sem dúvida, significam os pontos básicos, que servem de ponto de partida ou de elementos vitais do próprio Direito. Indicam o alicerce do Direito. E, nesta acepção, não se compreendem somente os fundamentos jurídicos, legalmente instituídos, mas todo axioma jurídico derivado da cultura, jurídica universal. Compreendem, pois, os fundamentos da Ciência Jurídica, onde se firmaram as normas originárias ou as leis científicas do Direito, que traçam as noções em que se estrutura o próprio Direito. Assim nem sempre os princípios se inscrevem nas leis. Mas, porque servem de base ao Direito, são tidos como preceitos fundamentais para a prática do Direito e proteção aos direitos (SILVA,1989.p.447).
E, ainda, os preceitos de Miguel Reale, citado por Marcelo Amaral da Silva:
os princípios são, pois, verdades ou juízos fundamentais, que servem de alicerce ou de garantia de certeza a um conjunto de juízos, ordenados em um sistema de conceitos relativos a dada porção da realidade. Às vezes também se denominam princípios certas proposições que, apesar de não serem evidentes ou resultantes de evidências, são assumidas como fundantes da validez de um sistema particular de conhecimentos, como seus pressupostos necessários[8].
A partir do conhecimento sobre o significado do vocábulo Princípio, faz-se necessária uma análise das imposições propostas pela nova norma, que altera o atual modelo de distribuição dos royalties do petróleo, partindo do juízo apregoado pelo Princípio da Proporcionalidade ou Razoabilidade e pelo Princípio da Igualdade.
VI. A DIVISÃO DOS royalties DO PETRÓLEO SOB O MANTO DOS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE OU RAZOABILIDADE E DA IGUALDADE
Norteando o poder legislativo, implícito na nossa Lei Maior, está o Princípio da Proporcionalidade ou Razoabilidade, que proíbe excessos normativos e abusos de poder por parte do Estado, além de ser uma importantíssima ferramenta do Direito Constitucional brasileiro, utilizada para deliberar sobre a colisão entre princípios jurídicos - já que não há hierarquia entre eles. O Princípio da Proporcionalidade ou Razoabilidade age diante do conflito entre valores, elegendo a solução mais adequada para o caso concreto, levando em conta condições sociais, econômicas e políticas, sem se afastar, todavia, da legalidade.
Desse modo, tal Princípio tem como objetivo principal evitar resultados desproporcionais e injustos, ainda que sejam fundamentados em valores constitucionais, pois a observância e a imposição da razoabilidade permitem vislumbrar a circunstância de que a proteção constitucional a determinado direito deverá ceder diante da violação a outro direito que, diante das circunstâncias concretas, seja mais valorado.
Ao explanar a doutrina de Karl Larens, que inclusive, já fora citada por outros doutrinadores, o ilustre professor Pedro Lenza articula sobre o princípio epigrafado:
[...] utilizado, de ordinário, para aferir a legitimidade das restrições de direitos – muito embora possa aplicar-se, também, para dizer do equilíbrio na concessão de poderes, privilégios ou benefícios -, o princípio da proporcionalidade ou razoabilidade, em essência, consubstancia uma pauta de natureza axiológica que emana diretamente das idéias de justiça, equidade, bom senso, prudência, moderação, justa medida, proibição de excesso, direito justo e valores afins; precede e condiciona a positivação jurídica, inclusive de âmbito constitucional; e, ainda, enquanto princípio geral do direito, serve de regra de interpretação para todo o ordenamento jurídico. (LENZA, 2009, p. 97)
Nesse mesmo sentido, ordena o art. 5º, caput, da nossa Constituição Federal de 1988: "Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à igualdade [...]”.
Ressalte-se que o Princípio da Igualdade está estampado no texto constitucional, mencionado, inclusive, no preâmbulo da Constituição, devendo as normas que integram o ordenamento jurídico nacional estar em total conformidade com seus preceitos para serem validadas.
Para José Afonso da Silva, a igualdade constitui o signo fundamental da democracia. Não admite privilégios e distinções. Isso porque o Estado, efetivador dos direitos da humanidade, objetiva garantir não somente a igualdade formal, mas principalmente a igualdade material- na medida em que assegura tratamento igual para os iguais, e desigual para os desiguais, na exata medida de suas desigualdades.
Ora, se consoante o Princípio Constitucional da Igualdade, a lei deve tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais, como pode uma norma infraconstitucional querer tratar dois desiguais de forma igual? E mais, será razoável ou proporcional, atribuir uma indenização, que nesse caso são os royalties do petróleo, a quem não tenha sido onerado pela exploração desse recurso natural?
É exatamente isto que essa mudança na divisão dos royalties almeja alcançar: dar tratamento igual a Estados produtores e não produtores - destinando a compensação financeira pela exploração do petróleo em valores idênticos, privilegiando, com isso, Estados não produtores, ainda que sejam os Estados produtores que suportem, de fato, os custos da Indústria do Petróleo. Esse tipo de tratamento igualitário não seria razoável, tampouco proporcional, ainda que os Estados não produtores encontrem argumentos dentro do próprio texto da Constituição. Percebe-se, com base no exposto, uma nítida violação ao Princípio da Proporcionalidade ou Razoabilidade e ao Princípio da Isonomia, que deverão prevalecer, hermeneuticamente falando, no caso de ponderação.
Por fim, sobre interpretação da norma, brilhantes são os ensinamentos de Carlos Maximiliano, para quem: “[...] deve ser o Direito interpretado inteligentemente, não de modo que a ordem legal envolva um absurdo, prescreva inconveniências, vá a ter conclusões inconsistentes ou impossíveis”. E continua o autor afirmando que “desde que a interpretação pelos processos tradicionais conduz a injustiça flagrante, incoerências do legislador, contradição consigo mesmo, impossibilidades ou absurdos, deve-se presumir que foram usadas expressões impróprias, inadequadas, e buscar um sentido equitativo, lógico e acorde com o sentir real e o bem presente e futuro da comunidade”.
CONCLUSÃO
Com a finalidade de trazer esclarecimentos acerca das discussões sobre a nova proposta de regulação da atividade exploratória de petróleo no Brasil, este trabalho trouxe questões relevantes para aplicabilidade de uma norma em consonância com os preceitos constitucionais vigentes.
No capítulo I foi feita uma breve análise histórica sobre a evolução da apropriação da renda mineral pelo Poder Público, que serviu de inspiração para o artigo 20 e para o artigo 176 da nossa Constituição. Igualmente, demonstrou como problemas, que aparentemente são atuais, já aconteciam no passado.
O capítulo II esclareceu sobre o atual regime de exploração de petróleo, regulamentado pela Lei 9.478/97 que, em seu artigo 49, II, “e”, atribui uma maior destinação dos royalties aos Estados produtores, pois estes suportam, de fato, os custos da Indústria do Petróleo, sem esquecer, todavia, dos Estados não produtores, que ainda contam com uma parcela evidentemente menor.
O capítulo III tratou do gênero “Participações governamentais” - que são as importâncias pagas pela Indústria do Petróleo ao Poder Público. Nele, inclusive, foram conceituadas as quatro espécies de tal instituto, a saber: o Bônus de assinatura; os royalties; as participações especiais e o pagamento pela ocupação ou retenção da área.
Já o capítulo IV versou sobre a natureza jurídica dos royalties; empregando, para melhor entendimento, a doutrina do “Guardião da Constituição” - Supremo Tribunal Federal - que entende que os royalties ou “compensação financeira” têm natureza jurídica de “reparação” por perda ou dano ao ente federado.
Conclusões interessantes foram trazidas no capítulo V - que fala sobre o custo da Indústria do Petróleo para os Estados produtores. O referido tópico articulou sobre questões ambientais, analisando o impacto dessa atividade no meio ambiente local; questões sociais, ligadas ao incremento da demanda por serviços públicos e de infra-estrutura devido à atividade de exploração e produção, e de como aplicação dos royalties nas esferas subnacionais normalmente é defendida pela necessidade de aumentar a oferta desses serviços. Igualmente, ainda nesse capítulo, falou-se na condição do petróleo como recurso natural não renovável e de como a aplicação dos royalties serviriam para a manutenção de empregos e do padrão econômico local quando esse recurso se esgotasse.
Por fim, o sobredito capítulo argumenta que os recursos dos royalties poderão ser utilizados na aplicação da justiça intergeracional. Isso porque, a extração do petróleo hoje, por ele ser um recurso natural não renovável, reduz a sua disponibilidade para as gerações futuras - que devem ser indenizadas.
O presente trabalho, em seu capítulo VI, trouxe a noção de “Princípio”, e de como esse instituto serve de base para todo o ordenamento jurídico.
Por fim, o capítulo VII analisou a divisão dos royalties do petróleo sob o manto dos Princípios da Proporcionalidade ou Razoabilidade e sob o Princípio da Igualdade.
Sobre o Princípio da Proporcionalidade ou Razoabilidade, o tópico esclareceu como este norteia todo o Poder legislativo, proibindo excessos normativos, privilégios, benefícios e abusos de poder por parte do Estado. Igualmente, o mesmo tópico demonstrou como o supramencionado princípio age, diante do conflito entre valores constitucionais, elegendo a solução mais adequada para o caso concreto, levando em conta condições sociais, econômicas e políticas, sem se afastar, todavia, da legalidade.
A propósito do Princípio da Igualdade, o capítulo demonstra como o Estado, efetivador dos direitos da humanidade, objetiva garantir não somente a igualdade formal, mas principalmente a igualdade material, na medida em que assegura tratamento igual para os iguais, e desigual para os desiguais, na exata medida de suas desigualdades, e termina alegando que o tratamento igualitário, no que diz respeito à divisão dos royalties do petróleo, não parece ser medida razoável, proporcional nem, tampouco, compatível com o Princípio da Igualdade.
REFERÊNCIAS
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Notas
[1] LOUREIRO, Gustavo Kaercher. Participações Governamentais na Indústria Mineral e do Petróleo. P.09
[2] LOUREIRO, Gustavo Kaercher. Participações Governamentais na Indústria Mineral e do Petróleo. P.10
[3] LOUREIRO, Gustavo Kaercher. Participações Governamentais na Indústria Mineral e do Petróleo. P.10
[4] LOUREIRO, Gustavo Kaercher. Participações Governamentais na Indústria Mineral e do Petróleo. P.11
[5] LOUREIRO, Gustavo Kaercher. Participações Governamentais na Indústria Mineral e do Petróleo. P.11
[6] SILVA, José Afonso da. Curso de Direito constitucional positivo. 33ª ed., rev. e atual., Ed. Malheiros, 2009. p.92.
[7] SILVA, José Afonso da. Curso de Direito constitucional positivo. 33ª ed., rev. e atual., Ed. Malheiros, 2009. p.91.
[8] SILVA, Marcelo Amaral da. Digressões acerca do princípio constitucional da igualdade. Jus Navigandi, Teresina, ano 8, n. 66, 1 jun. 2003. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/4143>. Acesso em: 21 mar. 2012.
