Resumo: Várias Organizações Públicas ou Privadas utilizam-se das melhores práticas de Gerenciamento de Projetos. Práticas estas publicadas no Guia do Conhecimento em Gerenciamento de Projetos (Guia PMBOK®) e uma das áreas de conhecimento integrantes deste compêndio é o Gerenciamento das Aquisições. Em se tratando da Administração Pública o Gerenciamento das Aquisições ocorre através de uma sucessão ordenada de atos vinculantes tanto para a Administração, quanto para particular buscando a seleção da proposta mais vantajosa, respeitando a isonomia para a contratação do seu interesse. As principais Leis que regem as Contratações Públicas são a Lei 8.666/93 e Lei 10.520/2002. O presente trabalho busca um parâmetro na forma de Gerenciar as Aquisições Públicas sob o ponto de vista do Guia PMBOK® e as Leis que regem as Contratações Públicas.
Palavras-chave: Gerenciamento de Projetos. Entidades Públicas. Aquisições. Lei 8.666/93.
1. Introdução
Com o passar dos tempos, a Administração Pública tem procurado adotar técnicas da atividade privada em sua rotina, com o objetivo de desburocratizar a atividade administrativa pública. E podemos citar como exemplo o chamado Choque de Gestão realizado no Governo do Estado de Minas Gerais durante o mandato do Governador Aécio Neves, de 2003 a 2006 – 2007 a 2010.
Outra técnica administrativa privada que tem se observado na Administração Pública é a adoção do Gerenciamento de Projetos.
Uma das áreas de conhecimento do Gerenciamento de Projetos é o Gerenciamento das Aquisições, que nada mais é do que uma sucessão de atos vinculados pelo qual as empresas conquistam produtos ou serviços. E por se tratar de empresas privadas, esse procedimento de aquisição acontece perante a legislação privada em que tudo é permitido desde que a Lei não se posicione ao contrário. Em se tratando da Administração Pública o Gerenciamento das Aquisições ocorre através de uma sucessão ordenada de atos vinculantes tanto para a Administração, quanto para particular buscando a seleção da proposta mais vantajosa, respeitando a isonomia para a contratação do seu interesse. E por se tratar de Erário Público, só está autorizada a fazer o que a lei permite.
A principal Lei que rege as Contratações Públicas é a Lei 8.666/93, Lei Nacional de Licitações (LNL) que instituiu normas para Licitações e Contratos da Administração Pública. Com o passar dos anos, houve a necessidade de tornar mais célere suas aquisições públicas, e foi sancionada a Lei 10.520/2002, que instituiu outra modalidade de Licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns.
Nas Organizações Privadas para o Gerenciamento de Projetos usam um modelo padrão contendo normas, métodos, processos e práticas estabelecidas, denominado de O Guia do Conhecimento em Gerenciamento de Projetos (Guia PMBOK®) e uma das áreas de conhecimento integrantes deste compêndio é o Gerenciamento das Aquisições.
Será discutido a partir de agora, a forma de Gerenciar as Aquisições Públicas sob o ponto de vista do Guia PMBOK® e da LNL.
2. Planejar as Aquisições Públicas
Antes do Gerente de Projetos ser designado para um determinado projeto e antes mesmo do Termo de Abertura do Projeto, todos os produtos, bem como, serviços que serão utilizados no Projeto já estavam previstos para aquisição ou contratação.
Isso ocorre porque a Administração Pública trabalha de forma planejada através de seus instrumentos de Planejamento, chamados de PPA (Plano Plurianual), LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) e LOA (Lei Orçamentária Anual).
O planejamento é a forma de programar e administrar o futuro, pensando nas consequências e adaptações à realidade e aos fatos físicos, orçamentários, financeiros e históricos que intervenham no decorrer de uma ação e que podem influenciar os resultados esperados. (ANDRADE; BATISTA; SOUZA, 2003, p. 58).
Portanto, para que um Processo de Aquisição ocorra de maneira sistêmica e límpida, o ideal é que um membro do Departamento de Aquisições seja designado em tempo integral para o projeto, pois este saberá dar todo o apoio ao Gerente do Projeto no processo de Planejamento das Aquisições, como: importância da descrição e detalhamento do objeto do Edital, valores legais, prazos legais e processos legais.
2.1. Descrição e detalhamento do objeto do Edital
A descrição do objeto bem como o seu detalhamento é o principal alicerce para um Procedimento Licitatório ocorra de maneira retilínea sem incidentes quanto a sua ritualística procedimental.
A identificação do objeto da licitação: no edital deve estar bem definida a finalidade da licitação, vale dizer, o objeto do futuro contrato, com todos os elementos caracterizadores que permitam aos interessados fazer suas ofertas. Esse objeto deve ser descrito de forma precisa e clara, para não dar margem a dúvidas e não render ensejo a ofertas díspares, que não possam ser avaliadas homogeneamente. (CALASANS JUNIOR, 2009, p. 49).
Contudo, assim como ocorre no Gerenciamento do Escopo em que a definição do escopo segundo o Guia PMBOK® é um processo de desenvolvimento de uma descrição detalhada do projeto e do produto” (PMBOK®, 2008). A definição do objeto de um Procedimento Licitatório, bem como seu detalhamento deverá conter o mesmo nível de descrição e detalhamento.
Desta forma, os interessados em participar do Certame não precisarão impugnar ou impetrar pedidos de esclarecimentos ao Edital, pois o mesmo se encontra com objeto lacunoso, incompleto, incongruente reduzindo tempo para a consecução do objetivo da Licitação, o contrato.
2.2. Valores legais
O Gerente do Projeto tem que ter definido o custo ou orçamento da sua futura compra ou contratação, pois através do custo e de um bom relacionamento com o Departamento de Aquisições, quando um Gerente de Aquisições exclusivo não foi definido para o seu projeto, irá saber como procederá o Procedimento Licitatório.
LNL têm como critério para definir seus limites a prerrogativa do valor em relação à natureza da despesa, ou seja, o valor acumulado de um determinado objeto de mesma natureza durante o exercício financeiro, preservando a modalidade pertinente para a execução do objeto da licitação, e não a aquisição ou prestação de serviço isolada.
As modalidades são espécies do gênero licitação, e consistem, exclusivamente, naquelas elencadas no artigo e mais o pregão. É sabido que ao intérprete é vedado criar outras modalidades além das estabelecidas em lei, ou mesmo combinar entre si as modalidades existentes – como diz claramente o texto do art. 22, § 8º da LNL. Não obstante essa nítida restrição, deparamo-nos, quase habitualmente, com figuras denominadas “licitação informal” ou “procedimento seletivo simplificado”, mesmo em órgãos ou entidades obrigados à observância estrita LNL. Essas fórmulas são artificiais e desautorizadas pela letra legal. (MOTTA, 2011, p. 282).
Quanto à modalidade Pregão, instituída pela Lei 10.520/02, tem como critério de definição a natureza do objeto em si; bens e serviços comuns, art. 1º da lei em epígrafe, e não o valor da aquisição ou contratação.
Para se contratar obras e serviços de engenharia sob a modalidade convite, o valor orçado para a contratação mais o somatório do que foi estimado para se pactuar durante o exercício financeiro (ano) é de até R$ 150.000,00 (centro e cinquenta mil reais); sob a modalidade tomada de preços é de até R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais) e sob a modalidade concorrência o valor é de acima de R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais).
Para a contratação demais compras e serviços (que não sejam obras e serviços de engenharia), sob a modalidade convite, o valor orçado para a contratação mais o somatório do que foi estimado para se pactuar durante o exercício financeiro (ano) é de até R$ 80.000,00 (oitenta mil reais); sob a modalidade tomada de preços é de até R$ 650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil reais) e sob a modalidade concorrência o valor é de acima de R$ 650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil reais).
2.3. Prazos legais
Aqui, mais uma vez, através de um bom relacionamento com o Departamento de Aquisições, ao saber qual a modalidade licitatória adotada pelo Gerente de Aquisições, o Gerente do Projeto irá saber qual o prazo mínimo para a realização do Procedimento Licitatório
Para os Procedimentos sob a modalidade licitatória Convite o prazo mínimo para abertura dos envelopes é de 05 (cinco) dias úteis.
Para os Procedimentos sob a modalidade licitatória Tomada de Preços o prazo mínimo para abertura dos envelopes é de 30 (trinta) dias corridos para os tipos melhor técnica e técnica e preço e 15 (quinze) dias corridos para menor preço.
Para os Procedimentos sob a modalidade licitatória Concorrência o prazo mínimo para abertura dos envelopes é de 45 (quarenta e cinco) dias corridos para os tipos melhor técnica e técnica e preço e 30 (trinta) dias corridos para menor preço.
Para os Procedimentos sob a modalidade licitatória Pregão o prazo mínimo é de 08 (oito) dias úteis
Conforme o art. 46 da Lei 8.666/93:
Neste sentido, a Lei 8.666/93, no § 4º do art. 45, disciplina que para a contratação de serviços de informática, a Administração Pública terá que observar legislação específica, a Lei 8.248/91, levando em conta fatores específicos de preferência, em primeiro lugar a bens e serviços com tecnologia desenvolvida no País e em segundo para bens e serviços produzidos de acordo com processo produtivo básico, na forma a ser definida pelo Poder Executivo.
E antes da publicação da Lei que instituiu a modalidade Pregão, nas aquisições de bens e serviços de informática e automação a adoção do tipo “técnica e preço” era obrigatório. Agora, aqueles bens e serviços de informática e automação considerados comuns, nos termos do art. 1º da Lei 10.520/02 poderão ser contratados por pregão, restrito às empresas que cumpram o Processo Produtivo Básico nos termos da Lei 8.248/91 e da Lei nº 8.387/91.
Embora contrário a legislação, a realização de pregões para a aquisição/contratação de todo e qualquer tipo de bens/serviços de informática é uma prática bastante comum e com aval do TCEMG (Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais).
Desta maneira, se o Gerente do Projeto tiver esses prazos legais em mente, ao realizar o Gerenciamento do Tempo, esses já deverão constar no Cronograma, o que não irá ocasionar atrasos na entrega do Projeto.
2.4. Processos Legais
A Licitação por ser um procedimento, desenvolve-se mediante uma sucessão ordenada de atos vinculantes para a Administração e para os licitantes, o que propicia igual oportunidade a todos os interessados e atua como fator de eficiência e moralidade nos negócios administrativos.
Não basta o Gerente de Projetos definir, descrever e detalhar o objeto do Edital (Declaração do Trabalho da Aquisição) e enviar para o Departamento de Aquisições e que após os prazos legais de ancoragem seu produto ou serviço já estará contrato. A resposta é não, pois uma série de outros atos administrativos deverá ser seguida como: justificativa da compra, parecer jurídico quanto a legalidade do Procedimento Licitatório adotado, orçamento detalhado em quantitativos e preços unitários, elaboração do Edital com seus respectivos anexos.
Ademias, o Departamento de Aquisições poderá revisar o objeto e sua descrição, o detalhamento e a Declaração do Trabalho da Aquisição, podendo retornar ao Gerente do Projeto para que esse altere, acrescente ou exclua algo, caso seja necessário.
Após toda esta etapa (fase interna), o Edital estará apto para ser publicado.
3. Realizar as Aquisições Públicas
Com a publicação do Edital de Licitação inicia-se outra fase, a chamada fase externa, em que este assume o papel de ato convocatório e deverá conter todos os elementos necessários para a caracterização do objeto, bem como, discorrer sobre como ocorrerá o rito processual e regulamentar as lacunas da LNL.
Cada Instrumento Convocatório nada mais é, do que a Lei Interna de cada aquisição/contratação específica. “Nele devem estar contidas as diretrizes e regras que nortearão a ação da unidade administrativa promotora da licitação e daqueles que se mostrarem interessados em participar do certame”. (CALASANS JUNIOR, 2009, p. 48).
E deverá conter obrigatoriamente: publicidade, identificação do objeto, delimitação dos interessados, critérios de julgamento, forma do procedimento e condições do contrato.
Podemos dividir a fase externa da licitação em: impugnações, abertura do certame, recursos administrativos e homologação.
3.1. Impugnações
Por mais bem elaborado que seja o Edital de Licitação, as mais diversas dúvidas poderão ocorrer no universo de interessados e estes exercendo seu direito ao contraditório poderá Impugnar o Instrumento Convocatório.
A impugnação é o documento através do qual o interessado questiona a Unidade Promotora da Licitação sobre falhas, irregularidades, dúvidas, imprecisão, direcionamentos de objeto, violação de princípios e normas legais. Feita formalmente através de petição, é dirigida a Autoridade Competente através da Comissão de Licitação ou Pregoeiro.
Conforme os parágrafos 1º e 2º do art. 41 da Lei 8.666/93, se a impugnação for feita por pessoa física o prazo é de até 05 (cinco) dias úteis da data fixada para abertura do certame e para pessoa jurídica de até 03 (três) dias úteis, cabendo a Administração Pública julgar e responder em até 03 (três) dias úteis em ambos os casos.
Ressalta-se que qualquer alteração feita no Edital não somente em virtude de impugnação, cabe a republicação do Edital e caso a modificação influencie na elaboração da proposta, a recontagem do prazo de ancoragem deverá ser observado.
É comumente visto em Editais de Licitação a referência a Pedido de Esclarecimento que tende a ser um documento informal em que o interessado dirige à Autoridade Competente alguma dúvida quanto ao Edital de Licitação, geralmente essas indagações são relacionadas ao objeto do Certame.
O Pedido de Esclarecimento nada mais é do que uma maneira de mascarar a figura Impugnação. É uma prática bastante utilizada, uma vez que Impugnações ge ralmente criam um ambiente hostil entre a Administração Pública e o propenso contratante. Nada obstante, a LNL não fazer nenhuma referência a sua existência.
Esse tempo destinado para a Impugnação deverá ser observado pelo Gerente do Projeto no Cronograma.
3.2. Abertura do certame
No dia e horário marcados no Instrumento Convocatório a Comissão de Licitação ou Pregoeiro e equipe de apoio se reunirá para abertura dos envelopes de documentação e preço.
Nos casos das modalidades licitatórias regidas pelo LNL (convite, tomada de preços e concorrência) abre-se primeiro o envelope de documentação que deverá conter todos os documentos de ordem jurídica, fiscal, técnica e econômico-financeiro estatuídos no Edital de Licitação. E somente estará habilitado, ou seja, autorizado a abertura do próximo envelope (proposta técnica ou proposta financeira), dependendo do tipo de licitação adotado (vide item 2.3), daqueles licitantes que apresentaram todos os documentos exatamente como disciplinado no Instrumento Convocatório.
O rito processual é seguido posteriormente com abertura do envelope contendo a proposta técnica (dependendo do tipo de licitação adotado) e abertura do envelope contendo a proposta de preços.
Nada obstante na modalidade Pregão, a abertura do envelope proposta de preços ocorre primeiramente, e somente após a fase de lances, que trata-se de uma disputa oral de preços entre os licitantes, é que será aberto o envelope contendo a documentação.
Ao contrário das outras modalidades licitatórias, no Pregão, somente abre-se o envelope de documentação do licitante autor da proposta melhor classificada.
A Lei 10.520/02 além de criar a modalidade Pregão, disciplinou também a forma de sua realização, que poderá ser presencial ou eletrônica. Em que a primeira é feita com os licitantes presentes fisicamente e a forma eletrônica é feita pela internet, por meio de provedores de chats específicos.
3.2.1. Comissão Permanente de Licitação
A CPL (Comissão Permanente de Licitação) é formada por Recursos Humanos e esses deverão fazer parte do Plano de Gerenciamento de Recursos Humanos.
Conforme o art. 51 da Lei 8.666/93:
A habilitação preliminar, a inscrição em registro cadastral, a sua alteração ou cancelamento, e as propostas serão processadas e julgadas por comissão permanente ou especial de, no mínimo, 3 (três) membros, sendo pelo menos 2 (dois) deles servidores qualificados pertencentes aos quadros permanentes dos órgãos da Administração responsáveis pela licitação.
E no caso da Modalidade Convite e em pequenas Entidades Públicas é permitida a substituição da Comissão de Licitação por um único Recurso Humano, devido a escassez de pessoal.
O ideal é que o Gerente de Aquisições, no caso de contratação descentralizada, seja o Presidente da Comissão de Licitação.
E no caso do Gerente de Aquisições não for exclusivo do Projeto seria interessante a participação de um membro da Equipe do Projeto na Comissão de Licitação, mesmo em casos em que uma Empresa Privada esteja executando o Projeto na Administração Pública. É perfeitamente lícito um membro da Equipe do Projeto integrar a Comissão de Licitação, pois a LNL reserva uma porcentagem a membros pertencentes aos quadros permanentes do órgão da Administração responsável pela Licitação, quanto ao restante ela silencia. O que formaria uma Comissão Especial de Licitação.
Por mais que não exista impedimento legal em relação à CPL ser presidida pelo Chefe do Departamento de Licitação, não é uma prática adotada pela Administração Pública por ser considerado antiético.
A função da Comissão de Licitação é o de julgar, em nome da Autoridade Superior, os atos intermediários atinentes a Aquisições Públicas, ou seja, a decisão final sempre é da Autoridade Competente que ratificará ou retificará a decisão da CPL.
3.2.2. Pregoeiro e Equipe de Apoio
Assim como a Comissão de Licitação, a função do Pregoeiro é o de julgar em nome da Autoridade Competente os atos intermediários atinentes a Aquisições Públicas, porém o legislador conferiu um ato a mais no caso do Pregão, o de Adjudicação.
Ao contrário das demais modalidades licitatórias, no Pregão quem adjudica o Processo Licitatório é o Pregoeiro e não a Autoridade Superior.
A Equipe de Apoio assim como o nome diz, tem a função de dar suporte ao Pregoeiro na tramitação do Pregão.
A Lei 10.520/02 não especificou um número mínimo de Recursos Humanos que deverão formar a Equipe de Apoio, ficando a cargo de cada Entidade a sua nomeação.
Os Recursos Humanos referente ao Pregoeiro e a Equipe de Apoio também devem ser alocados no Plano de Gerenciamento de Recursos Humanos.
3.3. Recursos Administrativos
Em toda tramitação do Procedimento Licitatório em que a Administração Pública exerce sua função julgadora é conferido aos Licitantes o direito constitucional da ampla defesa e contraditório.
A LNL nomeou esses dois Princípios Constitucionais de Recursos Administrativos. Destinando um capítulo inteiro da Lei citada para discorrer sobre eles.
Portanto, nas modalidades licitatórias concorrência, tomada de preços e pregão, após cada fase julgadora (habilitação ou inabilitação, julgamento das propostas e anulação ou revogação da licitação) cabe recurso hierárquico de 05 (cinco) dias úteis. O certame poderá sim seguir o seu rito sem a paralisação para o prazo recursal desde que estejam presentes na reunião todos os licitantes e esses renunciem expressamente ao prazo recursal.
Interposto o recurso, a Comissão de Licitação ou Pregoeiro deverá dar ciência aos outros licitantes do teor do recurso e estes poderão impugná-los no prazo de 05 (cinco) dias úteis.
No caso da modalidade convite, por se tratar de aquisições/contratações de menor vulto e prazos mais adstritos, a LNL concedeu um prazo menor, o de 03 (três) dias úteis, tanto para o recurso, quanto para a resposta dos outros licitantes.
Nada obstante, o Gerente do Projeto também deverá considerar esses prazos recursais no Cronograma do Projeto.
3.4. Homologação
Após toda a tramitação da Licitação com a abertura da habilitação, proposta técnica e proposta de preços, cabe a Autoridade Superior da Entidade Promotora da Licitação finalizar o Procedimento Licitatório.
Essa finalização é chamada de Homologação.
Homologar o Procedimento Licitatório é a aprovação da Autoridade Competente da legalidade dos atos praticados.
Para dar direito a celebração do contrato a Administração Pública também terá que adjudicar o objeto da Licitação a um vencedor. Pois nem sempre o autor da melhor proposta após a abertura do envelope proposta de preços será o licitante adjudicado. Diversos incidentes na ritualística poderão acontecer como desistência da proposta por parte do Licitante vencedor; licitante vencedor convocado para demonstração da proposta e não comparece.
Porém, a Autoridade Competente também poderá anular ou revogar a Licitação. E conforme a Lei 8.666/93 revoga-se o Procedimento Licitatório por razões de interesse público e anula-se por ilegalidade, ambos mediante parecer escrito e devidamente fundamentado.
Significa que se uma Licitação foi revogada ou anulada, conseguintemente não haverá assinatura do Contrato e por ser apenas um Procedimento Administrativo preparatório do futuro ajuste, nada obstante, não conferir ao vencedor nenhum direito ao Contrato, apenas uma expectativa de direito. Concluída a Licitação não fica a Administração obrigada a celebrar o Contrato.
No caso de anulação e revogação de Licitação, também cabe Recurso Hierárquico no prazo de 05 (cinco) ou 03 (três) dias dependendo da modalidade licitatória e esses prazos também poderão fazer parte do Cronograma do Projeto.
