No Brasil apenas os partidos políticos têm autonomia para lançar candidatos a cargos eletivos. Mas, mesmo detendo esta capacidade, a candidatura precisa passar por estágio de reconhecimento da Justiça Eleitoral, para que se possa efetivar a votação.
A candidatura em si nasce no momento da escolha do candidato em convenção. Joel Candido[1] diz-nos, neste sentido que, “antes do registro e após as convenções já se pode falar em candidato, de vez que o partido já definiu com quem quer concorrer, mas a condição de candidato oficial só se adquire com o deferimento.”
O deferimento não é o marco inicial da candidatura por respeito ao candidato. Ocorre que aquele que sofre impugnação, se tiver de esperar o resultado final do processo (muitas vezes às vésperas do pleito) para fazer sua campanha vai acabar prejudicado. Convencionou-se, então, que por já haver sido escolhido pelo partido o candidato pode realizar sua propaganda, por sua conta e risco, (obedecendo aos prazos e formas legais) mesmo que ainda não haja a oficialização da candidatura pela Justiça Eleitoral.
O registro não existe só para analisar o indivíduo candidato e ver se ele está apto para o pleito nos termos da lei. É em fato a forma que a Justiça Eleitoral dispõe para conhecer os candidatos, a fim de tomar as medidas necessárias para a realização da votação, como emissão de listas de candidatos, inscrição do candidato nos programas das urnas eletrônicas, etc.
Como veremos logo abaixo, o registro de candidatura é procedimento meramente administrativo, muito semelhante a uma admissão, não sendo de forma alguma processo de natureza ímpar, como sustentam alguns doutrinadores.
Apenas como passagem renovamos aqui o que já defendemos em outros trabalhos no sentido de que inelegibilidade é conceito jurídico próprio e não apenas característica de quem não pode ser eleito. Retomamos este assunto por oportuno. Ocorre que se não fosse como defendemos, poder-se-ia dizer que quem não conseguiu efetivar seu registro é inelegível. Em fato, quem teve seu registro indeferido está apenas não habilitado ao pleito, e, como definimos em outros trabalhos, deve ser considerado carente de elegibilidade. Se assim não fosse se abririam precedentes a todos que tiverem seus registros indeferidos, após utilizarem-se dos recursos próprios, para intentar Ação Rescisória, uma vez que esta só é possível na Justiça Eleitoral nos casos de inelegibilidade conforme reiterada jurisprudência[2].
Vale dizer, a diferenciação entre condições de elegibilidade e inelegibilidades, bem como as consequencias de cada qual vão repercutir na visão que se tem sobre o registro de candidatura.
Por isto, frisamos nosso ponto de vista que já foi demonstrado em outros trabalhos.[3]
Como vimos o registro de candidatura não é o marco inicial da candidatura. Em fato é apenas uma chancela do Estado que afirma que o indivíduo está habilitado para concorrer ao cargo eletivo pretendido. Para Thales Tácito[4], visão que endossamos, é do deferimento do Registro de Candidatura que nasce, juridicamente, a elegibilidade.
Criou-se, para tanto, o registro de candidatura pelo mesmo motivo da necessidade do registro de eleitores, qual seja, para que haja um conhecimento do Estado dos indivíduos para a prática de atos necessários, no caso dos candidatos os atos preparatórios à eleição, e a fim de que se certifique a existência de uma condição no indivíduo, naquele o direito de ser votado e neste o de votar.
Em nosso entender não se pode dizer de naturezas distintas os Requerimentos de Alistamento Eleitoral (R.A.E.) e de Registro de Candidatura (R.R.C.). Ocorre que ambos têm as mesmas funções básicas que são, organizacional (a primeira em relação ao eleitorado e a segunda quanto aos candidatos), conhecimento e declaração do direito ao sufrágio (ativo e passivo respectivamente) e qualificação e inscrição do cidadão (enquanto eleitor ou candidato).
Apenas a simples vista da função do registro de candidatura já nos aponta para sua característica. Entretanto, por não ser a posição da mais renomada doutrina precisamos aprofundar este estudo.
Para que possamos entender melhor a natureza do Registro de Candidaturam precisamos de alguns pré-requisitos. Primeiro é necessário sabermos o que é ato administrativo. Depois estudarmos o processo jurisdicional. Assim, com estas informações em mãos, poderemos definir, sem medo do erro, qual a real natureza do Pedido de Registro de Candidatura.
Para tal valemo-nos das lições de Celso Antônio que conceitua ato administrativo como[5]: “declaração do Estado (...), no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei a título de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por órgão jurisdicional.”
Analisemos, parte a parte, a lição do citado mestre, cotejando-a com o Registro de Candidatura.
Declaração, pois se trata de manifestação que produz efeitos de direito, no nosso caso especificamente o de tornar habilitado o pré-candidato. A partir do deferimento o pretenso candidato passa à qualidade de candidato, oficialmente e irrefutavelmente.
Expedido pelo Estado vez que se assim não o fosse teríamos um ato privado. É bom lembrarmos que a Justiça Eleitoral está incumbida, pela Constituição, da administração do processo eleitoral, exercendo, desta maneira, atividade plenamente administrativa, em nada jurisdicional.
Exercício de prerrogativas públicas. Como visto só quem pode declarar a oficialidade da candidatura é a justiça eleitoral, ainda que os partidos possam escolher quem serão os candidatos.
Providências jurídicas complementares da lei, pois o ato é imperativo para que se possa cumprir o ditame legal. Assim, o ato serve para fazer valer o direito do indivíduo perante o poder público, no caso o do indivíduo, sem qualquer inelegibilidade e que preencha as condições de elegibilidade, de se candidatar.
Sujeitas a controle de legitimidade por órgão jurisdicional, uma vez que tal decisão não é plena. Aqui ao desatento poderia parecer se tratar de incongruência, mas em fato não o é. Isto porque quem pretende obstar o registro de candidatura tem a devida Ação de Impugnação de Registro de Candidatura, mas quem pretende atacar o indeferimento do Registro não tem ação própria.
Aqui reside, a nosso ver, o centro da confusão dos doutrinadores. Ocorre que a medida cabível contra o indeferimento do Registro de Candidatura é o Recurso Inominado ao órgão jurisdicional hierarquicamente superior ao que exalou o indeferimento.
Em fato, ao contrário do que se poderia pensar, o recurso no caso em tela não existe por tratar-se o indeferimento de sentença propriamente dita, dotada de força jurisdicional, mas sim por que a qualquer ato dos juízes eleitorais, inclusive os meramente administrativos como as resoluções, por exemplo, a forma de impugnação é o Recurso Inominado ao Tribunal Regional Eleitoral, como determina o art. 265 do Código Eleitoral.
Assim, efetivamente, é o Recurso Inominado que age como revisão jurisdicional da legitimidade da decisão, instaurando-se neste uma relação processual plena.
Edson de Resende[6] corrobora nossa posição, ao lecionar que:
Quando algum legitimado (...) oferece impugnação a alguma pretensão dirigida ao Juiz Eleitoral, a atividade, até então administrativa, assume feição jurisdicional, pelo surgimento do conflito de interesse.
Por força do exposto cremos que o Registro de Candidatura trata-se de admissão, na acepção jurídica do termo, que para Hely Lopes Meirelles[7] é “(...) o ato vinculado pelo qual o Poder Público, verificando a satisfação de todos os requisitos legais pelo particular, defere-lhe determinada situação jurídica(...)”
Expliquemos, passo a passo novamente.
Ato vinculado; pois a lei determina como deverá ser praticado o registro, competindo à Justiça apenas expedir instruções para aprimorá-lo.
Poder Público; como vimos a Justiça Eleitoral foi incumbida pela Constituição de organizar a eleição, fazendo às vezes da administração.
Verificando a satisfação de todos os requisitos legais pelo particular; em nosso caso verificando as condições de elegibilidade e a não existência de nenhuma inelegibilidade.
Defere-lhe determinada situação jurídica; isto porque se o candidato preencher todos os requisitos necessários não pode ter seu pedido indeferido. No caso a situação jurídica é a oficialização da candidatura, permitindo que na prática o candidato tenha seus votos tidos como válidos e contados.
Isto porque o indivíduo ainda que preencha todas as condições de elegibilidade, não se enquadre em nenhuma inelegibilidade e que tenha feito campanha por conta própria, se não houver efetuado o registro de sua candidatura, quando da apuração terá seus votos tidos como nulos.
Desta forma, o Registro de Candidatura tem todos os requisitos do ato administrativo, na modalidade admissão, o que evidencia sua verdadeira natureza.
Ainda que não estivesse óbvia sua índole não se poderia taxar o Registro de Candidatura de Processo Jurisdicional, pelo entendimento jurídico do termo. Ou seja, forma estabelecida em lei para tratar causas em juízo.
Ocorre que a função jurisdicional é a de prevenir ou solucionar conflitos de interesses, fazendo praticar sobre o caso concreto a letra da lei.
O processualista Humberto Theodoro ensina que devemos entender o processo[8]“(...) fundamentalmente como o método utilizado pelo Estado para promover a atuação do direito diante de uma situação litigiosa.”
Desta forma, ninguém recorre à jurisdição estatal sem ter algum conflito prévio, motivador da necessidade da declaração do direito. No registro de candidatura, quando se busca a Justiça Eleitoral é para que haja uma declaração de situação jurídica, independentemente de qualquer conflito, o que não caracteriza a existência da lide que é para Humberto Theodoro condição “sine qua non” do processo, sob pena de falta de interesse de agir.
Tanto isto é fato que não há pólo passivo no Pedido de Registro de Candidatura. (o interessado em impugná-lo deve usar a A.I.R.C.) O art. 4º da Lei Complementar 64/90 reforça este entendimento ao dizer que do término do prazo para a impugnação começa a correr o prazo para que o candidato, partido político ou coligação conteste-a, inclusive requerendo provas, formando-se ai sim uma relação processual.
Aqui não cabe dizer-se que seria caso de jurisdição voluntária. Ocorre que a doutrina processualista mais tradicional defende que esta é em fato uma atividade administrativa que é atribuída aos juízes e é realizada com formas judiciais.
Neste sentido o mestre italiano Enrico Tullio Lieberman[9] ensina-nos que a jurisdição graciosa
Trata-se na realidade no máximo de prover ao cuidado e à proteção de determinados interesses privados, que dizem respeito também ao Estado (...) encarrega-se portanto um órgão público de cooperar com o cidadão na gestão de tais interesses, controlando-lhe a realização.
O legislador pátrio veio corroborar esta visão. Ocorre que foi transferida, do poder judiciário aos cartórios notariais a formalização de dois procedimentos emblemáticos desta jurisdição, quais sejam, a separação e o inventário consensuais. Vale dizer, ao permitir que estes procedimentos sejam efetivados em cartório o legislador mostrou, de forma inequívoca, não tratar-se de jurisdição, mas sim de proteção administrativa a atos particulares, como vimos.
Mesmo que não se aceite esta posição doutrinária, nem assim pode-se dizer que o registro de candidatura é processo de jurisdição voluntária. Isto porque, nas palavras de Vicente Greco Filho,[10] esta é “(...) tradicionalmente definida como a fiscalização do interesse público nos negócios jurídicos privados.”
É óbvio que o Registro de Candidatura não é negócio jurídico privado. Sua publicidade resulta de ser ele a forma de que dispõe a Justiça Eleitoral, como dissemos, para conhecer os candidatos e realizar os atos necessários à votação. Não poderia ser diferente, uma vez que é realizado apenas por um ente privado (partido, coligação ou candidato) não havendo negócio jurídico, como condiciona a doutrina.
No mais, o pedido independe de advogado, devendo ser subscrito, como veremos abaixo, pelo representante do partido ou da coligação. O que demonstra, outra vez, a inexistência de jurisdição, uma vez que só o advogado pode postular em juízo, salvo raríssimas e explícitas exceções.
Isto porque, desde a promulgação do Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil, lei n. 8.906/94, a postulação a órgão do judiciário, com viés jurisdicional é exclusiva aos bacharéis em direito inscritos na Ordem dos Advogados do Brasil.
Para Edson de Resende[11] a presença ou não do advogado é o marco de separação entre a natureza da atividade da Justiça Eleitoral, em jurisdicional ou administrativa. Nas palavras do promotor mineiro:
A identificação da natureza da atividade do juiz, se jurisdicional ou administrativa, torna-se importante porque a primeira exigirá do postulante a capacidade postulatória, ou seja, a qualificação como Advogado regularmente inscrito na OAB.
Assim, não é por ter o legislador falhado na técnica jurídica ao chamar a decisão de sentença e a referir-se aos “autos do registro” que devemos ludibriar-nos sobre a índole do registro.
Além de demonstrarmos tratar-se de ato administrativo, preocupamo-nos em comprovar a impossibilidade de o Registro de Candidatura ser processo jurisdicional, não podendo restar qualquer dúvida sobre a natureza de ato puramente administrativo dele.
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Notas
[1]Direito Eleitoral Brasileiro – pág. 95.
[2] TSE – Agr. Reg. na Ação Rescisória 9, Classe 34ª/SP – Acórdão 9 – Rel. Min. Nelson Jobim – j. 11.05.99 – ementário TSE, jun./99, p. 23.
[3] Sobre o tema recomendamos nosso trabalho publicado nos anais do congresso da FEPODI (federação dos pós graduando em direito) intitulado ‘A pergunta pela Elegibilidade’.
[4]Direito Eleitoral Brasileiro – pág. 240.
[5]Curso de direito administrativo – pág. 356.
[6]Teoria e Pratica do Direito Eleitoral – pág. 46.
[7]Direito Administrativo Brasileiro – pág. 189
[8]Curso de Direito Processual Civil – pág. 61.
[9]Manual de Direito Processual Civil – pág. 44.
[10]Direito Processual Civil Brasileiro – pág. 39.
[11]Teoria e Pratica do Direito Eleitoral – pág. 46.
