Resumo: A Lei n.º 11.284/06, essencialmente, trata da gestão de florestas públicas com o objetivo de uma produção sustentável e institui princípios para a administração das florestas públicas, relacionando gestão de florestas e manejo sustentável.
Palavras-chave: Florestas públicas. Concessões. Meio ambiente. Manejo. Produção.
Sumário: I. Considerações iniciais II. Análise da Lei. Princípios na Administração das Florestas Públicas. Conceitos legais. Gestão de Florestas Públicas - Produção Sustentável. Gestão Direta. Comunidades locais. Concessões florestais. III. Considerações Finais. Bibliografia.
I. Considerações Iniciais
Em 1972, na denominada Declaração de Estocolmo sobre o meio ambiente, restou consignado em seu princípio primeiro que: “o homem tem o direito fundamental à liberdade, à igualdade e ao desfrute de condições de vida adequadas em um meio ambiente de qualidade tal que lhe permita levar uma vida digna e gozar de bem-estar, tendo a solene obrigação de proteger e melhorar o meio ambiente para as gerações presentes e futuras”[1].
Já o art. 225, de nossa Lei Fundamental, estabelece que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
Prescrevendo ainda seu § 1º que para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas; II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético; III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção; IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade; V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente; VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.
A Lei n.º 11.284/06, a qual passamos a analisar, veio tratar da gestão de florestas públicas objetivando uma produção sustentável. Doravante, as denominadas “florestas públicas” serão geridas pelo Poder Público para a produção com efeitos renovados no fornecimento das substâncias necessárias à conservação, nutrição, alimentação ou sustento da vida.
II. Análise da Lei
- Princípios na Administração das Florestas Públicas
A Lei n.º 11.284/06 prevê os princípios a serem respeitados na administração das florestas públicas.
É princípio e paira sobre todo o sistema a proteção dos ecossistemas, do solo, da água, da biodiversidade e valores culturais associados, bem como do patrimônio público.
Outro princípio fomenta a gestão de florestas públicas com o estabelecimento de atividades que promovam o uso eficiente e racional das florestas e que contribuam para o cumprimento das metas do desenvolvimento sustentável local, regional e nacional.
Devem ser respeitados e garantidos os direitos da população, especialmente das comunidades locais, de terem acesso às florestas públicas e aos benefícios decorrentes de seu uso e conservação.
A Administração Pública promoverá o processamento local e o incentivo ao aumento do valor agregado aos produtos e serviços da floresta, bem como à diversificação industrial, ao desenvolvimento tecnológico, à utilização e à capacitação de empreendedores locais e da mão de obra das regiões.
Todos os interessados terão liberdade para acessar qualquer informação referente à gestão de florestas públicas, de acordo com o que estabelece a Lei n.º 10.650, de 16.04.2003, dos órgãos e entidades integrantes do SISNAMA, e, agora, consoante à Lei de Acesso à Informação – Lei n.º 12.527, do ano de 2011.
A Lei n.º 10.650/03 organiza o acesso público aos dados e informações existentes nos órgãos e entidades integrantes do SISNAMA. O Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) foi instituído pela Lei n.º 6.938, de 31/08/1981.
A Lei n.º 12.527/11 regula o acesso a informações previsto no art. 5º, XXXIII, art. 37 e no art. 216, §2º, da Constituição da República.
Em seguida, outro princípio a ser observado na administração das florestas públicas é o da promoção e da difusão da pesquisa florestal, da fauna e do solo, relacionadas à conservação, à recuperação e ao uso sustentável das florestas.
O Poder Público deve investir em programas que aumentem o conhecimento e a conscientização da população sobre a importância da conservação, da recuperação e da utilização dos recursos florestais de modo sustentável, ou seja, que não se acabem.
Deve ser buscada a garantia de condições duradouras e estáveis para estimular investimentos de longo prazo na administração, na conservação e na recuperação das florestas.
- Conceitos Legais
Para os efeitos e objetivos da Lei n.º 11.284/06, são públicas as florestas, naturais ou plantadas, localizadas nos diferentes biomas brasileiros, em bens sob o domínio da União, dos Estados, dos Municípios, do Distrito Federal ou das entidades da administração indireta.
São recursos florestais os elementos ou as características de determinada floresta, potencial ou efetivamente geradores de produtos ou serviços florestais.
Produtos florestais são os produtos madeireiros e não madeireiros gerados pelo manejo florestal sustentável.
Serviços florestais são o turismo e as outras ações ou benefícios decorrentes do manejo e conservação da floresta, não caracterizados como produtos florestais.
Ciclo é o período decorrido entre 2 (dois) momentos de colheita de produtos florestais em uma mesma área.
Manejo florestal sustentável é a administração da floresta para a obtenção de benefícios econômicos, sociais e ambientais, respeitando-se os mecanismos de sustentação do ecossistema objeto do manejo e considerando-se, cumulativa ou alternativamente, a utilização de múltiplas espécies madeireiras, de múltiplos produtos e subprodutos não madeireiros, bem como a utilização de outros bens e serviços de natureza florestal.
Concessão florestal é a delegação onerosa, feita pelo poder concedente, do direito de praticar manejo florestal sustentável para exploração de produtos e serviços numa unidade de manejo, mediante licitação, à pessoa jurídica, em consórcio ou não, que atenda às exigências do respectivo edital de licitação e demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado.
Unidade de manejo é o perímetro definido a partir de critérios técnicos, socioculturais, econômicos e ambientais, localizado em florestas públicas, objeto de um Plano de Manejo Florestal Sustentável – PMFS –, podendo conter áreas degradadas para fins de recuperação por meio de plantios florestais.
Lote de concessão florestal é o conjunto de unidades de manejo a serem licitadas.
Comunidades locais são as populações tradicionais e outros grupos humanos, organizados por gerações sucessivas, com estilo de vida relevante à conservação e à utilização sustentável da diversidade biológica.
Auditoria florestal é o ato de avaliação independente e qualificada de atividades florestais e obrigações econômicas, sociais e ambientais assumidas de acordo com o PMFS e o contrato de concessão florestal, executada por entidade reconhecida pelo órgão gestor, mediante procedimento administrativo específico.
Inventário amostral será o levantamento de informações qualitativas e quantitativas sobre determinada floresta, utilizando-se processo de amostragem.
Órgão gestor é o órgão ou a entidade do poder concedente com a competência de disciplinar e conduzir o processo de outorga da concessão florestal.
Órgão consultivo é aquele com representação do Poder Público e da sociedade civil, com a finalidade de assessorar, avaliar e propor diretrizes para a gestão de florestas públicas.
Já o poder concedente será a União, os Estados, o Distrito Federal ou os Municípios.
- Gestão de Florestas Públicas – Produção Sustentável
A gestão de florestas públicas para produção sustentável compor-se-á da criação de florestas nacionais, estaduais e municipais, de acordo com art. 17, da Lei n.º 9.985/00, e de sua gestão direta.
A Lei n.º 9.985/00 regulamentou o art. 225, §1º, I, II, III e VII, da Magna Carta de 1988, e instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza.
De acordo com o referido art. 17, a floresta nacional é área com cobertura florestal de espécies predominantemente nativas e seu objetivo básico será o uso múltiplo sustentável dos recursos florestais além da pesquisa científica, com ênfase na exploração sustentável de florestas nativas.
A gestão de florestas públicas para produção sustentável também será composta da destinação de florestas públicas às comunidades locais.
A gestão de florestas públicas para a produção sustentável também compreenderá a concessão florestal, incluindo florestas naturais ou plantadas e as unidades de manejo das áreas protegidas referidas no inciso I do caput do artigo 4º da Lei n.º 11.284/06.
- Gestão Direta
O art. 5º possibilita ao Poder Público o exercício direto da gestão de florestas nacionais, estaduais e municipais criadas nos termos do art. 17, da Lei n.º 9.985/00. Pode também firmar convênios, termos de parceria, contratos ou instrumentos similares com terceiros, observados os procedimentos licitatórios e demais exigências legais pertinentes para a execução de atividades subsidiárias.
- Comunidades Locais
Pelo artigo 6º, as florestas públicas ocupadas ou utilizadas por comunidades locais serão identificadas para a destinação, pelos órgãos competentes, por meio de criação de reservas extrativistas e reservas de desenvolvimento sustentável, antes da realização das concessões florestais.
Serão identificadas por meio de concessão de uso, de projetos de assentamento florestal, de desenvolvimento sustentável, agroextrativistas ou outros similares, não podendo ser negociadas por período inferior a dez anos.
- Concessões Florestais
Instituto semelhante ao da concessão de serviços públicos é a concessão florestal. Concessão de serviço público é a entrega de um serviço público pelo Estado a uma pessoa de direito privado, que em seu nome o exerça.
Para Odete Medauar, concessão florestal é a delegação onerosa pelo poder concedente – União, Estado, Distrito Federal ou Município – do direito de praticar manejo florestal sustentável para a exploração de produtos e serviços numa unidade de manejo, mediante licitação, a pessoa jurídica, em consórcio ou não.[2]
Di Pietro entende como concessão um contrato administrativo por meio do qual a Administração Pública confere ao particular a execução remunerada de serviço público ou obra pública, ou lhe concede o uso de bem público, para que explore, por sua conta e risco, e por prazo determinado, nas condições regulamentares e contratuais.[3]
O art. 225, §4º, da Constituição Federal, assegura a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e especifica que a Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, sendo sua utilização feita na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.
A concessão de florestas públicas seria, então, a regulamentação da utilização dos recursos florestais, não só das regiões especificadas no §4º, mas de todas as áreas públicas definidas como florestas.[4]
Florestas públicas seriam as florestas nacionais, estaduais e municipais, além das reservas extrativistas e das reservas em desenvolvimento sustentável.
Paulo Affonso Leme Machado explica, de acordo com o conceito legal, que florestas públicas são as florestas, naturais ou plantadas, localizadas nos diferentes biomas brasileiros, em bens sob o domínio da União, dos Estados, dos Municípios, do Distrito Federal ou das entidades da administração indireta, ou seja, “em bens” sob o domínio da Administração direta ou da Administração indireta.
A novidade do diploma em tela é a possibilidade da gestão das florestas públicas por pessoas que não seriam “populações tradicionais”, como é permitido no art. 23, da Lei n.º 9.985/00.
Com propriedade, conclui o autor que há que se ter cuidado com a política pública das concessões florestais para não se aumentar o distanciamento entre o ser humano e o meio ambiente.[5]
III. Considerações Finais
A proteção ambiental mereceu destaque na atual Constituição brasileira de 1988, como ocorrera com a Constituição portuguesa de 1976 (que em seu art. 66 trata do “Ambiente e qualidade de vida”).
O tema da Lei n.º 11.284/06 é o da gestão de florestas públicas com o objetivo de uma produção sustentável.
As “florestas públicas” serão geridas pelo Poder Público para produção com efeitos renovados no fornecimento das substâncias necessárias à conservação, nutrição, alimentação ou sustento da vida.
Com efeito, o Estatuto Legal traz uma principiologia própria a ser respeitada na administração das florestas públicas. A criação de princípios, além dos demais dispositivos legais, deve direcionar para a garantia do bem maior expresso no art. 225, da Constituição Federal, e na legislação ambiental.
A definição de conceitos legais serve para dar precisão e exatidão aos mesmos e evitar dúvidas quanto aos seus significados, tudo para uma melhor exegese e aplicação dos comandos normativos.
A utilização do modelo de administração por meio do instituto de concessão é tendência de gestão moderna que, se bem utilizada, tende a gerar efeitos positivos renovados.
A tendência que se pode vislumbrar é a de que aos movimentos do Estado no sentido de aproximação dos seus serviços públicos aos seus cidadãos, tanto melhor serão prestados, quanto mais próximos e de forma mais direta dos cidadãos estiverem.
Tudo isso levando o respeito ao meio ambiente, a consideração às populações locais das florestas e à possibilidade de renovação e vigilância sobre a utilização das florestas doravante denominadas “florestas públicas”.
Deveras, os princípios e tudo o que está na lei deverão servir para não permitir o acentuamento da distância entre os seres humanos e o meio ambiente, como já advertido pela doutrina ambientalista.
Por fim, não obstante o Direito Ambiental ser ainda um ramo incipiente no Brasil e no mundo, a esperança de dias melhores se renova à cada nova medida legal e administrativa que se cria nessa seara na sociedade atual – dado o salutar destaque que o tema ambiental tem alçado. Nesse contexto, as florestas públicas podem ser um importante instrumento para que o Estado brasileiro alcance seus objetivos na área ambiental de florestas.
Notas
[1] Disponível em: <http://www.onu.org.br/rio20/img/2012/01/estocolmo1972.pdf.>. Acesso em: 01 ago. 2012.
[2]MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 13ª edição. São Paulo: RT, 2009, pp. 216-218.
[3] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. São Paulo: Atlas, 2006, passim.
[4] PINHEIRO, Alessandra Queiroz. Concessão de florestas públicas: Análise e aplicabilidade da Lei n. 11.284 de 02 de março de 2006. Disponível em: < http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revis ta_artigos_leitura&artigo _id=11361>. Acesso em: 18.02.2013.
[5] MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. São Paulo: Atlas, 2012, pp. 980-981.
Abstract: Law 11.284/06, essencialy, addresses the management of public forests with the aim of sustainable production and establishes principles for the management of public forests. Lists forest management and sustainable management.
Key-words: Public forests. Concessions. Environment. Management. Production.
