A Proposta

O Liberal do dia 14 de outubro noticiou que a Deputada Araceli Lemos, líder do PT na Assembléia Legislativa, não concorda com a terceirização da cobrança da dívida ativa do Estado. Segundo ela, "Se for feita a terceirização, o governo estará subestimando a competência da Procuradoria e vai ainda diminuir a receita do Estado, porque terá que pagar honorários advocatícios. Se há necessidade de mais pessoal na Procuradoria, para fazer o serviço, o Executivo deveria realizar concurso público".

De acordo com a notícia do O Liberal, na mensagem encaminhada ao Legislativo, juntamente com a proposta de lei orçamentária, o governador Almir Gabriel disse que em 2.002 pretende recuperar 9,8% do estoque existente hoje da dívida, que representam R$ 29,5 milhões, "devido às ações a serem implementadas pela Procuradoria-Geral do Estado e pela Secretaria Executiva de Estado de Fazenda (Sefa), que, a partir de alterações na lei, poderá terceirizar a cobrança da dívida, resultando em maior agilidade na recuperação dos créditos".Isso significa, evidentemente, que o Governador pretende que sejam contratados advogados e escritórios de advocacia, para que possa ser agilizada a cobrança da chamada dívida ativa, ou seja, dos tributos que não foram pagos pelos contribuintes que financiam a máquina estatal, e também a própria Procuradoria do Estado.

A dívida ativa.

Chama-se dívida ativa o crédito da Fazenda Pública federal, estadual ou municipal, regularmente inscrito, de acordo com os princípios legais, no órgão responsável e pela autoridade competente, no caso os advogados públicos ou procuradores. De acordo com o art. 2º, caput, da Lei 6.830/80 (Lei de Execuções Fiscais),

"Constitui Dívida Ativa da Fazenda Pública aquela definida como tributária ou não tributária na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, com as alterações posteriores, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal."

A inscrição da dívida ativa deverá ser feita após esgotado o prazo final para o pagamento, fixado pela lei, ou após uma decisão definitiva, em um processo administrativo regular. A Certidão da Dívida Ativa é um documento que goza de presunção relativa de certeza e liquidez, e servirá de fundamento para o início de um processo de execução fiscal contra o devedor. Evidentemente, diz-se que a presunção de certeza e liquidez é relativa, porque admite prova em contrário. O devedor/executado poderá provar em seus embargos qualquer irregularidade na constituição do crédito tributário e poderá alegar até mesmo a inconstitucionalidade da lei que serviu de supedâneo para o lançamento do tributo.

De acordo com a referida Lei 6.830/80, no § 3º do artigo 2º, a inscrição é o ato de controle administrativo da legalidade, realizado pela autoridade competente, para apurar a liquidez e a certeza do crédito, tributário ou não, da Fazenda Pública. A inscrição da dívida ativa é portanto a última etapa dos procedimentos administrativos necessários à sua cobrança.

As dúvidas.

Essa notícia, de que o Estado pretende terceirizar a cobrança da dívida ativa, não parece ter causado até hoje nenhuma reação, mais de um mês depois, apesar do evidente absurdo.

Será que a Procuradoria do Estado é assim tão ineficiente, para que seja necessária a contratação de advogados particulares?

Essa medida teria o condão de agilizar os procedimentos judiciais?

A Procuradoria do Estado deixaria de ter competência para a cobrança e o controle da dívida ativa?

Como seriam contratados os advogados e escritórios particulares?

Esta última questão é, aliás, da maior importância, porque eu mesmo, desde já, estou muito interessado em ser também contratado.

Mas ainda existem outras dúvidas, todas da maior importância. Por exemplo:

Como seria possível o relacionamento dos advogados contratados com os órgãos arrecadadores e fiscalizadores estaduais, especialmente no que se refere às informações protegidas por sigilo fiscal?

Como seria feita a verificação da regularidade dos valores depositados em juízo? Pelos advogados contratados?

Quem fiscalizaria as atividades dos advogados contratados?

Como responderiam eles, por eventuais danos ao erário estadual?

Depois dessa proposta, não seria melhor terceirizar também as atividades do próprio Judiciário, para que houvesse maior celeridade na prestação da tutela jurisdicional?

Se a terceirização da atividade jurisdicional resolvesse o problema, a cobrança da dívida ativa do Estado seria mais rápida e eficiente.

Os impedimentos.

Mas é uma pena que isso seja juridicamente impossível, e que o Governador não possa "...a partir de alterações na lei, terceirizar a cobrança da dívida,... para obter maior agilidade na recuperação dos créditos", porque a Constituição e as leis estão sempre causando problemas e impedindo que se concretizem as boas intenções dos governantes. Infelizmente, existe sério impedimento, no art. 132 da Constituição Federal, verbis:

"Art. 132. Os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, organizados em carreira, na qual o ingresso dependerá de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases, exercerão a representação judicial e a consultoria jurídica das respectivas unidades federadas. (o grifo é nosso)

Em sua redação anterior, dispunha o art. 132:

Art. 132. Os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal exercerão a representação judicial e a consultoria jurídica das respectivas unidades federadas, organizados em carreira na qual o ingresso dependerá de concurso público de provas e títulos, observado o disposto no art. 135.

Interpretando esse dispositivo, o Supremo Tribunal Federal já havia decidido que:

"......Nele contém-se norma que, revestida de eficácia vinculante, cogente para as unidades federadas locais, não permite conferir a terceiros – senão aos próprios Procuradores do Estado e do Distrito Federal, selecionados em concurso público de provas e títulos – o exercício intransferível e indisponível das funções da representação estatal..... "(ADI MC nº 881-1-ES, relator Ministro Celso de Melo, Acórdão, DJ 25.04.1997)

A já referida Lei nº 6.830/80, que dispõe sobre a cobrança judicial da dívida ativa da Fazenda Pública, estabelece em seu "art. 1º - A execução judicial para cobrança da Dívida Ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e respectivas autarquias será regida por esta Lei e, subsidiariamente, pelo Código de Processo Civil."

Também o Código de Processo Civil impede essa pretensão de terceirizar a cobrança da dívida ativa, quando prescreve que a representação em juízo, ativa e passiva, competirá aos Procuradores (art. 12, I). Seria preciso revogar, também, o art. 198 do Código Tributário Nacional:

"Sem prejuízo do disposto na legislação criminal, é vedada a divulgação, para qualquer fim, por parte da Fazenda Pública ou de seus funcionários, de qualquer informação, obtida em razão do ofício, sobre a situação econômica ou financeira dos sujeitos passivos ou de terceiros e sobre a natureza e o estado dos seus negócios ou atividades".

A cobrança da dívida ativa é um serviço público essencial, que não pode ser atribuído ao particular, como também a função legislativa ou a função judicial. As pessoas jurídicas de direito público, no caso as entidades da denominada administração direta, ou seja, União, Estados, Municípios e Distrito Federal, são representadas judicialmente por seus procuradores, que são advogados concursados e que não necessitam de mandato especial para essa representação, bastando a comprovação de sua investidura no cargo de procurador.

Existem ainda inúmeras normas estaduais e municipais que impedem a terceirização das atividades das procuradorias. Apenas para exemplificar, citaremos o art. 187 da Constituição do Estado do Pará, que deverá ser examinado detalhadamente quando tratarmos de nossa Procuradoria Estadual:

"À Procuradoria-Geral do Estado compete a representação judicial e a consultoria jurídica do Estado, inclusive em processos judiciais e administrativos que envolvam matéria de natureza tributária e fundiária, com sua organização e funcionamento sendo dispostos em lei complementar, de iniciativa do Governo".

Assim, em decorrência dos inúmeros dispositivos constitucionais e legais, de nível federal, estadual e também municipal, que atribuem privativamente às Procuradorias a representação judicial dos entes políticos, é impossível a contratação de advogados particulares para o serviço de cobrança da dívida ativa, seja ela federal, estadual ou municipal.

Outras tentativas.

Felizmente, a idéia não é nova, nem paraense. A terceirização da cobrança da dívida ativa já foi tentada, sem sucesso, em outros Estados e municípios, e até mesmo no âmbito federal. No Mato Grosso do Sul, a APREMS (Associação dos Procuradores), reagindo contra essa idéia, publicou nota na imprensa daquele Estado, intitulada ‘Terceirização do Crédito Tributário: Desconhecimento ou Oportunismo?", da qual excertamos o seguinte:

"Somente os que desconhecem a realidade de todos os processos e as dificuldades de todos os profissionais do direito em obter a prestação jurisdicional é que poderiam encontrar na terceirização da representação judicial do Estado a solução para os problemas estruturais e funcionais históricos que afligem as instituições envolvidas na persecução do crédito tributário". 

Mas é interessante ressaltar que, no Mato Grosso do Sul, a idéia de terceirizar a cobrança da Dívida Ativa partiu da própria Ordem dos Advogados. De acordo com a proposta da Seccional daquele Estado, "seria criado um mecanismo legal para tentar receber pelo menos parte da dívida ativa das empresas inadimplentes,.... através de um acordo negociado entre o governo, a Assembléia Legislativa e a Associação dos Municípios do Mato Grosso do Sul." Para isso, o Governo do Estado abriria licitação para contratar os advogados que moveriam as ações de cobrança, e parte do dinheiro arrecadado seria usada para pagar os precatórios dos municípios.

No Mato Grosso do Sul, portanto, a Ordem dos Advogados queria a terceirização, e a Associação dos Procuradores impediu que ela se concretizasse. No Pará, nem a Ordem nem os Procuradores se manifestaram, ao menos publicamente, a respeito dessa pretensão.

Apenas a título de curiosidade, transcrevo notícia da Gazeta de São João Del Rei, obtida na internet:

"Licitação- Para recrutar os responsáveis pela cobrança da dívida, o Damae realizou um processo licitatório, que encerrou na última sexta-feira, 28. (a notícia se refere ao dia 28.09.2001) Os advogados Abderazq Mustafa e Carlos Alberto Nery, que já fazem a cobrança do IPTU, serão os responsáveis pela execução das dívidas.
Segundo Alexandre Palhares, um dos responsáveis pelo processo licitatório no Damae, o edital foi publicado no dia 18, na sala da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), em São João del Rei, mas apenas um escritório de advocacia participou da licitação, a exemplo da cobrança da dívida ativa do IPTU, cujos processos estiveram restritos a escritórios cadastrados como pessoa jurídica."

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Em São Paulo, Kiyoshi Harada, em trabalho intitulado "A Febre da Terceirização", disse:

"Terceirizar o serviço de cobrança da dívida ativa, além de comprometer a sua eficiência pela cisão da fase administrativa de lançamento do tributo da fase judicial de sua cobrança, implica transformação do serviço público permanente, executado pela Procuradoria Geral do Município, de forma global e uniforme (atividades contínuas de consultoria e de representação em juízo) em um "serviço público" temporário e descontínuo, sob a responsabilidade de um particular. Além disso afronta o art. 87 da LOMSP que comete à PGM, de forma privativa, o serviço de inscrição e cobrança da dívida ativa; contraria o art. 12, II do CPC que prescreve a representação judicial do Município por seu Prefeito ou Procurador. Claro que não há e nem poderia haver opção no Município onde haja o cargo de Procurador em que caberá privativamente ao Procurador a representação judicial, em perfeita harmonia com as hipóteses do inciso anterior. E mais, nos termos do art. 7º e parágrafos do CTN não poder haver delegação na execução de serviço público essencial, como o de cobrança judicial da dívida ativa, que difere da mera função de arrecadar os tributos satisfeitos voluntariamente na rede bancária ou fora dele. Finalmente, restaria afrontado o art. 198 do CTN que circunscreve à Fazenda e a seus funcionários o conhecimento acerca da situação econômica e financeira dos contribuintes, bem como sobre a natureza e o estado de seus negócios, impondo-lhes sigilo sob pena de responsabilidade criminal. Esse artigo parte do pressuposto de que apenas os agentes públicos podem participar desse processo de retirada compulsória da parcela de riqueza dos particulares."

Em relação à esfera federal, a Constituição é também muito clara:

"Na execução da dívida ativa de natureza tributária, a representação da União cabe à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, observado o disposto em lei." (art. 131, § 3º).

Mas apesar disso, surgiram recentemente diversas propostas para a terceirização da cobrança da dívida ativa federal. Aldemário Araújo Castro, Procurador da Fazenda Nacional e Coordenador Geral da Dívida Ativa da União, em trabalho intitulado "A Recuperação de Créditos Públicos não Pagos e a Experiência Recente da PGFN" (na internet, em www.ujgoias.com.br), embora reconhecendo que uma reforma constitucional poderia eliminar os óbices a essa terceirização, não concorda com essas propostas.

Diz ele que a PGFN tem conseguido importantes resultados procurando melhorar as condições logísticas da cobrança, através da implementação de uma série de ações administrativas planejadas e executadas com seriedade e competência. Apesar disso, diz o Autor, é insuficiente o número de procuradores (menos de 300) existentes e alocados para as tarefas relacionadas com a recuperação de créditos, o que resulta em uma média superior a 6.000 processos judiciais para cada Procurador. Também o número de servidores de apoio é nitidamente insuficiente, além de não estarem organizados em carreira própria e especializada para o desempenho das atividades exigidas pelas atribuições da PGFN.

Existem ainda, segundo ele, outras carências de ordem material, tais como: ausência de instalações adequadas em inúmeras unidades, falta de armazéns para bens removidos, níveis orçamentários e fluxos financeiros inapropriados, entre outros. Devemos ressaltar ainda, diz Aldemário Castro, os obstáculos próprios do processo de execução. Nele, o exeqüente se depara, em regra, com um devedor recalcitrante, que não cumpriu, nem pretende cumprir, com suas obrigações pecuniárias. São incontáveis os casos de empresas encerradas irregularmente e de pessoas físicas ou sócios desaparecidos. Por outro lado, o trabalho de localização de bens e direitos dos devedores e co-responsáveis esbarra em toda sorte de limitações, como dificuldades operacionais e sigilos de vários tipos. Neste sentido, uma vigorosa legislação que "desobstruísse" as ações de cobrança seria muito mais eficaz que a pura e simples privatização da cobrança ou cessão dos créditos.

Assim, a experiência recente da PGFN na recuperação de créditos atrasados aponta claramente, segundo Aldemário Castro,

"para a necessidade do efetivo aparelhamento logístico e normativo dos órgãos públicos responsáveis pela cobrança. Somente a constatação imparcial de ineficiência, a ser feita depois da experimentação das condições adequadas, permitiria, com legitimidade, redesenhar a opção política do constituinte. Por enquanto, experiências como a da PGFN apontam para o acerto da opção institucionalizada e para a absoluta necessidade de dotá-la de meios apropriados para atingir os fins pretendidos." (grifei)

A nossa Procuradoria.

A Constituição do Estado do Pará trata da Procuradoria-Geral do Estado no Capítulo IV do Título V, como uma das "Funções Essenciais à Justiça", ao lado do Ministério Público, da Advocacia e da Defensoria Pública. O art. 187 dispõe, com a maior clareza possível:

"Art. 187. À Procuradoria Geral do Estado compete a representação judicial e a consultoria jurídica do Estado, inclusive em processos judiciais e administrativos que envolvam matéria tributária e fundiária, com sua organização e funcionamento sendo disposto em lei complementar, de iniciativa do Governador do Estado." (ver LC 02/85 e LC 24/94)

Ressalte-se que a norma suso transcrita não deixou qualquer dúvida, também, a respeito da absoluta impossibilidade da terceirização da cobrança da dívida ativa, quer judicial, quer administrativamente. Nenhum processo judicial ou administrativo, que envolva matéria de natureza tributária ou fundiária, poderá escapar à competência exclusiva e indelegável, evidentemente, da Procuradoria-Geral do Estado.

Os Procuradores do Estado ingressam na carreira através de concurso público de provas e títulos (§ 2º do art. 187), estão sujeitos a uma série de restrições (§ 3º), e adquirem estabilidade após três anos de efetivo exercício (§ 4º). O Governador do Estado nomeará um dos integrantes da carreira de Procurador para o cargo de Procurador-Geral do Estado (§ 1º).

O nosso ordenamento constitucional determina, portanto, com base nos princípios da legalidade, da moralidade e da impessoalidade, que a Fazenda do Estado será representada, judicialmente, pela Procuradoria Geral do Estado, instituição permanente e indispensável, incumbida do exercício de uma das funções essenciais à Justiça, e cujos membros são nomeados após aprovação em concurso público, sujeitos ainda a um estágio probatório e à permanente atividade correicional. A "Advocacia de Estado" é considerada pela Lei Fundamental como uma instituição essencial à Administração da Justiça, ao regime de legalidade da Administração Pública e ao Estado Democrático de Direito.

A essa instituição, cujas atribuições e responsabilidades estão rigidamente determinadas, para que possa ser exigido o respeito aos princípios que regem a administração pública, é confiada a cobrança da dívida ativa, que agora o Governador deseja entregar aos escritórios particulares de advocacia. Seus integrantes gozam de garantias constitucionais e legais, exatamente para que possam desempenhar corretamente as suas atribuições, que freqüentemente levam ao surgimento de conflitos entre o interesse público e a vontade dos poderosos, que tenham eventualmente outros interesses. Por esse motivo, cabe aos advogados públicos, aos Procuradores do Estado, e a nenhum outro advogado, a enorme responsabilidade da cobrança da dívida ativa do Estado.