A identificação dos problemas.
A pretensão de atribuir a escritórios particulares a cobrança da dívida ativa é sem dúvida absolutamente inconstitucional. A solução para o problema da arrecadação não está, com certeza, no desrespeito aos princípios fundamentais do Estado Democrático de Direito. A solução precisa ser encontrada em função da análise dos diversos problemas estruturais e funcionais da Procuradoria e do próprio Poder Judiciário. Esses problemas precisam ser identificados e corrigidos. A respeito, diz Kiyoshi Harada, já citado:
"Não se sabe exatamente o porquê dessa tendência dos governantes de responder às deficiências e às falhas no serviço público com mudanças, modificações e reformas, sem a menor preocupação em analisar as causas dessa deficiência que muitas vezes são notórias, por decorrerem de falta de recursos materiais, prejudicando a eficiente atuação dos servidores públicos. Mas os governantes preferem exercitar a imaginação criadora investindo celeremente no desconhecido, ao invés de investir no que já existe melhorando a infra-estrutura dos órgãos públicos. Essas experiências que resultam no desvirtuamento de serviço público sempre acabam custando muito caro ao cidadão contribuinte".
A Doutrina tem sido praticamente unânime, na condenação à terceirização da cobrança da dívida ativa. Além dos autores já referidos, essa idéia é também condenada por Sebastião Vilela Staut Jr (Privatização: Terceirização da Advocacia Pública, a Quem Interessa?, in Boletim do Instituto Paulista de Advocacia Pública n.3 - Abril/Junho-1996 - pp.4/5), por Angela Cristina Pelicioli (A Impossibilidade da Terceirização da Cobrança da Dívida Ativa, in Revista de Informação Legislativa nº 142, p. 341-345) e por José Cardoso Dutra Júnior (Ainda sobre a Terceirização da Cobrança da Dívida Ativa dos Estados e do Distrito Federal), que afirma:
"V – A terceirização da cobrança extrajudicial da dívida ativa não é a melhor solução do ponto de vista técnico e financeiro para os Estados e para o Distrito Federal, eis que o incremento da logística já existente na máquina administrativa de cobrança (ou a implantação de setor específico, fora ou dentro das Procuradorias, nos entes federativos dele desprovidos), certamente propiciaria o resultado financeiro almejado (receber o crédito ou preparar o terreno da execução fiscal), e a custos menores que os estimados para parcerias com instituições financeiras e megaempresas de cobrança."
Também o Procurador da Fazenda Nacional Ricardo Lodi Ribeiro condena a terceirização da cobrança da dívida ativa:
"Por outro lado, vale lembrar que as experiências de terceirização da cobrança judicial de débitos do governo foram todas extremamente desastrosas. O exemplo mais flagrante nos é dado pelo INSS, em que o credenciamento de advogados só exacerbou o quadro de fraudes e negociata, não tendo trazido qualquer benefício para a Previdência Social. O saldo extremamente negativo dessas experiências demonstra que a terceirização da representação judicial dos entes públicos serve justamente para o afastamento da exigência do concurso público para o exercício das funções públicas e o rápido enriquecimento de advogados próximos aos detentores do poder.
Esse fenômeno é muito simples de ser entendido. A inexistência de vínculo funcional entre o advogado e a União Federal deixa o Estado sem qualquer controle sobre a legalidade dos atos praticados por seus agentes, tornando-o indefeso contra toda a sorte de irregularidades. A terceirização dos serviços dessa natureza envolve a contratação de um profissional que hoje defende a União em uma ação e amanhã litiga contra a União em outra, sem qualquer compromisso com o interesse público. Haveria necessidade de uma estrutura estatal do mesmo tamanho da atual só para fiscalizar a atuação desses profissionais, sem qualquer economia para os cofres públicos. Ao contrário de economia, a adoção da malsinada medida traria gastos muito maiores para o governo, tendo em vista que esse passaria a pagar honorários aos advogados contratados, de acordo com percentual sobre o montante da causa, o que obviamente superaria muitas vezes o que é gasto com o pagamento de salário aos seus procuradores, submetidos à rígida disciplina imposta pela política salarial dos servidores públicos.
Como se vê, a medida só beneficiaria os grandes escritórios de advocacia, que ganhariam rios de dinheiro à custa do erário, e os sonegadores e fraudadores, que teriam diminuído o controle estatal sobre a cobrança de suas dívidas. São justamente esses segmentos que alimentam a insidiosa campanha pela terceirização da Advocacia de Estado, uma atividade que, pela sua natureza, deve ser exercida pela própria União Federal, uma vez que envolve o controle interno da legalidade da administração, função inerente ao Poder Público, sem qualquer similar na iniciativa privada." (Terceirização: Um Remédio que Mata, O Estado de São Paulo, 1.997)
O primeiro passo deve ser, portanto, em vez da impossível terceirização da cobrança da dívida ativa do Estado, a identificação dos problemas, tanto no âmbito da Procuradoria, como no que se refere, também, ao desempenho do Poder Judiciário. Aliás, antes mesmo da lavratura da Certidão da Dívida Ativa, devem ser analisados os problemas referentes ao desempenho dos diversos órgãos envolvidos na constituição, no controle e na cobrança do crédito tributário.
O exemplo do Ministério da Fazenda.
Apenas para exemplificar, no âmbito do Ministério da Fazenda, foi constituído, em 1.995, um Grupo de Trabalho, destinado ao exame das condições de cobrança do crédito tributário, tanto na esfera administrativa como na judicial. O relatório final desse Grupo de Trabalho indicou a necessidade de providências imediatas em relação ao desempenho da Secretaria da Receita Federal e da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. Verificou-se, por exemplo, que existiam, na Secretaria da Receita Federal, milhões de débitos passíveis de inscrição, porque não vinha sendo cumprido o prazo legal para a remessa dos processos à Procuradoria.
O problema da cobrança do crédito tributário é muito antigo, evidentemente. Desde que foram inventados os tributos, os contribuintes têm procurado aperfeiçoar o vasto arsenal destinado a evitar o seu pagamento.
Há exatamente trinta anos, na Coordenação do Sistema de Arrecadação da Secretaria da Receita Federal, em Brasília, na qualidade de Técnico de Tributação, recém concursado, tive a oportunidade de participar da elaboração de um projeto de reformulação do sistema de arrecadação dos tributos federais. Quantos outros projetos já não terão sido elaborados e implementados, de maneira deficiente, ou até mesmo simplesmente abandonados, desde então?
Recentemente foi instituído, por ato do Ministro da Fazenda, o Projeto Integrado de Aperfeiçoamento da Cobrança do Crédito Tributário. Para esse projeto, desenvolvido conjuntamente pela Secretaria da Receita Federal e pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, foram estabelecidos os seguintes objetivos básicos:
a)examinar e propor medidas relativas ao aperfeiçoamento dos sistemas operacionais de controle e acompanhamento do lançamento e da cobrança do crédito tributário, incluindo a entrada, o tratamento e as bases de dados, os relatórios gerenciais e a documentação correspondente;
b) examinar e propor medidas relativas ao documentário fiscal utilizado para o cumprimento das obrigações principal e acessórias por parte dos contribuintes ou responsáveis, no sentido de adequá-los aos objetivos do Projeto;
c) examinar e propor medidas relativas aos prazos previstos em lei, especialmente os relativos à cobrança amigável, ao encaminhamento dos débitos para inscrição em Dívida Ativa e à correspondente cobrança judicial;
d) examinar e propor medidas relativas aos procedimentos para assegurar a certeza e liquidez dos débitos, a localização do devedor e a identificação de bens penhoráveis;
e) examinar e propor medidas relativas à revisão da legislação concernente ao processo administrativo fiscal, às penalidades pelo descumprimento da obrigação tributária, ao parcelamento e à eficácia da cobrança do crédito tributário;
f) examinar e propor medidas relativas ao controle dos depósitos judiciais dos tributos e contribuições federais objeto de questionamento judicial, e da imediata conversão desses depósitos em renda, quando, vitoriosa a Fazenda, a sentença transitar em julgado;
g) examinar e propor medidas relativas a outras hipóteses relacionadas aos objetivos do Projeto.
A Procuradoria Geral da Fazenda Nacional admitiu, no ano passado, trezentos novos Procuradores, aprovados em concurso público. Esse número será, com certeza, insuficiente, quando se sabe que existem mais de três milhões de contribuintes inscritos na dívida ativa federal.
O Brasil não é recordista apenas em relação ao peso de sua carga tributária, de aproximadamente 35% do PIB, uma das maiores do Mundo, mas também no que pertine à inadimplência e à sonegação, que correspondem, no âmbito tributário, à impunidade característica da esfera penal e político-administrativa, e que são extraordinariamente facilitadas pelo desaparelhamento e pela falta de critérios que caracterizam a atuação dos órgãos fazendários, das Procuradorias e do Poder Judiciário.
O exemplo de Santa Catarina
No Estado de Santa Catarina, no âmbito de recente CPI da Sonegação Fiscal, destinada a examinar as causas da sonegação, as deficiências da administração fiscal e os problemas relacionados com a cobrança da dívida ativa, foram ouvidos membros da Secretaria da Fazenda, da Procuradoria do Estado, do Tribunal de Contas e do Poder Judiciário. Ressalte-se que, em Santa Catarina, existia anteriormente a cobrança da Dívida Ativa através de advogados credenciados, de acordo com o Decreto 7.349/79, e essa terceirização foi extinta com a promulgação da nova Constituição do Estado. Aliás, a CPI constatou a existência de problemas referentes à distribuição das Certidões da Dívida Ativa aos advogados credenciados, sem o controle devido.
A seguir, transcrevo alguns trechos e depoimentos constantes do Relatório daquela CPI:
"O princípio da legalidade é fundamental no estado de direito. Uma notificação que não obedeça todos os requisitos da lei é uma notificação que vamos ajuizar e o Estado acaba perdendo" (Procurador-Geral do Estado)
"Há casos em que a empresa foi notificada em 1.984, de infração ocorrida em 1.980 que ainda está em curso de cobrança. Tem débito originado há mais de 20 anos que ainda não foi pago e sabe-se lá se vai ser. Há processos judiciais que tem mais de 20 anos no Fórum..." (Procurador-Geral do Estado)
"...essa dívida ativa de certa forma é uma ilusão quando se fala em um bilhão e oitocentos milhões, porque ali estão englobados dívidas prescritas, débitos de empresas falidas ou desaparecidas, empresas que deixaram de existir de fato." (Procurador-Geral do Estado)
"não entendemos razoável que de um total de 1.6 bilhões de reais inscritos em dívida ativa, sejam cobrados, em média, 2 (dois) milhões de reais por mês. O que pode interessar para o Governo do Estado ter inscrito em dívida ativa um volume considerável e não promover nenhuma gestão para sua cobrança?". (Secretário da Fazenda)
"....então, na verdade, o que existe, a cobrança é insignificante perto do volume da dívida. E V. Exa. deve reconhecer que também nós temos interesse que a arrecadação aumente". (Desembargador Francisco Borges)
"Ou seja, a soma de cada mês cobrado no ano de 2.000 correspondeu ao total de apenas 1,56% do estoque de dívida. Na iniciativa privada o índice de cobrança de valores atrasados fica no contexto de 85 a 98% do total. Que diferença!" (Do texto do Relatório da CPI)
"É verdade que a cobrança de dívida ativa não é exemplo de boa execução de serviço público, mas a cobrança de Santa Catarina chega a ser vexatória. No Sul, perde para o Paraná que cobra três vezes mais, e para o Rio Grande do Sul que chega a duas, duas vezes e meia o percentual relativo daqui. Na União, o êxito é da ordem de 4% do seu estoque." (Do texto do Relatório)
"O que eu posso dizer a V. Exa. é que nós fazemos o possível para defender o Estado. Agora, no que tange ao Judiciário, a morosidade dele é uma característica (...). Eu não quero fazer nenhuma crítica ao Presidente do Tribunal, que é um dos meus diletos amigos, mas acontece que no processo judicial a maior incumbência é do Judiciário" (Procurador-Geral do Estado)
"enquanto esta Procuradora atuava nesta Regional, com a missão impossível de dar conta do número de executivos fiscais existentes na Comarca, só aparecia a inoperância da Procuradoria. Com a vinda de mais dois colegas, pudemos dinamizar o andamento dos processos, com o que a estrutura do Cartório sucumbiu." (Procuradora Christina Caputo)
"Nunca se procurou investir no Poder Judiciário na perspectiva de que o Poder Judiciário é um Poder que pode dar lucro. Lucro no sentido de que se ele estiver aparelhado efetivamente ele tem condições de arrecadar, e arrecadar bem." (opinião dos Desembargadores que foram ouvidos pela CPI)
"Além do número de oficiais de justiça ser pequeno, quando se trata de ações de interesse do Estado, trabalham com pouca (ou nenhuma) disposição (...) entendo, portanto, que o Tribunal de Justiça deva ser pressionado a colocar funcionários no Cartório, providenciar juízes auxiliares para a Vara da Fazenda e aumentar o número de oficiais de justiça. Deveria ainda fazer um estreito acompanhamento da atuação desses serventuários, para que sejam afastados aqueles que não atuam com a seriedade e dignidade que o Poder Judiciário deve impor." (opinião da Procuradoria)
"e eu digo o mesmo, eu tenho uma série de restrições sobre a atuação do Oficial de Justiça, que é a nossa vitrina, é a nossa mão, a longa mão que está lá, e ele não funciona bem, não funciona bem, nós sabemos que ele é muito criticado (...) essa situação, hoje, acho que é muito ruim, quero dizer, ela deslustra a imagem do Poder Judiciário e realmente o serviço é mal prestado." (Desembargador Francisco Borges)
"Em síntese do depoimento dos senhores Desembargadores, a justificativa do comportamento reprovável do oficial de justiça decorre da falta de pagamento das custas para cumprimento dos mandados de citações e porque, via de regra, a identificação do devedor e seus bens é insuficiente para sua localização. Ademais, advogados privados são mais diligentes neste tipo de ação, pois não só indicam com precisão os bens à penhora, como também antecipam o valor para o oficial de justiça executar o serviço." (do texto do Relatório)
"pode-se deduzir que o fraco desempenho da cobrança da dívida ativa não decorre só do Judiciário. O próprio Procurador Geral registrou que são cerca de 60.000 ações de execução fiscal em curso sob a responsabilidade de 21 procuradores, ou seja quase 2.900 processos para cada um. Ademais, os salários dos Procuradores são diversos, em razão de ações judiciais em que alguns conseguem isonomia com categorias equivalentes de outros poderes. Percebe-se, por outro lado, que a remuneração principal desses servidores é com base no pró-labore de êxito fiscal, que leva em conta o número de processos protocolados e não necessariamente sua importância ou valor. Logo, um processo de execução de R$ 500,00 tem o mesmo tratamento de um de R$ 1.000.000,00." (do texto do Relatório)
" a cobrança da dívida ativa é atribuição privativa do Procurador do Estado, ou seja é terreno demarcado cuja ação só é possível por intermédio da Procuradoria do Estado, de mais ninguém, talvez por isso boa parte tenha um comportamento, uma atitude passiva." (Procurador-Geral do Estado)
"O Procurador acha que a solução está no reequipamento da Procuradoria, inclusive com locais para depósito de bens, contratação de mais procuradores e que o Judiciário melhore o exercício de sua função de forma a apreciar as ações executivas dentro de prazos razoáveis." (do texto do Relatório)
"O Judiciário entende que além dos investimentos necessários na contratação de magistrados e no adiantamento das custas para pagar os oficiais de justiça, a PGE poderia ser mais diligente e ágil em sua missão. Ao propor a ação executiva de cobrança, já fazer constar o devedor certo, seus possíveis endereços e os bens que podem ser levados à penhora." (do texto do Relatório)
"Quando se tem uma execução no cível, o que ocorre? O próprio advogado vai atrás investigar, procura saber onde há possibilidade de encontrar bens para poder penhorar. O Estado não; formula requerimento e esse requerimento nem sempre se tem êxito para ser alcançado." (Desembargador Francisco Borges)
O Relatório da CPI concluiu que o desempenho da cobrança da dívida ativa deverá produzir melhores resultados se:
a)A Secretaria da Fazenda ou a Procuradoria Geral do Estado criar uma unidade específica para levantamento de bens dos devedores que podem ir à penhora e, assim, já providenciarem a instrução dos respectivos processos de execução fiscal;
b)A Secretaria da Fazenda designar em sua estrutura equipe para elencar os devedores contumazes visando as instruções e articulações para obtenção de cautelar fiscal já no ato de emissão da notificação fiscal;
c)A Secretaria de Administração elencar locais que possam servir de depósito dos bens penhorados, ou efetuar convênios com leiloeiros oficiais que, assim, não só fariam o leilão, como ficariam com a guarda dos bens;
d) Considerando que há devedores que pertencem ao Governo Federal, o Executivo propor ao Governo Federal a compensação de tais dívidas com débitos do Estado para com a União;
e)Considerando que há a possibilidade legal de dação em pagamento, a Secretaria da Administração, com fim específico de receber por dação, elencar os bens móveis, imóveis e de consumo de que necessita o Poder Público, indicando o preço máximo pelo qual se dispõe a aceitar a oferta para que as empresas devedoras se habilitem e quitem seus débitos dando em pagamento bens que serão utilizados em benefício da coletividade;
f) A procuradoria estabelecer uma força tarefa e concentrar todas as suas forças na cobrança das 255 empresas elencadas neste relatório, que respondem pela metade da dívida, utilizando-se inclusive da penhora e seqüestro de parte da receita das mesmas;
g) A procuradoria evitar ajuizar ações cujo custo total (inclusive o do judiciário) seja superior ao valor da dívida, não havendo conflito entre esse comportamento e a Lei de Responsabilidade Fiscal, pois seria incoerente afirmar que uma lei que visa a responsabilidade no uso do dinheiro público obrigue a gastar mais cobrando do que a quantia a ser cobrada.
