RESUMO: Este artigo tem por objetivo a discussão da efetividade dos princípios da Administração Pública e suas aplicações práticas após os 25 anos da promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil. Serão analisados os princípios expressos de Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência, previstos no art. 37 da carta constitucional. Após duas décadas e meia, a sociedade permanece nutrindo o desejo de efetivação completa de todos os comandos constitucionais. Através deste estudo, procuraremos pontuar, brevemente, a evolução dos princípios que regem a Administração Pública no Brasil, nas três esferas e nos três poderes da República.
PALAVRAS-CHAVE: Administração Pública, Princípios, Constituição.
SUMÁRIO: 1. Introdução. 2. A Constituição de 1988 historicamente contextualizada. 3. Os princípios da Administração Pública vistos atualmente. 3.1. Princípio da Legalidade. 3.2. Princípio da Impessoalidade. 3.3. Princípio da Moralidade. 3.4. Princípio da Publicidade. 3.5. Princípio da Eficiência. 4. Conclusão. 5. Referências Bibliográficas.
1. INTRODUÇÃO
Desde o início dos tempos, nas primitivas formas sociais e de governo, tem-se a ideia de um aglomerado de pessoas que, revestidas de um poder conferido pelo povo (ou sobre ele imposto), administra a coisa pública. Historicamente, temos várias formas e sistemas de governos que foram adotados por diferentes povos ao longo de diferentes períodos históricos. Neste estudo, porém, convém ressaltar que apenas um momento histórico – e talvez o principal deles em se tratando deste tema – possui relevo suficiente para influenciar diretamente na concepção da Administração Pública do Brasil.
Os regimes absolutistas adotados em boa parte da Europa nos tempos medievais, estendendo-se inclusive para a Idade Moderna, traziam a ideia de uma Administração Pública ilimitada, onde todo o poder era concentrado nas mãos do monarca, que regia seu povo e editava as leis, que não vinculavam o regente. Nestes regimes, muitas vezes o monarca tinha atribuída inclusive a condição de representante de Deus na terra – num fato histórico conhecido como “O Direito Divino dos Reis”.
Contudo, como é sabido, tal fase foi superada. As teorias sobre o Contrato Social, a tripartição de poderes proposta por Montesquieu e diversas outras teorias apresentadas durante o período do Iluminismo, na França, passaram a construir um novo modelo de Estado: rompia-se com o absolutismo, e tinha-se agora uma ideia de um rei – ou governante – limitado, sujeito às próprias lei que edita. Este momento da história exerce total influência no modelo de Administração Pública brasileira que conhecemos hoje. Pelos princípios constitucionalmente previstos, a Administração é limitada, sujeita às próprias leis editadas pelo Estado lato sensu através do Legislativo, e mantém com os seus administrados (o povo) uma relação quase-contratual.
Por esta razão é que vamos encontrar na Constituição da República Federativa do Brasil, de 1988, um capítulo especialmente destinado à Administração Pública, seus deveres e seus poderes, demonstrando que há uma disciplina legal que vincula a atividade estatal, não se admitindo arbitrariedades.
O que se buscará neste estudo é analisar como os princípios constitucionais que regem a Administração Pública (Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência) encontram-se depois de 25 anos da carta constitucional – observe-se, porém, que o princípio da Eficiência é mais jovem, pois foi introduzido no ordenamento apenas em 1998.
2. A CONSTITUIÇÃO DE 1988 HISTORICAMENTE CONTEXTUALIZADA
Em 1988, o Brasil estava redescobrindo a democracia. Após 21 anos de um regime militar, o país finalmente voltara a ser governado por um presidente civil (José Sarney) e preparava-se para editar o documento que consolidaria de vez este processo: a Constituição da República.
A Assembleia Nacional Constituinte eleita para elaboração de tão importante documento tinha um enorme desafio pela frente: elaborar uma constituição moderna, futurista, garantidora do Estado Democrático de Direito e que consolidasse os ideais democráticos pulsantes naquele momento. Além disso, diversos setores da pluralíssima sociedade brasileira deveriam ser ouvidos e ter suas aspirações garantidas na nova carta constitucional.
Assim, em 05 de outubro de 1988, foi promulgada a nova Constituição da República Federativa do Brasil – apelidada de “Constituição Cidadã”, pela vasta previsão de direitos individuais e coletivos, pelas diversas garantias e pelo modelo de Estado que adotou.
3. OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA VISTOS ATUALMENTE
A nova Constituição trouxe, em seu artigo 37, quatro princípios regentes da Administração Pública: legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade. Todos os poderes, em suas três esferas, devem nortear suas atividades por estes princípios.
Com a Emenda Constitucional nº 19/98, introduziu-se mais um princípio: o da eficiência. Tal emenda é consolidadora da Reforma Administrativa do Brasil, implantada naquele ano. Apesar dos intensos debates políticos travados naquele momento, é de se considerar que a mudança, sobretudo no aspecto principal aqui analisado (inserção do princípio da eficiência) revelava-se como uma importante mudança.
Nos dizeres de Christine Silva:
“A reforma administrativa constitui um dos eixos da reforma do Estado e deve ser analisada a partir de rigorosos critérios técnico-científicos, tendo em vista que se apresenta como uma das maiores reformas no âmbito da administração pública já experimentada pelo nosso país. Este momento, para além das divergências de concepções filosóficas e políticas, exige o empenho, a seriedade e a técnica dos profissionais das diversas áreas a fim de que, afinal, sejam solidificadas modificações efetivamente proveitosas, e a empreitada não se perca em um duelo de agressões políticas e filosóficas”.
(SILVA, Christine Oliveira Peter. A Reforma Administrativa e a Emenda nº 19/98: Uma Análise Panorâmica. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_01/Reforma%20Administrativa.htm. Acesso em: 13.out.2013).
Superada a origem histórica e a previsão constitucional, passaremos agora a analisar os princípios constitucionais da Administração Pública, de forma individual, e seus contornos práticos encontrados atualmente.
3.1. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
Também chamado na doutrina por princípio da Legalidade Estrita, vincula o administrador público a só fazer o que a lei manda. Difere, portanto, da legalidade aplicável aos administrados, que podem fazer tudo o que a lei não proíbe.
Em relação a este princípio, de aplicação automática, pouco há que se falar. Continua subsistindo a máxima constitucional de que o administrador público está vinculado à lei.
Contudo, uma importante inovação há de ser observada: a Emenda Constitucional nº 45/2004, conhecida como Reforma do Judiciário, inseriu um novo instituto que, prima facie, amplia o leque de incidência do princípio da legalidade: as Súmulas Vinculantes. Segundo o texto constitucional:
Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei.
Sem grifos no original.
Embora as súmulas não tenham natureza de lei formal, é importante destacar que o seu efeito vinculante produz para a administração pública a submissão a súmulas editadas pelo Supremo Tribunal Federal. O status de submissão constitucional nos permite inserir tal instituto como um adendo ao princípio da legalidade, permitindo-nos dizer que, a partir da leitura da Constituição da República e suas emendas, o administrador público está vinculado diretamente à lei e às Súmulas Vinculantes do Supremo Tribunal Federal.
Esta, talvez, a modificação mais significativa e única digna de receber registro no tocante ao princípio da legalidade.
3.2. PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE
A partir deste princípio, é proibido à Administração Pública estabelecer privilégios ou garantias diferenciadas a pessoas específicas. Pode ser entendido como uma extensão expressa à Administração do direito à igualdade, previsto no caput do art. 5º da Constituição.
Talvez este seja o princípio que possua mais polêmicas nos 25 anos da Constituição. Isto porque, com a adoção de políticas públicas de inclusão nos últimos anos, foram oferecidos determinados benefícios a alguns setores sociais, o que, aparentemente, criou uma desigualdade e um tratamento diferenciado por parte da Administração aos seus administrados. Um grande exemplo é a lei de reserva de vagas (cotas) para estudantes de escolas públicas em processos seletivos para acesso a cursos de graduação nas Universidades Federais brasileiras (Lei nº. 12.711/2012).
Com a edição desta lei, a Administração Pública conferiu um tratamento diferenciado: os estudantes oriundos de escolas públicas teriam vagas especiais. Aparentemente, haveria uma violação ao princípio da impessoalidade (dentre vários outros). Ocorre que este não é o entendimento dominante nos tribunais:
ADMINISTRATIVO. ENSINO SUPERIOR. MATRÍCULA. VAGAS DE INCLUSÃO SOCIAL. A adoção do sistema de cotas para as vagas oferecidas à seleção de candidatos ao ensino superior não vulnera os princípios constitucionais da autonomia universitária, da progressão segundo a capacidade, da igualdade, da publicidade, da razoabilidade, da proporcionalidade, da dignidade da pessoa humana, da impessoalidade e da eficiência, nem ofende o devido processo legal, tampouco implicando violação da Lei 9.784/99.
(TRF-4 - APELREEX: 6408 RS 2008.71.00.006408-0, Relator: HERMES SIEDLER DA CONCEIÇÃO JÚNIOR, Data de Julgamento: 10/03/2010, QUARTA TURMA, Data de Publicação: D.E. 29/03/2010).
O conceito de impessoalidade trazido nos últimos tempos revela que a Administração Pública deve tratar de maneiras distintas aqueles que são diferentes, procurando equipará-los. Pelos entendimentos jurisprudenciais e pelas leis editadas ultimamente, é patente que, nos 25 anos de Constituição, muito se avançou em relação ao conceito de impessoalidade: destaque-se que o avanço mencionado não significa expressão, necessariamente, de melhora ou piora. Significa que se avançou na discussão sobre a extensão, o conceito e a finalidade deste princípio.
Outro exemplo importante na discussão da impessoalidade é a impossibilidade de contratação de parentes para exercício de cargos em comissão ou de confiança, conforme disposto na Súmula Vinculante nº 13 do Supremo Tribunal Federal:
A NOMEAÇÃO DE CÔNJUGE, COMPANHEIRO OU PARENTE EM LINHA RETA, COLATERAL OU POR AFINIDADE, ATÉ O TERCEIRO GRAU, INCLUSIVE, DA AUTORIDADE NOMEANTE OU DE SERVIDOR DA MESMA PESSOA JURÍDICA INVESTIDO EM CARGO DE DIREÇÃO, CHEFIA OU ASSESSORAMENTO, PARA O EXERCÍCIO DE CARGO EM COMISSÃO OU DE CONFIANÇA OU, AINDA, DE FUNÇÃO GRATIFICADA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA EM QUALQUER DOS PODERES DA UNIÃO, DOS ESTADOS, DO DISTRITO FEDERAL E DOS MUNICÍPIOS, COMPREENDIDO O AJUSTE MEDIANTE DESIGNAÇÕES RECÍPROCAS, VIOLA A CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
Sobre este tema, estudo mais detalhado no tópico seguinte, que versará sobre as evoluções do princípio da moralidade.
3.3. PRINCÍPIO DA MORALIDADE
A moralidade administrativa é um conceito deveras subjetivo. Apesar disso, é possível afirmar que seu campo de incidência atinge condutas que, embora possam ter respaldo legal, violem a moral. Para iniciar o estudo deste princípio, é importante trazer o tema do nepotismo, tratado no tópico anterior, in fine.
A impossibilidade de contratação de cônjuge, companheiro, ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança, ou ainda de função gratificada, no âmbito da Administração Pública, viola frontalmente a moralidade – em primeiro plano – e a impessoalidade.
Com esta Súmula Vinculante, percebemos um item em que se avançou no quesito moralidade. A nomeação de parentes para cargos de confiança era prática reiterada entre os gestores que, infelizmente, ainda subsiste.
Outra inovação importante foi a edição da Lei Complementar nº 135, popularmente conhecida como “Lei da Ficha Limpa”. Para iniciar este estudo, importante faz-se mister trazer a lição de Belico apud Carvalho:
“A Constituição referiu-se expressamente ao princípio da Moralidade no art. 37 caput. Embora o conteúdo da moralidade seja diverso do da legalidade, o fato é que aquele está normalmente associado a este.
Antes de se traçar as primeiras linhas acerca da Moralidade e da Probidade Administrativa, deve-se definir o âmbito de atuação da Administração Pública. Conforme Carvalho (2008, p. 909) a Administração Pública consiste:
“Pode-se entender Administração Pública em sentido subjetivo (e aqui a palavra é grafada com maiúscula), como o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado, e em sentido objetivo, ou seja, conjunto de atividades preponderantemente executórias de pessoas jurídicas de Direito Público ou delas delegatárias, gerindo interesses coletivos, na prosecução dos fins desejados pelo Estado”.
Assim, o princípio da Moralidade Administrativa, segundo os ensinamentos de Carvalho Filho (2009, p. 20), impõe que o administrador público não dispense os preceitos éticos que devem estar presentes em sua conduta. O Administrador deve não só averiguar os critérios de conveniência, oportunidade e justiça em suas ações, mas também distinguir o que é honesto do que é desonesto.
A Moralidade deve guiar toda a conduta dos administradores. A estes incube agir com lealdade e boa-fé, procedendo com sinceridade e descartando condutas astuciosas ou eivadas de malícia”.
(BELICO, Camila Yasmin Leite Penha da Fonseca. A “Lei da Ficha Limpa” e o princípio da moralidade e da probidade administrativa. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XV, n. 100, maio 2012. Disponível em: http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=11608.Acesso em out 2013.)
A Lei da Ficha Limpa significou uma tentativa de moralização das eleições no Brasil, procurando garantir a moralidade da Administração Pública desde a origem: a eleição dos administradores. O conteúdo desta norma estabelece restrições para candidaturas de cidadãos condenados criminalmente em órgãos colegiados, estabelece o aumento em períodos de inelegibilidade por determinadas causas e procura punir com mais rigor aqueles que tentam burlar as disposições da própria norma. Seus efeitos, contudo, só serão conhecidos ao longo do tempo, visto que a norma em questão é de edição recente.
Assim, o princípio da Moralidade pode ser encarado como em construção após os 25 anos da Constituição, tendo encontrado diversos instrumentos que o sustentam e procuram lhe dar efetividade.
3.4. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE
O princípio da Publicidade é, talvez, o que se encontre mais consolidado, ou em processo avançado de consolidação, decorridos 25 anos da Constituição. Isto porque, com o avanço da tecnologia, as informações referentes ao governo ficaram mais fáceis de serem expostas, permitindo-se uma consulta mais rápida por parte do povo.
Em artigo anterior da nossa autoria, foi assim destacado o princípio da publicidade:
“Após o retorno da democracia à vida política brasileira, em 1988, a Constituição da República procurou assegurar aos cidadãos um vasto conhecimento do que faz a Administração Pública, incluindo no rol dos princípios explícitos do Art. 37 a “Publicidade”, procurando garantir o acesso a informações de interesse público ou pessoal. Isto porque, desde 1964, o país estava mergulhado num regime militar onde a publicidade não era um princípio tão abrangente e efetivado como no pós-1988, quando a carta maior da República assegurou meios, inclusive judiciais, para a obtenção de informações perante os órgãos estatais”.
(ARAÚJO, Luis Felipe de Jesus Barreto. A publicidade da remuneração dos servidores públicos do Poder Executivo federal: legalidade na exposição dos dados. Jus Navigandi, Teresina, ano 18, n. 3473, 3 jan. 2013 . Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/23371>. Acesso em: 13 out. 2013.).
Assim, é de se destacar em relação ao princípio da publicidade a Lei de Acesso à Informação Pública, que regulamenta o art. 37 da Constituição no tocante à publicidade (como forma, inclusive, de, por via reflexa, atingir a moralidade).
Desta forma, está amplamente assegurado o princípio da publicidade, sobretudo porque, no caso de alguma entidade da Administração descumprir esta lei, os remédios constitucionais cabíveis são perfeitamente aplicáveis, bem como a intervenção do Ministério Público para garantir a observância das normas nela dispostas. Desta forma, vislumbramos que as duas normas (a Lei 12.527, infraconstitucional, e a Constituição) complementam-se no sentido de garantir o direito de ser informado, fundamental para a manutenção do Estado Democrático de Direito.
Decerto que há várias normas garantidoras da publicidade administrativa, sobre questões específicas. Contudo, entendemos que a Lei de Acesso à Informação Pública abarcou todas elas, prevendo de maneira geral o acesso aos atos do Poder Público, estabelecendo regras e critérios para sua publicidade.
Assim, com uma lei garantindo acesso a diversas informações, inclusive a remuneração dos servidores públicos, a quantitativo de cargos, etc., é de se observar que o princípio da Publicidade atingiu sua finalidade decorridos 25 anos da Constituição, cabendo agora ao poder público manter a atualização dos dados em caráter permanente, visto que, ao lado das disposições legais e constitucionais, o avanço tecnológico, com a internet, possibilita uma disseminação instantânea de informações para milhões de pessoas, atingindo a maioria – e num futuro breve espera-se que a quase totalidade - dos brasileiros.
3.5. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
O princípio da Eficiência, mais novo no ordenamento constitucional, foi inserido pela Emenda nº 19/1998, conhecida como a Reforma Administrativa. Portanto, deve-se pontuar que a análise deve ser feita considerando os 15 anos deste princípio.
E sobre a eficiência, o avanço não restou configurado. A máquina administrativa brasileira continua sobrecarregada, com alta carga tributária e um alto número de órgãos e ministérios, bem como uma crescente de cargos em comissão – sobretudo nas administrações estaduais e municipais. O objetivo da inserção deste princípio na Constituição era garantir uma máquina mais leve, eficiente, que prestasse os serviços públicos de forma mais ágil.
No âmbito federal, pode-se dizer que houve certo avanço, visto que a tecnologia (mais uma vez) parece ter chegado mais rápido à esfera federal, contribuindo para a modernização de vários procedimentos. Mas ainda podemos considerar a eficiência nesta esfera como aquém do ideal.
Cumpre, portanto, destacar que o princípio da eficiência não demanda mais que algumas poucas linhas de estudo, visto que é patente a insatisfação com os serviços públicos de modo geral. E se a Constituição é feita do povo e para o povo, a insatisfação popular mostra-se como o mais importante indicador de eficiência – ou da falta dela.
4. CONCLUSÃO
Em conclusão, podemos afirmar que nos 25 anos da Constituição da República Federativa do Brasil a Administração Pública tem um saldo positivo de evolução, sobretudo nos aspectos de publicidade.
É certo que muito ainda há que se fazer, com destaque para a eficiência e a moralidade, mas também é certo que a administração como um todo vem avançando na construção de uma máquina pública mais eficiente.
Por isso, conclui-se que as normas-princípio aplicáveis à Administração Pública, inseridas na Constituição de 1988, são suficientes e necessitam, apenas, de uma evolução natural com o tempo. Não se deve pensar, por ora, numa reforma constitucional. Os 25 anos ainda não foram suficientes em alguns quesitos, mas revelaram-se bastante satisfatórios em outros.
5. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ARAÚJO, Luis Felipe de Jesus Barreto. A publicidade da remuneração dos servidores públicos do Poder Executivo federal: legalidade na exposição dos dados. Jus Navigandi, Teresina, ano 18, n. 3473, 3 jan. 2013 . Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/23371>. Acesso em: 13 out. 2013.
BELICO, Camila Yasmin Leite Penha da Fonseca. A “Lei da Ficha Limpa” e o princípio da moralidade e da probidade administrativa. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XV, n. 100, maio 2012. Disponível em: http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=11608.Acesso em out 2013.
LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 14. ed. São Paulo: Saraiva, 2011.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 36. ed. São Paulo: Malheiros, 2010.
SILVA, Christine Oliveira Peter. A Reforma Administrativa e a Emenda nº 19/98: Uma Análise Panorâmica. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_01/Reforma%20Administrativa.htm. Acesso em: 13.out.2013.
