A greve do servidor público civil e os direitos humanos

Sumário: 1. Introdução. 2. Escorço Histórico da Greve no Brasil. 3. A Greve no Ordenamento Jurídico de Alguns Países. 4. A Greve na Teoria dos Direitos Humanos. 5. Posição da ONU. 6. Posição da União Européia. 7. Posição da OIT. 8. A Constituição Brasileira de 1988. 9. A Mora Legislatoris em Regulamentar o Exercício do Direito. 10. A Emenda Constitucional n. 19. e a Recepção da Lei n. 7.783/89. 11. Natureza Política da Greve do Servidor Público Civil. 12. Jurisprudência. 13. A Questão da Remuneração Durante a Greve no Serviço Público. 14. Conclusão.

1. INTRODUÇÃO

A greve pode ser concebida como uma das mais importantes e complexas manifestações coletivas produzidas pela sociedade contemporânea.

O vocábulo greve foi utilizado pela primeira vez no final do século XVIII, precisamente numa praça em Paris, chamada de Place de Grève, onde se reuniam tanto desempregados quanto trabalhadores que, insatisfeitos geralmente com os baixos salários e com as jornadas excessivas, paralisavam suas atividades laborativas e reivindicavam melhores condições de trabalho. Na referida praça, acumulavam-se gravetos trazidos pelas enchentes do rio Sena. Daí o termo grève, originário de graveto.

A história da greve surge a partir do regime de trabalho assalariado, fruto da Revolução Industrial. Pode-se, assim, atribuir aos movimentos sindicais dos ingleses o marco inicial da história da greve.

Com o evolver das relações entre o Estado e seus funcionários, a greve passou a ser permitida legalmente em alguns países, como Canadá, Espanha, Finlândia, França, México e Portugal, cujos ordenamentos jurídicos exigem, no geral, alguns procedimentos prévios, como consultas, negociações coletivas etc. para que o movimento possa ser deflagrado.

A Constituição cidadã de 1988 reconhece expressamente a greve como direito fundamental, tanto para os trabalhadores em geral (art. 9º), quanto para os servidores públicos civis (art. 37, VI e VII), sendo que estes foram também contemplados com o direito à livre sindicalização. Ao militar, no entanto, continuam proibidas a sindicalização e a greve.

Disciplinando a greve para os trabalhadores do setor privado, abrangendo os "servidores empregados" das sociedades de economia mista e empresas públicas, a Lei n. 7.783/89 (LG):

a) conceitua a greve como "suspensão coletiva, temporária e pacífica, total ou parcial, de prestação pessoal de serviço a empregador" (art. 2º);
b) arrola os serviços considerados essenciais;
c) fixa os requisitos para o exercício do direito;
d) obriga os sindicatos, os trabalhadores e os empregadores a garantir, durante a greve, a prestação de serviços indispensáveis ao atendimento das atividades inadiáveis da comunidade, que são aquelas que, não atendidas, coloquem em risco iminente a sobrevivência, a saúde ou a segurança da população; caso isso não seja observado, o Poder Público assegurará a prestação dos serviços indispensáveis;
e) estabelece as sanções para os casos de abuso do direito etc.

Quanto ao servidor público civil da Administração direta, autárquica e fundacional, o art. 16. da LG dispõe expressamente que:

"Para os fins previstos no art. 37, VII, da Constituição, lei complementar definirá os termos e os limites em que o direito de greve poderá ser exercido".

O STF, em diversas oportunidades, considerou que o inciso VII do art. 37. da CF, em sua redação original, encerraria norma de eficácia limitada, sendo certo que a exigência da lei complementar para o exercício do direito de greve pelos servidores públicos civis impediria a aplicação analógica da Lei n. 7783/89, mormente em virtude da expressa determinação impeditiva nela contida (art. 16).

Além disso, forte na literalidade do art. 37, VII, da Constituição e do art. 16. da LG, o STF, no julgamento do MI 20-DF, realizado em 1º de maio de 1994, considerou a existência de lacuna técnica decorrente da mora do Congresso Nacional em regulamentar o direito de greve do servidor público civil. Lamentavelmente, porém, a Corte Suprema, ao invés de criar uma norma específica para o caso concreto, o que seria da própria essência do mandado de injunção, limitou-se simplesmente a comunicar a decisão ao Congresso para que este tomasse as providências necessárias à edição de lei complementar indispensável ao exercício do direito de greve pelos servidores públicos civis. Até hoje, o Congresso Nacional não deu a mínima importância à decisão injuntiva do STF.

Não obstante, a 4 de junho de 1998, o mesmo Congresso promulgou a Emenda Constitucional n. 19, que deu nova redação ao art. 37, inciso VII, da CF, não mais exigindo a edição de uma lei complementar para regular o exercício do direito de greve pelo servidor público civil, mas, tão-somente, de uma "lei específica".

No presente estudo, portanto, procuraremos enfrentar as seguintes indagações: o que se entende por lei específica? Existe esta espécie normativa no processo legislativo previsto na Constituição? O art. 16. da LG foi recepcionado pelo novo texto constitucional? A decisão do STF proferida no MI 20-DF continua válida?

O objeto específico da pesquisa repousa, portanto, na seguinte problematização: até que seja editada a "lei específica" constante do novel inciso VII do art. 37. da CF pode o juiz aplicar, analogicamente, os princípios e as normas da Lei n. 7783/89?

2. ESCORÇO HISTÓRICO DA GREVE NO BRASIL

O Código Penal (1890), proibia a greve, e até o advento do Decreto n. 1.162, de 12.12.1890, essa orientação foi mantida. A Lei n° 38, de 4-4-1932, que dispunha sobre segurança nacional, conceituou a greve como delito.

As Constituições brasileiras de 1891 e de 1934 foram omissas a respeito da greve. De tal arte, esta caracterizou-se, praticamente, como um fato, de natureza social, tolerado pelo Estado.

A Constituição de 1937 prescrevia a greve e o lockout como recursos anti-sociais, nocivos ao trabalho e ao capital e incompatíveis com os superiores interesses da produção nacional (art. 139, 2ª parte).

O Decreto-lei n° 431, de 18-5-1938, que também versava sobre segurança nacional, tipificou a greve como crime, no que diz respeito a incitamento dos funcionários públicos à paralisação coletiva dos serviços; induzimento de empregados à cessação ou suspensão do trabalho e a paralisação coletiva por parte dos funcionários públicos.

O Decreto-lei n° 1.237, de 2-5-1939, que instituiu a Justiça do Trabalho, previa punições em caso de greve, desde a suspensão e a despedida por justa causa até a pena de detenção. O Código Penal, de 7.12.1940 (arts. 200. e 201), considerava crime a paralisação do trabalho, na hipótese de perturbação da ordem pública ou se o movimento fosse contrário aos interesses públicos.

Em 1943, ao ser promulgada a CLT, lembra Sergio Pinto Martins:

"estabelecia-se pena de suspensão ou dispensa do emprego, perda do cargo do representante profissional que estivesse em gozo de mandato sindical, suspensão pelo prazo de dois a cinco anos do direito de ser eleito como representante sindical, nos casos de suspensão coletiva do trabalho sem prévia autorização do tribunal trabalhista (art. 723). O art. 724. da CLT ainda estabelecia multa para o sindicato que ordenasse a suspensão do serviço, além de cancelamento do registro da associação ou perda do cargo, se o ato fosse exclusivo dos administradores do sindicato"1.

O Decreto-lei n° 9.070, de 15-3-46, passou a tolerar a greve nas atividades acessórias, não obstante a proibição prevista na Constituição de 1937. Nas atividades fundamentais, contudo, permanecia a vedação.

Com a Carta de 1946 a greve passa a ser reconhecida como direito dos trabalhadores, embora condicionando o seu exercício à edição de lei posterior (art. 158). É importante assinalar, com Sergio Pinto Martins, que

"o STF entendeu que não havia sido revogado o Decreto-lei n° 9.070/46, pois não era incompatível com a Lei Fundamental de 1946, que determinava que a greve deveria ser regulada por lei ordinária, inclusive quanto a suas restrições"2.

Somente em 1º de junho de 1964, entrou em vigor a Lei de Greve ( Lei n° 4.330), que prescrevia a ilegalidade da greve:

a) se não fossem observados os prazos e condições estabelecidos na referida lei;
b) que tivesse por objeto reivindicações julgadas improcedentes pela Justiça do Trabalho, em decisão definitiva, há menos de um ano;
c) por motivos políticos, partidários, religiosos, morais, de solidariedade ou quaisquer outros que não tivessem relação com a própria categoria diretamente interessada;
d) cujo fim residisse na revisão de norma coletiva, salvo se as condições pactuadas tivessem sido substancialmente modificadas (rebus sic stantibus).

Adite-se que o art. 20, parágrafo único, da Lei n° 4.330/64, dispunha que a greve lícita suspendia o contrato de trabalho, sendo certo que o pagamento dos dias de paralisação ficava a cargo do empregador ou da Justiça do Trabalho, desde que deferidas, total ou parcialmente, as reivindicações formuladas pela categoria profissional respectiva.

Cumpre sublinhar a correta observação de Francisco Osani de Lavor:

"A Lei 4.330/64 regulamentou, por muito tempo, o exercício do direito de greve, impondo tantas limitações e criando tantas dificuldades, a ponto de ter sido denominada por muitos juslaboristas como a Lei do delito da greve e não a Lei do direito da greve"3.

A Constituição de 1967, em seu artigo 158, XXI, combinado com o art. 157, § 7º, assegurou a greve aos trabalhadores do setor privado, proibindo-a, contudo, em relação aos serviços públicos e às atividades essenciais.

A Emenda Constitucional nº 01, de 17.10.69, manteve a mesma orientação (artigos 165, XX, e 162).

3. A GREVE NO ORDENAMENTO JURÍDICO DE ALGUNS PAÍSES

a) Alemanha

A Constituição alemã é omissa a respeito da greve, mas assegura o direito de associação. O Estado mantém-se neutro, porém os próprios sindicatos fixam regras específicas a respeito, no que tange às atividades essenciais. À Justiça Federal do Trabalho compete definir as condições de licitude da greve, que somente pode ser deflagrada após esgotados todos os procedimentos imprescindíveis à autocomposição do conflito. A greve é exercida com moderação e de forma responsável, sendo raros os movimentos de paralisação, mesmo porque o sistema trabalhista alemão caracteriza-se mais pela colaboração do que pelo conflito.

b) Argentina

A Constituição argentina garante apenas o direito de greve aos sindicatos, sendo a matéria regulada pelo Decreto n° 2.184/90, que limita o exercício do direito de greve nas chamadas atividades essenciais. Há necessidade de comunicação do início da paralisação à autoridade do Ministério do Trabalho, com antecedência de cinco dias. As partes devem estipular em convenção coletiva a respeito da prestação de serviços mínimos à comunidade.

c) Chile

No Chile, a greve é permitida (art. 19. da Constituição). Todavia, há proibição nos serviços públicos e nas atividades essenciais.

d) Espanha

Na Espanha, a Constituição (art. 28) define a greve como direito fundamental dos trabalhadores, nos seguintes termos:

"Se reconece el derecho a la huelga de los trabajadores para la defensa de sus intereses. La ley que regule el ejercicio de este derecho estabelecerá las garantías precisas para asegurar el mantenimiento de los servicio essenciales de la comunidad."

O direito de greve no ordenamento espanhol é assegurado aos funcionários públicos, mas há proibição em relação aos membros das Forças Armadas e dos corpos de segurança, por força da Lei n° 2, de 13-3-86. É importante assinalar que a redação da norma constitucional espanhola é, na essência, idêntica à insculpida no art. 9º da Constituição brasileira de 1988.

e) Estados Unidos

Nos Estados Unidos, a Constituição não trata de greve, nem de nenhum direito dos trabalhadores. Os funcionários públicos são proibidos de fazer greve, pois caso contrário serão dispensados. O Wagner Act e a Lei n. Taft-Hartley (1947) traçam os contornos gerais da greve, sendo que a última define as responsabilidades dos sindicatos, inclusive em greve em atividades essenciais. A greve é exercitada pelo sindicato que congregar o maior número de trabalhadores da empresa ou de sua atividade. Foram criadas as injunctions, que são ordens proibitivas de greves, por meio de pronunciamentos judiciais.

f) França

O preâmbulo da Constituição francesa de 1946 faz menção ao direito de greve, cujo exercício é regulado nos termos das leis e seus regulamentos. Cabe à jurisprudência fixar os seus contornos. É assegurado o direito de greve ao servidor público civil, ao pessoal das empresas públicas e das empresas encarregadas do serviço público. Exige-se aviso prévio de cinco dias. O governo pode requisitar trabalhadores para prestar serviços durante a greve, inclusive designando-os nominalmente. É proibida a greve nas Forças Armadas, na magistratura e na polícia.

g) Itália

Na Itália, a Constituição de 1948 estabelece o direito de greve, nos termos da legislação ordinária, permitindo-a, com moderação, no serviço público.

A Lei n° 146, de 14-6-90, trata da greve nos serviços públicos essenciais, cujo rol é considerado por alguns contrários à deliberações do Comitê de Liberdade Sindical da OIT. O aviso prévio é, de no mínimo, 10 dias.

h) México

O art. 123. da Constituição de Querétaro, de 1917, assegura tanto o direito de greve e como o lockout, embora o exercício deste último dependa de autorização prévia do Estado.

É assegurado o exercício do direito de greve no serviço público, desde que haja aviso prévio de 10 dias à Junta de Conciliação e Arbitragem.

i) Portugal

O art. 58. da Constituição portuguesa reconhece o direito de greve, competindo aos trabalhadores definir os interesses que serão defendidos e seu âmbito.

Não é permitido o lockout.

A Lei n. 65, de 26-8-77, não define a greve, nem a restringe, com o que não se vislumbra ilegalidade nas chamadas greves políticas ou de solidariedade. É assegurado o direito de greve aos exercentes de funções públicas (art. 12), com ressalva quanto aos integrantes "de forças militares e militarizadas" (art. 13).

Nas atividades essenciais, o art. 8º da Lei n. 65. determina o funcionamento dos serviços mínimos, sendo possível, caso não haja voluntariedade dos grevistas para assegurar o atendimento mínimo à população, a requisição civil de trabalhadores, mediante Portaria, editada pelo Conselho de Ministros, na qual é indicada a duração do movimento, a autoridade responsável pela sua execução e o regime de trabalho.

j) Uruguai

No ordenamento jurídico uruguaio a greve é entendida como direito sindical, sendo que a Lei n. 13.720. delega ao Ministério do Trabalho a competência para disciplinar os serviços essenciais que deverão ser assegurados durante a greve.

4. A GREVE NA TEORIA DOS DIREITOS HUMANOS

Situar a greve na dimensão dos direitos humanos requer uma investigação de fôlego, o que não é a nossa pretensão neste singelo ensaio.

Mas é possível afirmar que a greve, a partir do momento em que passa a ter sede nas Constituições dos países ocidentais, tal como ocorre nos ordenamentos brasileiro, espanhol e português, passa a ser considerada um direito fundamental dos trabalhadores.

Trata-se, pois, de um direito fundamental da pessoa humana que se insere na moldura das chamadas dimensões dos direitos humanos.

Nesse sentido é o magistério de Julio Cesar do Prado Leite, para quem

"A greve é um direito fundamental que se arrima na Declaração dos Direitos do Homem (...) Com efeito, o ato internacional em causa, de modo explícito, cuida de assegurar condições justas e favoráveis de trabalho. Para obtê-las ou confirmá-las todo trabalhador tem direito a organizar sindicatos e neles ingressar para a proteção de seus interesses. Não há greve sem sindicato. O sindicato tornar-se-ia uma mera associação corporativa assistencial se não dispuser do direito de fazer greve".4

Vale dizer, a greve constitui, a um só tempo, direito de primeira, de segunda e de terceira dimensão, na medida em que enquadra-se simultaneamente como:

a) direito de liberdade ou de primeira dimensão, pois implica um non facere por parte do Estado, ou seja, um status negativus estatal que reconhece as liberdades públicas e o direito subjetivo de reunião entre pessoas para fins pacíficos;
b) direito de igualdade, ou de segunda dimensão, porque é pelo exercício do direito de greve que os trabalhadores pressionam os respectivos tomadores de seus serviços, visando à melhoria de suas condições sociais e corrigindo, dessa forma, a desigualdade econômica produzida pela concentração de riquezas inerente ao regime capitalista, mormente numa economia globalizada. Tanto é assim que a Constituição brasileira de 1988 (art. 9º) considera a greve um direito social fundamental dos trabalhadores;
c) direito de fraternidade ou de terceira dimensão, na medida em que a greve representa inequivocamente uma manifestação de solidariedade entre pessoas, o que reflete, em última análise, a ideologia da paz, do progresso, do desenvolvimento sustentado, da comunicação e da própria preservação da família humana. Além disso, a greve, por ser um direito coletivo social dos trabalhadores, pode ser tipificada como uma espécie de direito ou interesse metaindividual ou, na linguagem do Código de Defesa do Consumidor (art. 81, par. único, II), um direito ou interesse coletivo.

Ora, se a greve tem por escopo básico a melhoria das condições sociais do homem trabalhador, implica a inferência de que ela constitui um direito fundamental do trabalhador enquanto pessoa humana.

Nesse sentido, parece-nos adequado afirmar que a greve constitui um instrumento democrático a serviço da cidadania, na medida em que seu objetivo maior consiste na reação pacífica e ordenada dos trabalhadores contra os atos que impliquem direta ou indiretamente desrespeito à dignidade da pessoa humana.

E como se trata de direito humano fundamental, não pode haver distinção entre o trabalhador do setor privado e o do setor público, salvo quando o próprio ordenamento jurídico dispuser em contrário, tal como ocorre, no nosso sistema, com o servidor público militar (CF, art. 142, § 3º, IV).

5. POSIÇÃO DA ONU

A DUDH – Declaração Universal dos Direitos Humanos contempla de forma implícita o direito de greve, ao estabelecer, no seu art. XX, n. 1, que "Toda pessoa tem direito à liberdade de reunião e associação pacíficas", e no art. XXIII, n. 4, ao garantir que toda pessoa tem direito a organizar sindicatos e a neles ingressar para proteção de seus interesses."

Já foi dito em linhas pretéritas que, ao proclamar o direito de reunião e associação, bem como o direito de organizar e associar-se a sindicatos, a DUDH acaba por reconhecer o direito de greve que, a rigor, constitui uma forma proteção dos interesses da pessoa que trabalha.

Embora a DUDH não contenha referência expressa ao direito de greve, cumpre sublinhar que a Resolução n. 2.200. (A), de 16.12.1966, adotada na XXI Assembléia Geral da ONU, que instituiu o PIDESC – Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, enaltece, no art. 8, n. 1, d, in verbis:

"Art. 8. 1. Os Estados Partes do presente Pacto se comprometem a garantir:

(...) d) o direito de greve exercido em conformidade com as leis de cada país".