RESENHA
O Plano Diretor da Reforma do Estado, publicado em 1995, de autoria de Bresser Pereira pode ser considerado como marco da Reforma Gerencial do Estado Brasileiro. Durante o primeiro mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso, Luis Carlos Bresser Pereira, então ministro do extinto Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE) – que hoje tem como herdeiro o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), delineou os principais elementos do dito Novo Estado Brasileiro, buscando a adequação da administração pública nacional a critérios da então moderna administração gerencial.
Credenciais do autor
Luis Carlos Bresser Pereira, nascido em São Paulo, em 30 de junho de 1934 é bacharel em direito pela Universidade de São Paulo, mestre em Administração de Empresas pela Michigan State University, doutor e livre docente em economia pela Universidade de São Paulo. É professor emérito da Fundação Getúlio Vagas, tendo sido o primeiro professor a receber tal título nesta instituição, foi professor visitante da Universidade de Paris I, da Oxford University, do Departamento de Ciência Política e do Instituto de Estudos Avançados da USP. É presidente do Centro de Economia Política e editor da Revista de Economia Política desde 1981. Escreve coluna quinzenal na Folha de S. Paulo. Na Administração Pública exerceu os cargos de Presidente do Banco do Estado de São Paulo, Secretário de Governo do Estado de São Paulo. Foi também Ministro da Fazenda durante o governo do Presidente José Sarney, Ministro da Administração Federal, Ministro da Reforma do Estado durante o primeiro mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso e Ministro da Ciência e Tecnologia até o ano de 1999.
Obra resenhada
Enquanto Ministro do MARE, Bresser Pereira publicou o artigo intitulado “A Reforma do Estado dos anos 90: Lógica e Mecanismos de Controle”, publicado na Lua Nova Revista de Cultura e Política de número 45, na revista Desarrollo Econonómico de número 38 e tendo sido este trabalho apresentado no Segundo Círculo de Montevidéu em Barcelona no ano de 1997 e posteriormente na série de Cadernos MARE em 1997.
Análise
No referido trabalho o autor inicia sua análise apresentando a crise global vivenciada pelos Estados modernos a partir dos anos 70, caracterizada pela redução das taxas de crescimento econômico, aumento da inflação e desemprego. Bresser afirma que tal crise ocorreu devido ao crescimento distorcido do Estado e aos processos de globalização. O texto também critica a tese neoliberal do Estado mínimo - proposta como solução à referida crise - e que consistia na redução do aparelho estatal e seu escopo de atuação, deixando à “mão invisível do mercado” – termo cunhado por Adam Smith na obra “A Riqueza das Nações” – garantir o equilíbrio entre a oferta e demanda, consequentemente sustentando o desenvolvimento econômico global.
É interessante salientar trecho em que o autor ressalta a atuação do Estado como meio necessário à consecução dos direitos positivos dos cidadãos, não se servindo assim para realizar “não apenas suas tarefas clássicas de garantia da propriedade e dos contratos, mas também seu papel de garantidor dos direitos sociais e de promotor da competitividade do seu respectivo país” (BRESSER-PEREIRA, 1997, p. 7).
O autor apresenta a reforma do Estado como construída em torno de quatro problemas principais, interdependentes, quais sejam: a delimitação do tamanho do Estado, a redefinição do papel regulador do Estado, a recuperação da governança e o aumento da governabilidade.
As ideias de privatização, publicização e terceirização relacionam-se com o problema da delimitação do tamanho do Estado; o aspecto regulatório diz respeito à maior ou menor intervenção governamental no mercado; a questão da governança relaciona-se aos aspectos financeiros, estratégico e administrativo e por fim o aumento da governabilidade busca formas de legitimar o governo frente à sociedade e adequar as instituições para a consecução do interesse público.
Bresser-Pereira aponta que a coordenação do sistema econômico capitalista é levada a cabo tanto pelo mercado quanto pelo Estado. Segundo o autor, o papel do último na regulação do mercado funciona por meio de transferências financeiras para os setores em que o mercado não remunera adequadamente, bem como salienta o papel do Estado na orientação da distribuição de renda. Nesse contexto cabe lembrar a crise financeira vivida nos anos 30 do século 20, ocasionada segundo o texto pelo mau funcionamento do mercado, que acarretou, em última análise, a crise do Estado Liberal, dando origem ao Estado Social Burocrático, que se expressou por meio do Estado de Bem-Estar Social, Estado Desenvolvimentista e Protecionista e o Estado Comunista.
Após a crise do Estado Liberal, a ideia de que o Estado tinha um papel de intervenção no mercado e meios de produção voltou a florescer e essa crescente responsabilidade levou ao crescimento excessivo da administração pública nas áreas da regulação, nos planos social e empresarial o que por sua vez acarretou o aumento da carga tributária e o aparelhamento dos quadros de servidores públicos. Esta expansão estatal teria acarretado em última análise a ineficiência do Estado em atender às necessidades dos cidadãos, entendidos como clientes. Esta ineficiência trouxe a necessidade de reforma, que segundo o autor culmina na elaboração de um plano para a implementação da administração pública gerencial.
As recomendações de Bresser-Pereira deram origem ao Plano Diretor, operacionalizado via Emenda Constitucional nº 19 de 1998. As atividades estatais foram divididas em dois grupos: atividades exclusivas do Estado, executadas pela cúpula da Administração e consistentes em legislação, regulação, fiscalização, fomento e formulação de políticas públicas; e atividades não exclusivas do Estado, que consistem nos serviços competitivos e atividades de apoio.
Os objetivos principais da administração pública gerencial, de acordo com Paula (2005), seriam:
(...) melhorar as decisões estratégicas do governo e da burocracia; garantir a propriedade e o contrato, promovendo o bom funcionamento dos mercados; assegurar a autonomia e a capacitação gerencial do administrador público; e assegurar a democracia por meio da prestação de serviços públicos orientados para o cidadão-cliente e controlados pela sociedade. (p. 475)
Estes objetivos seriam alcançados, conforme afirmado por Bresser-Pereira, simplificadamente por meio da distinção entre a propriedade estatal, a pública não-estatal e a privada; do ajuste fiscal e reforma administrativa, e no desenvolvimento de instituições que tenham legitimidade na representação dos interesses comuns.
Crítica
Analisando-se as ideias propostas por Bresser-Pereira, no contexto da Reforma do Estado posta em prática nos anos 90 torna-se claro, frente a uma análise contemporânea, que pouco de fato se atingiu na mudança da burocracia estatal. A administração pública é um setor que pode se apropriar de tecnologias e técnicas da administração privada, porém o Estado possui idiossincrasias que tornam essa adaptação um tanto quanto difícil.
Os indicadores econômicos e de desenvolvimento social, apesar de terem melhorado sensivelmente desde o início do projeto de reforma gerencial, ainda apresentam níveis insuficientes, provocando certo desapontamento e desilusão em relação aos resultados práticos da reforma gerencial para a vida em sociedade.
Outro aspecto a ser levantado em crítica à visão da administração pública gerencial defendida pelo texto-base é o possível insulamento do núcleo estratégico do Estado, sendo esta visão apresentada como proposta centralizadora de decisão, concentrando o poder de elaboração de políticas públicas no núcleo das atividades exclusivas do Estado, conforme conceituado por Bresser Pereira. Sendo assim, a participação popular e também das esferas inferiores dos servidores públicos seria bastante limitada, cabendo a estes apenas a execução das políticas decididas pela alta administração.
Também cabe destacar, a título de alternativa às propostas da administração pública gerencial, a possibilidade de se enxergar a organização estatal por meio de um prisma não mercadológico, colocando o interesse dos cidadãos em primeiro plano, acima da eficiência e corte de custos, pensando toda a forma de organização estatal por meio de um paradigma diferenciado, utilizando-se de ferramentas tais como cooperativas, orçamentos participativos, democracia direta entre outras, visando maior aderência popular na elaboração de políticas públicas e na gestão governamental.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição (1988). Emenda constitucional n.º 19, de 4 de junho de 1998. Modifica o regime e dispõe sobre princípios e normas da Administração Pública, servidores e agentes políticos, controle de despesas e finanças públicas e custeio de atividades a cargo do Distrito Federal, e dá outras providências. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm>. Acesso em 21 de agosto de 2013.
BRESSER-PEREIRA, L. C.. Reforma do Estado nos anos 90: lógica e mecanismos de controle. Brasília: MARE, Cadernos MARE, n. 1, 1997. Disponível em< http://www.scielo.br/pdf/ln/n45/a04n45.pdf >. Acesso em: 10 agosto 2013.
PAES DE PAULA, A. P.. Administração pública brasileira entre o gerencialismo e a gestão social. Rev. adm. empres., São Paulo, v. 45, n. 1, mar. 2005b . Disponível em <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0034-75902005000100005&lng=pt&nrm=iso>. Acesso em 10agosto de 2012.
