RESUMO: O presente artigo abordará os principais aspectos sobre a acumulação de cargos, funções ou empregos públicos, suas possibilidades e impedimentos, consoantes o disposto na Constituição Federal de 1988 e Emendas Constitucionais, que estabelece exceções à regra de vedação, bem como a exigência do requisito compatibilidade de horários. Apresentará, ainda, posições doutrinárias e jurisprudenciais a cerca do tema.
PALAVRAS-CHAVE: ACUMULAÇÃO. CARGOS, FUNÇÕES E EMPREGOS PÚBLICOS. VEDAÇÃO. EXCEÇÃO. COMPATIBILIDADE
1 INTRODUÇÃO
A acumulação de cargos, funções ou empregos públicos, é tema recorrente no dia a dia da gestão publica, portanto, reveste-se de matéria da maior relevância para aqueles que na atividade precisam ter uma visão muito clara dos vocábulos, conceitos e preceitos legais que envolvem o tema, dado que, em regra, o gestor publico desconhece as possibilidades e impedimentos estabelecidos no ordenamento jurídico vigente e as consequências de sua não aplicação.
O princípio da inacumulabilidade vem garantir uma prestação de serviços públicos com eficiência, uma vez que impede que a mesma pessoa ocupe vários cargos ou exerça diversas funções e seja integralmente remunerado por todas, em desobediência aos limites estabelecidos na legislação que rege a materia.
2 CARGOS, FUNÇÕES OU EMPREGOS PÚBLICOS
A Constituição Federal em seu artigo 37, inciso XVI institui como regra a proibição de acumulação remunerada em cargos públicos. No entanto, em seu inciso XVII amplia essa vedação a funções ou empregos, sendo que aplica os referidos vocábulos para designar realidades diversas. Compete, pois, distingui-las utilizando o entendimento de vários autores.
Segundo Carvalho Filho[1] (2010), cargo público é o lugar dentro da organização funcional da Administração Direta e de suas autarquias e fundações públicas que, ocupado por servidor público, tem função especifica e remuneração fixada em lei ou diploma a ela equivalente.
Para Mello[2] (2010): “cargo é a denominação dada à mais simples unidade de poderes e deveres estatais a serem expressos por um agente”. Segundo o qual, durante muito tempo, essa unidade de atribuições correspondia ao cargo e era atribuída ao funcionário público sob regime estatutário.
Remédio[3] define como cargo público, o conjunto de atribuições e responsabilidades cometidas a um servidor ou agente. Sendo considerada a menor unidade de competência integrante da organização administrativa.
A Lei 8.112/90[4] sobre o regime jurídicos dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais dispõe em seu art. 3º, § único que:
Art. 3o Cargo público é o conjunto de atribuições e responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a um servidor.
Parágrafo único. Os cargos públicos, acessíveis a todos os brasileiros, são criados por lei, com denominação própria e vencimento pago pelos cofres públicos, para provimento em caráter efetivo ou em comissão.
Sobre função pública Carvalho Filho[5] (p.662) define que são atribuições que corresponde a inúmeras tarefas que constituem o objeto dos serviços prestados pelos servidores públicos. Diante disso, entende-se tratar de função de apoio, função de direção, função técnica, função gratificada, pelo qual o servidor, sem um vínculo permanente, recebe remuneração pelo desempenho da atividade.
Di Pietro[6] define função como sendo um conjunto de atribuições as quais não corresponde um cargo ou emprego.
Segundo Remédio[7] a função é atribuída e delimitada pela lei, atribuição e delimitação essas que configuram a competência do órgão, cargo e agentes.
Neste aspecto, Carvalho Filho (2010), referencia a citação feita por Hely Lopes Meireles (ob. cit. p. 361) que, “todo cargo tem uma função, mas nem toda a função pressupõe a existência de um cargo. O titular do cargo se caracteriza como servidor público estatutário”.
O autor[8] ressalta que o cargo ao ser criado, já pressupõe as funções que lhe são atribuídas, desta forma, não poderá ser instituído cargos com funções aleatórias ou indefinidas, sendo ilegítimo o denominado desvio de função, que frequentemente são encontrados na administração pública.
3 VEDAÇÃO À ACUMULAÇÃO DE CARGOS, FUNÇÕES E EMPREGOS
A Carta Constitucional[9] dispõe em seu art. 37, inciso XVI combinado com o inciso XVII, a regra geral, que veda a acumulação remunerada de cargos, funções ou empregos, tanto na Administração direta como indireta ou fundacional, empresas subsidiárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente pelo poder público.
Art. 37. [...]
XVI - é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI.
a) a de dois cargos de professor;
b) a de um cargo de professor com outro técnico ou científico;
c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas;
XVII - a proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público;
Segundo Meireles[10] as origens dessa vedação vem de longe, ou seja do Decreto da Regência, de 18.06.1822, da lavra de José Bonifácio, cuja justificativa tem ainda plena atualidade quando esclarece que por ele se proíbe que seja reunido em uma só pessoa mais de um ofício ou emprego, e vença mais de um ordenado, resultando manifesto dano e prejuízo a Administração Pública e às partes interessadas.
Considerando que ensina a doutrina sobre o tema, notadamente o autor,[11] afirma que a proibição de acumulação de funções ou empregos tanto na administração Direta como na Indireta, visa impedir que um mesmo cidadão passe ocupar vários lugares ou exercer varias funções, sem que as possa desempenhar proficientemente, embora percebendo integralmente seus respectivos provimentos.
Desta forma, segundo o autor Carvalho Filho[12], pode-se dizer que a vedação atinge, por conseguinte, a acumulação remunerada de cargos, empregos e funções na Administração Direta e Indireta, seja dentro de cada uma, seja entre os dois setores da Administração entre si. Por outro lado, o autor contrapõe no que tange à inclusão ou não no Art. 37, XVII, da CF, de empregos em empresas públicas e sociedade de economia mista, tendo em vista serem estas pessoas de direito privado, entendendo que o mandamento constitucional não da margem a qualquer dúvida, uma vez que, a vedação tem por destinatário a Administração Pública, envolvendo assim, a Administração Direta e a Indireta, considerando assim, inconstitucional a acumulação de emprego em duas empresas públicas ou sociedade de economia mista, ou ainda em uma sociedade de economia mista e uma empresa pública.
Observe-se, ainda, conforme entendimentos do Supremo Tribunal Federal, bem como do Tribunal de Contas da União[13], que o fato de o servidor licenciar-se, sem vencimento de um cargo, função ou emprego público, sendo este inacumulável, não o habilita a tomar posse em outro cargo, função ou emprego público.
“O fato de o servidor encontrar-se licenciado para tratar de interesses particulares não descaracteriza o seu vínculo jurídico, já que a referida licença somente é concedida a critério da administração e pelo prazo fixado em lei, podendo, inclusive, ser interrompida, a qualquer tempo, no interesse do serviço ou a pedido do servidor” (STF-RE 180597/CE, rel. Min, Ilmar Galvão, julgamento em 18/11/1997).
4 ACUMULAÇÃO LÍCITA
Diante da possibilidade de melhor aproveitar a capacidade técnica e científica de seus profissionais, a Carta Constitucional regulamentou algumas exceções á regra de não acumulação, com a ressalva de que deve haver a compatibilidade de horário, as quais estão previstas nas alíneas do inciso XVI do artigo 37 a seguir:
Art. 37. (...)
XVI – (...)
a) a de dois cargos de professor;
b) a de um cargo de professor com outro técnico ou científico;
c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas;
Ressalte-se que a permissividade de acumulação nesses casos está sujeitas às regras do teto remuneratório previsto no inciso XI do artigo 37 da Constituição Federal a seguir:
Art. 37. (...)
XI – A remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autarquia e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões e outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos municípios o subsidio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsidio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito de Poder Legislativo e o subsidio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsidio mensal em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos. (grifos nossos)
Carvalho Filho[14] enfatiza que a Constituição acolhe a acumulação remunerada em situações que expressamente menciona, observando que, seja qual for à hipótese, deverá sempre estar coevo o pressuposto da compatibilidade de horários, a qual só deve ser configurada quando houver possibilidade de cumprimento integral da jornada de trabalho, em turnos completos, fixados em ensejo do horário de funcionamento do órgão ou instituição a que o servidor pertencer.
Sendo assim, se torna lícita à acumulação de dois cargos de professor, permitindo que este possa desempenhar sua função em mais de uma unidade escolar desde que haja compatibilidade de horários, observando-se que para o exercício de dois cargos, empregos ou funções de professor, além da compatibilidade de horários só será possível a acumulação, se não houver dedicação exclusiva em qualquer dos vínculos.
Scutti[15] em seu artigo ressalta que não há precisão com relação a cargo técnico ou científico, no entanto, a Secretaria de Recursos Humanos do Ministério do Planejamento, responsável pela elaboração de normas e definição de procedimentos que devem ser observados pela Administração Publica Federal, assim conceituou o cargo técnico:
“Cargo ou emprego denominado técnico, são aqueles que para cujo exercício seja indispensável a aplicação de conhecimentos específicos, inclusive com aplicação de métodos científicos de grau de complexidade superior. Cargo ou emprego que apresentem atribuições repetitivas de natureza burocrática, não se inserem no contexto técnico”.
Havendo ainda duas acumulações admissíveis com o cargo de professor: um cargo de Juiz com Professor e um cargo de Promotor ou procurador do Ministério Público com professor.
Assim é possível acumular dois cargos, dois empregos ou um cargo e um emprego, significando que se faz necessário à existência de lei a qual vem disciplinar o exercício profissional instituindo a autarquia incumbida da fiscalização.
Há também a possibilidade de acumulação nos casos abaixo:
a) de uma atividade com o mandato eletivo de vereador, nos ternos do inciso III do artigo 38 da Carta Magna:
Art. 38 – Ao servidor público da administração direta, autarquia e fundacional, no exercício de mandato eletivo, aplica-se as seguintes disposições: (...)
III – investido no mandato de vereador, havendo compatibilidade de horários, percebera vantagens de seu cargo, emprego ou função, sem prejuízo da remuneração do cargo eletivo, e, não havendo compatibilidade, será aplicada a norma do inciso anterior.
b) de um cargo de juiz com outro de magistério, nos ternos do inciso I do Parágrafo único do artigo 95 da Carta Magna:
Art. 95 – Os juízes gozam das seguintes garantias:
Parágrafo único – aos juízes é vedado:
I – exercer, ainda que, em disponibilidade, outro cargo ou função, salvo uma de magistério.
c) de um cargo de Membro do ministério Público com outro de magistério, nos ternos da alínea “ d”, inciso II, parágrafo 5º do artigo 128 da Constituição Federal:
Art. 128 (...)
Parágrafo 5º – (...)
II – as seguintes vedações:
d – exercer, ainda que, em disponibilidade, qualquer outra função, salvo uma de magistério.
d) Em caso de servidores já aposentados, que exercem, ou pretendem exercer cargo, função ou emprego público, está disciplinado parágrafo 10º do artigo 37 da Constituição Federal:
Art. 37 (...)
Parágrafo 10º – é vedada a percepção simultânea de proventos de aposentadoria decorrentes do artigo 40 ou dos artigos 42 e 142, com a remuneração de cargo, emprego ou função pública, ressalvado os cargos acumuláveis na forma desta Constituição, os cargos eletivos e os cargos em comissão declarados em Lei, de livre nomeação e exoneração.
e) Em caso de percepção simultânea de aposentadoria decorrente de cargos acumuláveis está disciplinado parágrafo 10º do artigo 37 da Constituição Federal:
Art. 40 (...)
Parágrafo 6º – Ressalvadas as aposentadorias decorrentes de cargos acumuláveis na forma desta Constituição, é vedada a percepção de mais de uma aposentadoria a conta do Regime de Previdência previsto neste artigo.
f) Em caso de Militar deve ser aplicado o disposto no art. 37, XVI, exceção à regra geral, ou seja, é possível acumular o cargo de ME com as exceções do citado artigo, desde que o cargo de ME seja considerado técnico ou científico.
No artigo sobre a cumulatividade ou não de cargos de Policial Militar e de Professor (efetivo ou emergencial) da rede estadual de ensino, e a consequente cumulação de vencimentos de policial militar e salário de professor, Costa[16] afirma que o cargo técnico ou científico exige formação especifica para seu desempenho, cabendo indagar se o cargo de Policial Militar encontra guarida na exceção constitucional da letra “b” supra, considerando que a formação do policial militar realiza-se no Curso Básico de Formação Policial Militar, cujo requisito de ingresso é o ensino médio completo, tendo disciplinas nas mais diversas áreas do conhecimento, como direito penal e processual penal, comum e militar, direito constitucional, administrativo, medicina legal, defesa armada e pessoal, preenchendo, portanto, o requisito constitucional.
Neste sentido, permitindo a cumulação de cargos de policial militar e médico (mesma exceção do de professor), decisão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo:
VOTO N° 10798-B
APELAÇÃO COM REVISÃO N° 140.736.5/9-00
COMARCA: SÃO PAULO
APELANTE: MARLY PEREIRA DOS SANTOS
APELADO: COMANDANTE GERAL DA POLÍCIA MILITAR DO ESTADO DE SÃO PAULO
Mandado de Segurança - Médica que acumula dois cargos privativos de médico no Hospital da Polícia Militar e na Unidade Básica de Saúde - Possibilidade - Acumulação admitida Cargos da área da saúde e compatibilidade de horários - Inteligência do disposto no art 37, XVI, CF/88 - Sentença denegatória reformada - Recurso da impetrante provido.
Consoante Medauar[17], tais exceções significam acumulações lícitas, configurando direito de quem se encontra ai enquadrado. As acumulações podem ocorrer em níveis diferentes da administração ou no mesmo nível, desde que haja a compatibilidade de horários.
g) Acumulação de cargo efetivo e cargo em comissão
A Lei nº 8.112[18], de 11 de dezembro de 1990, veda a acumulação de dois ou mais cargos em comissão, mas não traz nenhum óbice à acumulação de um cargo em comissão com outro cargo de natureza diversa, desde que comprovada a compatibilidade de horários, senão vejamos:
"Art. 119. O servidor não poderá exercer mais de um cargo em comissão, exceto no caso previsto no parágrafo único do art. 9o, nem ser remunerado pela participação em órgão de deliberação coletiva.
Parágrafo único. O disposto neste artigo não se aplica à remuneração devida pela participação em conselhos de administração e fiscal das empresas públicas e sociedades de economia mista, suas subsidiárias e controladas, bem como quaisquer entidades sob controle direto ou indireto da União, observado o que, a respeito, dispuser legislação específica.
Art. 120. O servidor vinculado ao regime desta Lei, que acumular licitamente dois cargos efetivos, quando investido em cargo de provimento em comissão, ficará afastado de ambos os cargos efetivos, salvo na hipótese em que houver compatibilidade de horário e local com o exercício de um deles, declarada pelas autoridades máximas dos órgãos ou entidades envolvidos". (grifo nosso)
Nesse sentido, o entendimento é de que é possível o acúmulo de um cargo efetivo e um cargo em comissão, desde que haja compatibilidade de horário e local, nos ditames da Lei.
Analogamente, observando o disposto no texto legal, entende-se que é inviável a tripla acumulação de cargos públicos.
5 COMPATIBILIDADE DE HORÁRIO
Ao se deparar com uma hipótese de acumulação de cargos públicos, primeiramente a Administração Pública deve verificar se essa está de acordo com as excepcionalidades definidas no texto constitucional.
Advirta-se que, a acumulação lícita de cargos exige que se atenda o requisito da compatibilidade de horários.
Nesse sentido, assim dispõe a Lei nº 8.112, de 1990, in verbis:
"Art. 118. Ressalvados os casos previstos na Constituição, é vedada a acumulação remunerada de cargos público
§ 1o A proibição de acumular estende-se a cargos, empregos e funções em autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Territórios e dos Municípios.
§ 2o A acumulação de cargos, ainda que lícita, fica condicionada à comprovação da compatibilidade de horários.
§ 3o Considera-se acumulação proibida a percepção de vencimento de cargo ou emprego público efetivo com proventos da inatividade, salvo quando os cargos de que decorram essas remunerações forem acumuláveis na atividade". (grifamos)
A compatibilidade de horários fica configurada quando houver possibilidade de exercício dos dois cargos, funções ou empregos, em horários distintos, sem prejuízo de número regulamentar das horas de trabalho de cada um, bem como o exercício regular das atribuições inerentes a cada cargo.
A Advocacia-Geral da União - AGU firmou entendimento no bojo do Parecer n° GQ - 145, publicado no Diário Oficial de 1° de abril de 1998, pela ilicitude do acúmulo de dois cargos ou empregos públicos de que decorra a sujeição do servidor a regimes de trabalho que perfaçam o total de oitenta horas semanais, sendo a compatibilidade de horários admitida quando o exercício dos cargos ou empregos não exceda a carga horária de sessenta horas semanais.
Em artigo que aborda esse tema Amorim[19] faz referencia ao entendimento do Supremo Tribunal de Justiça que considera que a efetiva comprovação da compatibilidade de horários não deve se limitar apenas a compatibilidade objetiva das horas de trabalho do servidor em ambos os cargos, sendo necessária restar claro que a dupla jornada não atingirá a saúde física e emocional do servidor, de forma a inviabilizar a execução de suas funções com a necessária eficiência.a que dele se espera
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