INTRODUÇÃO
O presente artigo visa demonstrar, de maneira clara e concisa, cada um dos bens imóveis que integram o patrimônio da União. Esses bens servem como meios ao atendimento, direto ou indireto, do interesse público, e são inalienáveis, impenhoráveis, imprescritíveis e não oneráveis.
De acordo com o art. 98 do Código Civil são bens públicos os de domínio nacional pertencentes as pessoas jurídicas de direito publico interno; todos os outros são particulares seja qual for a pessoa a que pertencerem.
Desta forma, abordaremos, especificamente, dos bens públicos imóveis da União: terras devolutas; terrenos de marinha e seus acrescidos; plataforma continental; terras ocupadas por indígenas; terras de fronteiras; ilhas; águas públicas; minas; jazidas; espaço aéreo e; petróleo. Vejamos.
TERRAS DEVOLUTAS
Segundo preceitua Pontes de Miranda, as terras devolutas são aquelas terras que são devolvidas ao Estado nos casos em que ainda não estão ocupadas, ou em posse de particulares, ou seja, retornaram ao domínio público por não se encontrar no domínio particular por qualquer título legítimo.
Entretanto, não basta a não existência de registro para se considerar a terra devoluta, sendo também necessário o poder público provar que esta lhe pertence. Logo, o ônus desta comprovação pertence ao poder público.
“Os bens do Estado, se não recebem destino, nem exerce o Estado os direitos que tem, ficam devolutos. Não se deve, porém, porque se dilataria, atècnicamente, o conceito, dizer que o dono do prédio que se ausenta deixa o devoluto. Pode ele renunciar à propriedade (art. 589, II) abandona-lá (art. 589, III), ou perder a posse própria. Nenhum desses atos faz devoluta, em sentido estrito e exato, a terra. A renúncia fá-la adéspota, sem dono.” (MIRANDA, Pontes de. Tratado de Direito Privado – Tomo XII)
Ou seja, as terras devolutas são bens públicos e não sem donos.
Com previsão e conceituação no Decreto-Lei n 9.760/46 elas são indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais, de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei.
“Art. 5º São devolutas, na faixa da fronteira, nos Territórios Federais e no Distrito Federal, as terras que, não sendo próprios nem aplicadas a algum uso público federal, estadual territorial ou municipal, não se incorporaram ao domínio privado:
a) por fôrça da Lei nº 601, de 18 de setembro de 1850, Decreto nº 1.318, de 30 de janeiro de 1854, e outras leis e decretos gerais, federais e estaduais;
b) em virtude de alienação, concessão ou reconhecimento por parte da União ou dos Estados;
c) em virtude de lei ou concessão emanada de govêrno estrangeiro e ratificada ou reconhecida, expressa ou implícitamente, pelo Brasil, em tratado ou convenção de limites;
d) em virtude de sentença judicial com fôrça de coisa julgada;
e) por se acharem em posse contínua e incontestada com justo título e boa fé, por têrmo superior a 20 (vinte) anos;
f) por se acharem em posse pacífica e ininterrupta, por 30 (trinta) anos, independentemente de justo título e boa fé;
g) por fôrça de sentença declaratória proferida nos têrmos do art. 148 da Constituição Federal, de 10 de Novembro de 1937.
Parágrafo único. A posse a que a União condiciona a sua liberalidade não pode constituir latifúndio e depende do efetivo aproveitamento e morada do possuidor ou do seu preposto, integralmente satisfeitas por êstes, no caso de posse de terras situadas na faixa da fronteira, as condições especiais impostas na lei.”
São, também, consideradas como bens dominicais (aqueles que não têm destinação pública específica).
TERRENOS DE MARINHA E SEUS ACRESCIDOS
De acordo com o art. 20, VII, da Constituição Federal, os terrenos de marinha e seus acrescidos são bens pertencentes da União.
Para uma melhor análise, o Decreto-lei nº 9.760, de 05 de setembro de 1946, em seus arts. 2º e 3º, apresenta uma definição legal dos terrenos de marinha e acrescidos, respectivamente:
“Art. 2º São terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta e três) metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição da linha do preamar-médio de 1831:
a) os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a influência das marés;
b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faça sentir a influência das marés.
Parágrafo único. Para os efeitos dêste artigo a influência das marés é caracterizada pela oscilação periódica de 5 (cinco) centímetros pelo menos, do nível das águas, que ocorra em qualquer época do ano.
Art. 3º São terrenos acrescidos de marinha os que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha.” (sic)
Desta forma, terreno de marinha é a faixa em toda a costa brasileira de 33 metros contados para o lado da terra a até onde chega a maré alta (a média das marés altas), e que tem como referência as marés de 1831, época em que foi criado o conceito de terrenos de marinha.
Há dois tipos de regime destes terrenos:
Regime de ocupação
Os terrenos são de posse desdobrada. Ou seja, a União é proprietária da área, como um todo, e ainda pode reivindicar o direito de uso do terreno quando quiser.
Regime de aforamento
Terrenos em que o morador do imóvel passa a ter um domínio útil sobre o terreno de marinha. Quando há a utilização privativa, por articulares, dos terrenos de marinha.
Os terrenos de marinha não se confundem com os acrescidos, isto porque estes são terrenos que se formam acrescidamente, seja naturalmente ou artificialmente, tornando mais ampla a área dos terrenos a que se somam.
Há de se ressaltar que a nomenclatura correta para o instituto é terrenos “de marinha¨, expressão que reflete a sua proximidade com as águas salgadas e não “da Marinha”, uma vez que sua administração não cabe ao Comando da Marinha, órgão subordinado ao Ministério da Defesa, mas sim à Secretaria do Patrimônio da União, de acordo com o art. 9º do Decreto-Lei supracitado.
PLATAFORMA CONTINENTAL
É a extensão das áreas continentais sob o mar até a profundidade de cerca de duzentos metros.
O artigo 20 da CF não contempla a plataforma continental como bem da União. Não obstante, a Constituição precedente a considerava expressamente bem federal, tendo sido incorporada ao domínio federal por força desse dispositivo. Como o artigo 20, I, da atual Carta inclui entre os bens da União os que atualmente lhe pertencem, deve ser tida como enquadrada nessa categoria.
A importância do domínio sobre a plataforma sobre a plataforma continental decorre da necessidade de proteção dos recursos minerais e animais existentes nessa faixa.
Sobressai, portanto, relevante interesse econômico para o país. Por esse motivo é que a Constituição considerou bens públicos federais os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva (artigo 20, V).
É oportuno assinalar que a matéria sobre a plataforma continental é regulada pela Lei n° 8.617, de 04.01.93, segundo a qual faixa compreende o leito e o subsolo das áreas submarinas que se estende além do seu mar territorial, até o bordo exterior da margem continental, ou até uma distancia de duzentas milhas marítimas das linhas de base.
A Lei citada acima Dispõe sobre o mar territorial, a zona contígua, a zona econômica exclusiva e a plataforma continental brasileira, e dá outras providências e traz o conceito expresso em seu artigo 11:
“Art. 11. A plataforma continental do Brasil compreende o leito e o subsolo das áreas submarinas que se estendem além do seu mar territorial, em toda a extensão do prolongamento natural de seu território terrestre, até o bordo exterior da margem continental, ou até uma distância de duzentas milhas marítimas das linhas de base, a partir das quais se mede a largura do mar territorial, nos casos em que o bordo exterior da margem continental não atinja essa distância.”
Além disso, dispõe sobre O limite exterior da plataforma continental, que será fixado de conformidade com os critérios estabelecidos no art. 76 da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, celebrada em Montego Bay, em 10 de dezembro de 1982.
O Brasil exerce sobre a plataforma continental direitos de soberania para efeitos de exploração dos recursos naturais. Os recursos naturais referidos na Lei são os recursos minerais e outros não vivos do leito do mar e subsolo, bem como os organismos vivos pertencentes a espécies sedentárias, isto é, àquelas que no período de captura estão imóveis no leito do mar ou no seu subsolo, ou que só podem mover-se em constante contato físico com esse leito ou subsolo.
Na plataforma continental, o Brasil, no exercício de sua jurisdição, tem o direito exclusivo de regulamentar a investigação científica marinha, a proteção e preservação do meio marinho, bem como a construção, operação e o uso de todos os tipos de ilhas artificiais, instalações e estruturas.
A investigação científica marinha, na plataforma continental, só poderá ser conduzida por outros Estados com o consentimento prévio do Governo brasileiro, nos termos da legislação em vigor que regula a matéria.
O Governo brasileiro tem o direito exclusivo de autorizar e regulamentar as perfurações na plataforma continental, quaisquer que sejam os seus fins. É reconhecido a todos os Estados o direito de colocar cabos e dutos na plataforma continental. O traçado da linha para a colocação de tais cabos e dutos na plataforma continental dependerá do consentimento do Governo brasileiro.
De acordo com a Convenção das Nações Unidas sobre Direito do Mar “a plataforma continental de um Estado costeiro compreende o leito e o subsolo das áreas submarinas que se estendem além do seu mar territorial, em toda a extensão do prolongamento natural do seu território terrestre, até ao bordo exterior da margem continental, ou até uma distância de 200 milhas marítimas das linhas de base a partir das quais se mede a largura do mar territorial, nos casos em que o bordo exterior da margem continental não atinja essa distância”.
TERRAS OCUPADAS POR INDÍGENAS
A Constituição Federal inclui entre os Bens da União as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios (artigo 20, XI). A definição dessas áreas, contudo, está expressa no artigo 231, parágrafo 1°, da CF, com os seguintes dizeres:
“São terras tradicionalmente ocupadas pelos índios as por eles habitadas em caráter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários a seu bem-estar e as necessárias a sua reprodução física e cultural, segundo seus usos, costumes e tradições”.
O dispositivo demonstra nitidamente o caráter protetivo em relação aos indígenas. Pretendeu-se resguardar seu habitat natural, de modo que se mantivesse sua tradição e costumes e o prosseguimento de sua descendência genética, enquanto não se inserem no processo de aculturação com o meio civilizado.
Nessas áreas existe a afetação a uma finalidade pública, qual seja a de proteção a essa categoria social. Não é estritamente um serviço administrativo, mas há objetivo social perseguido pelo Poder Público. Sendo assim, trata-se de bens públicos enquadrados na categoria dos bens de uso especial.
Para realçar o caráter protetivo que o sistema jurídico empresa a tais áreas, o Supremo Tribunal Federal definiu que os bens do domínio da União, previstos no artigo 20, I (bens que lhe pertencem ou que vierem a lhe pertencer) e IX (recursos minerais), não alcançam as terras de aldeamentos extintos, ainda que ocupadas por indígenas em passado remoto.
A proteção permanente se consuma através de alguns aspectos especiais:
a) a posse permanente das áreas pelos índios;
b) o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas situados;
c) a inalienabilidade, a imprescindibilidade e a indisponibilidade das terras;
d) a nulidade dos efeitos jurídicos dos atos que visem à ocupação, o domínio e a posse das terras; e
e) a participação dos índios nos resultados de lavra de riquezas minerais.
Vale ressaltar o conceito concretizado pela FUNAI:
"Para os povos indígenas, a terra é muito mais do que simples meio de subsistência. Ela representa o suporte da vida social e está diretamente ligada ao sistema de crenças e conhecimento. Não é apenas um recurso natural - e tão importante quanto este - é um recurso sócio-cultural" (RAMOS, Alcida Rita – Sociedades Indígenas).
O reconhecimento dos índios enquanto realidades sociais diferenciadas, na Constituição Federal, não pode estar dissociado da questão territorial, dado o papel relevante da terra para a reprodução econômica, ambiental, física e cultural destes.
O processo de demarcação das terras é o meio administrativo para explicitar os limites do território tradicionalmente ocupado pelos povos indígenas. É dever da União Federal, que busca, com a demarcação das terras indígenas: a) resgatar uma dívida histórica com os primeiros habitantes destas terras; b) propiciar as condições fundamentais para a sobrevivência física e cultural desses povos; e c) preservar a diversidade cultural brasileira, tudo isto em cumprimento ao que é determinado pelo caput do artigo 231 da Constituição Federal.
Sempre que uma comunidade indígena possuir direitos sobre uma determinada área, nos termos do § 1º do Artigo 231 da CF, o poder público terá a atribuição de identificá-la e delimitá-la, de realizar a demarcação física dos seus limites, de registrá-la em cartórios de registro de imóveis e protegê-la. Estes atos estão vinculados ao próprio caput do artigo 231 e, por isso mesmo, a União não pode deixar de promovê-los.
As determinações legais existentes são, por si só, suficientes para garantir o reconhecimento dos direitos indígenas sobre as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios, independentemente da sua demarcação física. Porém, a ação demarcatória é fundamental e urgente enquanto ato governamental de reconhecimento, visando a precisar a real extensão da posse indígena a fim de assegurar a proteção dos limites demarcados e permitir o encaminhamento da questão fundiária nacional.
TERRAS DE FRONTEIRAS
Terras de fronteiras ou faixas de fronteiras são as áreas de 150 km de largura, que corre paralelamente à linha terrestre demarcatória da divisa entre o território nacional e países estrangeiros, considerada fundamental para a defesa do território nacional, como dita o artigo 20, parágrafo 2°, da CF.
Há, desde logo, uma observação a ser feita. Essa área de fronteiras não é em sua integralidade bem do domínio público. O que a vigente Constituição registra é que pertencem ao domínio da União as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras (artigo 20, II), o que significa que nem todas as áreas situadas na referida faixa se caracterizem como bens públicos. Por isso, há áreas nessas faixas que pertencem ao domínio privado, embora seu uso sofra restrições especiais em função do objetivo constitucional.
Em relação às terras devolutas, situadas nessas faixas, e concedidas pelos Estados a terceiros, o STF já assentou que a transferência se limita ao uso, permanecendo o domínio com a União, mesmo que tolerante esta com os possuidores. Para conciliar, porém, a orientação do Supremo com o vigente texto constitucional, ter-se-á que interpretar que apenas as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras é que só ensejam a transferência do uso, o mesmo ocorrendo com as demais, que podem ser transferidas com observância das condições legais pertinentes.
Não obstante, em se tratando de áreas situadas na faixa de fronteira do domínio da União, é inteiramente ilegítimo que Estado-membro (ou Município) se arvore a sua titularidade e as transfira a particulares. A hipótese caracteriza-se como alienação a non domino, cujo consectário é a declaração de nulidade do negócio jurídico. No caso, o particular prejudicado tem direito à reparação dos prejuízos que o alienante lhe causou, cabendo-lhe, para tanto, ajuizar a competente ação indenizatória.
As restrições e as condições de uso e de alienação de terras situadas nessas faixas são disciplinadas pela Lei n° 6.634, de 02.05.79. A Lei n° 9.871, de 23.11.99, estabeleceu prazo de dois anos para que os detentores de títulos, ainda não ratificados, de alienação ou de concessão de terras feitas pelos estados na faixa de fronteira, requeiram sua ratificação junto ao INCRA.
Ultrapassado o prazo, ou não sendo possível a ratificação, prevê a lei a declaração de nulidade do título, em ato motivado, com ciência ao interessado e publicação do ato no Diário Oficial, bem como o cancelamento dos correspondentes registros e o consequente registro do imóvel em nome da União no competente Registro de Imóveis.
O artigo 2° da Lei n° 6.634 traz expressamente a vedação das seguintes práticas na faixa de fronteira:
“I - alienação e concessão de terras públicas, abertura de vias de transporte e instalação de meios de comunicação destinados à exploração de serviços de radiodifusão de sons ou radiodifusão de sons e imagens;
II - Construção de pontes, estradas internacionais e campos de pouso;
III - estabelecimento ou exploração de indústrias que interessem à Segurança Nacional, assim relacionadas em decreto do Poder Executivo.
IV - instalação de empresas que se dedicarem às seguintes atividades: pesquisa, lavra, exploração e aproveitamento de recursos minerais, salvo aqueles de imediata aplicação na construção civil, assim classificados no Código de Mineração; colonização e loteamento rurais;
V - transações com imóvel rural, que impliquem a obtenção, por estrangeiro, do domínio, da posse ou de qualquer direito real sobre o imóvel;
VI - participação, a qualquer título, de estrangeiro, pessoa natural ou jurídica, em pessoa jurídica que seja titular de direito real sobre imóvel rural;”
Além disso, prevê que o assentimento prévio, a modificação ou a cassação das concessões ou autorizações serão formalizados em ato da Secretaria-Geral do Conselho de Segurança Nacional, em cada caso. Se o ato da Secretaria-Geral do Conselho de Segurança Nacional for denegatório ou implicar modificação ou cassação de atos anteriores, da decisão caberá recurso ao Presidente da República. Os pedidos de assentimento prévio serão instituídos com o parecer do órgão federal controlador da atividade, observada a legislação pertinente em cada caso.
As autoridades, entidades e serventuários públicos exigirão prova do assentimento prévio do Conselho de Segurança Nacional para prática de qualquer ato regulado por esta lei.
Vale ressaltar que as Juntas Comerciais não poderão arquivar ou registrar contrato social, estatuto ou ato constitutivo de sociedade, bem como suas eventuais alterações, quando contrariarem o disposto nesta Lei. A alienação e a concessão de terras públicas, na faixa de Fronteira, não poderão exceder de 3000 ha (três mil hectares), sendo consideradas como uma só unidade as alienações e concessões feitas a pessoas jurídicas que tenham administradores, ou detentores da maioria do capital comuns.
ILHAS
Ilhas são as elevações de terra cima das águas e por estas cercadas e toda a sua extensão.
Classificam-se em ilhas marítimas, fluviais e lacustres, conforme se situem, respectivamente, no mar, nos rios e nos lagos. As ilhas marítimas, por sua vez, dividem-se em ilhas oceânicas e ilhas costeiras: aquelas ficam distantes da costa e não tem relação geológica com o relevo continental; estas surgem do próprio relevo da plataforma continental.
As ilhas marítimas oceânicas ou costeiras pertencem ao domínio da União (artigo 20, IV, CF), mas é admissível que Estados e Municípios tenham domínio parcial ou total sobre elas, visto que o dispositivo faz alusão ao artigo 26, II, da CF. O domínio não se circunscreve apenas às ilhas, mas, nos termos daquele mandamento constitucional, estende-se, quando for o caso, às praias marítimas que se acostam a suas extremidades.
O artigo 20, IV, da CF, sofreu alteração pela EC n° 46/2005, passando a dispor que pertencem à União “as ilhas oceânicas e costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal”, mantida a ressalva do artigo 26, II. Conquanto o texto não seja um primor de clareza, parece que a expressão “excluídas, destas” refere-se apenas às ilhas costeiras, porque situando-se próximas à costa, permitem a existência de integração com o continente e, consequentemente, a instalação de cidades com a configuração de Municípios, em relação aos quais deve ser observado normalmente o processo de urbanização contemplado na Constituição (artigo 182, CF). Semelhante integração, obviamente, não pode suceder em ilhas oceânicas.
Destarte, não será da União, mas sim do Município, a área em que estiver localizada a sua sede, situando-se fora de seu domínio, no entanto, as áreas que constituírem unidade ambiental de proteção da União e aquelas nas quais estiver sendo executado serviço público federal.
Com a dita alteração, pode extrair-se o seguinte sistema no que diz respeito às ilhas oceânicas e costeiras:
a) integram, como regra, o domínio da União;
b) nelas pode haver áreas do domínio dos Estados, Municípios ou de terceiros particulares;
c) nas ilhas costeiras, pertence ao Município a área em que estiver localizada a sua sede; e
d) nessa hipótese, porém, excluem-se do domínio municipal as áreas afetadas a serviço público ou a qualquer unidade ambiental federal.
A nova redação do artigo 20, IV, tem suscitado interpretações divergentes quanto à situação dos terrenos de marinha situados nas ilhas costeiras. Uma delas reside em que o citado dispositivo teria excluído tais áreas do patrimônio da União, sendo elas repassadas ao Município, o que geraria a extinção das enfiteuses e ocupações legítimas de terrenos nelas situadas. Argumenta-se, nesse caso, que o texto constitucional não mencionou os terrenos de marinha entre as exceções lá contempladas.
A Lei n° 9.985/2000, que regulamenta o artigo 225, parágrafo, Incisos I a III e VI, da CF, e institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), estabeleceu que as ilhas oceânicas e costeiras se destinassem prioritariamente à proteção da natureza, exigindo-se para destinação diversa ato de autorização do órgão ambiental competente. A norma tem que ser interpretada em consonância com o citado artigo 20, IV, da CF, alterado pela EC 46/2005, sobretudo com relação às ilhas costeiras em que se localize a sede de Municípios: nelas o uso prioritário não pode ser o de proteção da natureza, porque no mandamento constitucional a afetação a determinada unidade ambiental federal é mencionada apenas como ressalva. É obvio que nunca se dispensará a tutela do meio ambiente, mas a prioridade de uso, na hipótese, dar-se-á em função da habitualidade dos municípios.
As ilhas fluviais e lacustres como regra, pertencem aos Estados-membros (artigo 26, III, CF). Pertencerão à União, no entanto, se:
a) estiverem em zonas limítrofes com outros países;
b) se estiverem em águas do domínio da União, como PE o caso, por exemplo, dos rios que banham mais de um Estado ou que demarquem a fronteira com países estrangeiros.
As ilhas, seja qual for sua natureza, qualificam-se, em regra, como bens dominicais, mas é viável que se caracterizem como bens de uso comum do poso se seu uso estiver afetado a tal finalidade.
Tendo em vista que áreas nas ilhas oceânicas e costeiras podem pertencer ao Estado (artigo 26, II, CF) e que lhe pertencem as fluviais e lacustres, como regra geral, é inteiramente viável que áreas internas de ilhas federais, bem como as ilhas lacustres e fluviais, pertençam, total ou parcialmente, ao domínio privado, desde que se tenham transferido legitimamente a particulares.
ÁGUAS PÚBLICAS
As águas públicas são aquelas que se compõem dos mares, dos rios e dos lagos do domínio público. Classificam-se dominicais e de uso comum.
As de uso comum são compostas pelos mares territoriais, as correntes, os canais e lagos navegáveis, as fontes e reservatórios públicos. Todas as demais águas públicas que não se configuram de uso comum são consideradas dominicais, conforme disposto pelo Decreto nº 24.643, de 10 de julho de 1934, in verbis:
“Art. 1º As águas públicas podem ser de uso comum ou dominicais.
Art. 2º São águas públicas de uso comum:
a) os mares territoriais, nos mesmos incluídos os golfos, bahias, enseadas e portos;
b) as correntes, canais, lagos e lagoas navegáveis ou flutuáveis;
c) as correntes de que se façam estas águas;
d) as fontes e reservatórios públicos;
e) as nascentes quando forem de tal modo consideráveis que, por si só,constituam o "caput fluminis";
f) os braços de quaisquer correntes públicas, desde que os mesmos influam na navegabilidade ou flutuabilidade.
(...)
Art. 6º São públicas dominicais todas as águas situadas em terrenos que também o sejam, quando as mesmas não forem do domínio público de uso comum, ou não forem comuns.”.
Assim também pondera Carvalho Filho:
“São águas públicas dominicais todas as situadas em terrenos também dominicais, quando não se configurarem como águas públicas de uso comum ou não se qualificarem como águas comuns”.
As águas públicas pertencem aos Estados-membros, exceto se estiverem em terrenos da União, se banhar mais de um Estado, se fizerem limites com outros países ou se estenderem a território estrangeiro ou dele provier, hipóteses em que pertencerão à União, conforme disposto no art. 20, inciso III, da Constituição Federal:
“Art. 20. São bens da União:
III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;”
O Código das Águas ainda traz três categorias existentes na divisão das águas públicas, quais sejam:
a) águas públicas, pertencentes ao Poder Público;
b) águas privadas, cujas nascentes e localização se encontram em terrenos particulares, quando não estejam alocadas em categoria diversa; e,
c) águas comuns, correntes não navegáveis ou flutuáveis e que não viabilizem o surgimento de tais correntes.
Por sua vez, Hely Lopes Meirelles apresenta a visão de que as águas são classificas em externas e internas. A primeira categoria abarca aquelas que contornam o continente, ao passo que a segunda compreende as que banham, de maneira exclusiva, o território nacional ou ainda servem como pontos de divisa com os Estados estrangeiros. No que tange às águas internas, estão subordinadas aos regramentos da Nação, não sofrendo, via de consequência, qualquer espécie de restrição; já em relação às águas externas, a jurisdição nacional imperiosamente deve observar as regras internacionais que norteiam o sistema hídrico dos povos civilizados.
MINAS E JAZIDAS
O artigo 6º do Decreto nº 62.934 de 2 de julho de 1968 assim classifica as minas e jazidas:
“Art. 6º Considera-se jazida toda massa individualizada de substância mineral ou fóssil de valor econômico, aflorando à superfície ou existente no interior da terra; considera-se mina a jazida em lavra, ainda que suspensa.”
Os dispositivos que tratam das minas e jazidas foram distribuídos na Constituição Federal de modo esparso, encontrando-se o fundamental deles no capítulo referente aos princípios gerais da atividade econômica (Título VII - Da ordem econômica e financeira). Assim, os preceitos que tratam da propriedade dos recursos minerais (art. 20, IX); da participação dos Estados Distritos Federais e Municípios, bem como de órgãos da administração direta da União, no resultado da exploração daqueles recursos ou compensação financeira por essa exploração (art. 20, parágrafo 1º); das competências legislativas e administrativas das pessoas políticas de direito público (arts. 21, XXV; 22, XII; 23, XI e 24, VI); do favorecimento, por parte do Estado, à organização dos garimpeiros em cooperativas (art. 174, parágrafo terceiro e quarto); do sistema de exploração e aproveitamento das jazidas minerais (art. 176, parágrafo primeiro a quarto), da exigência de estudo prévio de impacto ambiental para instalação de atividades de extração mineral, como também do controle de emprego, por tal atividade, de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco ao meio ambiente (art. 225), da obrigação, daquele que explorar recurso mineral, de recuperar o meio ambiente degradado (art. 225) e da pesquisa e lavra das riquezas minerais em terras indígenas (art. 231).
Todos esses artigos incluídos na norma constitucional formam uma verdadeira política para o setor mineral. Nesse sentido, diz-se que a Constituição Federal recepcionou o Código de Mineração, de 1967.
No atual sistema jurídico de exploração dos recursos minerais, as riquezas do subsolo são consideradas propriedade da União, constituindo bens desta. É o assim chamado "regime do domínio público" pelo qual os recursos minerais pertencem ao Estado, que poderá, mediante autorização ou concessão federal, atribuir ao particular a sua revelação e o seu aproveitamento.
ESPAÇO AÉREO
A regulamentação do espaço funcional aéreo remonta à Convenção de Paris de 1919 e à de Chicago de 1944. Esta Convenção consagrou as cinco liberdades do ar. Um avião juridicamente é um aparelho que esteja apto a se sustentar mediante reações aerodinâmicas, que voe e possa ser manobrado no ar e capaz de transportar pessoas ou coisas. As aeronaves podem ser públicas ou privadas. Cabe ao Estado resguardar a sua soberania e exercê-la no espaço aéreo sobrejacente ao seu território "terrestre", águas interiores e mar territorial.
Há duas teorias sobre o espaço aéreo:
Teoria da liberdade
Paul Fauchille sustentou a liberdade restrita do ar. O Estado tem soberania até a altura de 300 metros, que era o máximo alcançado pelas construções do homem. Era a altura da Torre Eiffel. De 300m a 1500m o Estado teria direito de proibir sobrevoo para evitar espionagem. Acima de 1500m direitos de conservação, visando os seus interesses econômicos e de segurança, mas o espaço seria livre.
Teoria que possuía um erro de nascença: acreditava que o ar era comum a todos, mas o espaço aéreo é apropriável. Partindo da liberdade o Estado tem direitos no espaço aéreo para permitir sua conservação.
Teoria da soberania
Westlake foi um de seus primeiros defensores. A soberania do Estado se estende sobre o seu espaço aéreo. Este nada mais é que sobrejacente ao seu território, pois o mar é adjacente a este. Westlake defende o direito de passagem inocente em favor da navegação aérea. Na prática foi consagrada a soberania do Estado. A altitude é ilimitada.
A regulamentação convencional do espaço aéreo provém da Convenção de Paris de 1919. Esta convenção afirma que o Estado tem soberania completa e exclusiva sobre o espaço atmosférico acima de seu território. A Convenção de Chicago (1944) afirma igualmente e acrescenta com seu artigo segundo a definição de território: "as regiões terrestres e as águas territoriais adjacentes colocadas sobre soberania, a suserania, a proteção ou o mandato (atualmente tutela) do referido Estado". A respeito da navegação aérea foram defendidas três teses: internacionalização da aviação comercial; a liberdade e em consequência livre concorrência; e a liberdade regulamentada, com determinação de tarifas e itinerários. Esta Convenção consagrou as cinco liberdades do ar:
- direito de sobrevoo, ou passagem inocente do direito marítimo;
- direito de escala técnica para reparações (direito de ancorar no direito marítimo);
A convenção ainda consagra três direitos comerciais:
a) o direito de embarcar no Estado contratante, mercadorias, passageiros e correio para o país de destino de que a aeronave é nacional;
b) o direito de desembarcar no território do Estado contratante mercadorias, passageiros e correio que tenham sido embarcados no estado de que a aeronave é nacional:
c) o direito de embarcar mercadorias, passageiros e correio com destino ao território de qualquer contratante e o direito de desembarcar passageiros e mercadorias originárias do território de qualquer Estado contratante.
O Estado pode conceder uma e recusar outra. As liberdades comerciais são concedidas por uma convenção entre os interessados que atuam no serviço regular.
José da Silva Pacheco ainda acrescenta:
6ª liberdade do ar: embarcar ou desembarcar passageiros, cargas e malas postais, destinados ou procedentes de um Estado situado aquém ou além do Estado de bandeira da aeronave, com escala intermediária neste último.
7ª liberdade do ar: embarcar ou desembarcar passageiros, destinados ou procedentes de outro Estado e operada por empresa de mesma nacionalidade sem escala neste último Estado.
8ª liberdade do ar: de embarcar ou desembarcar de uma única escala em território de um mesmo Estado, sendo a aeronave operada sob-bandeira de outro Estado, sendo a aeronave operada sob-bandeira de outro Estado (cabotagem).
O transporte aéreo traz significância para defesa e prestígio do Estado.
O Código brasileiro de Ar (decreto-lei 31 de 1966) define aeronave como "todo aparelho manobrável em voo, apto a se sustentar, a circular no espaço aéreo mediante reações aerodinâmicas, e capa de transportar pessoas ou coisas".
Toda aeronave possui nacionalidade e uma matricula dada pelo Estado. Ela não pode ser matriculada em mais de um Estado. Além do mais devem ter papéis a bordo como certificado de matrícula, de navegabilidade, licenças para cada membro, carnê de rota, licença de estação de radio da aeronave, lista de passageiros indicando local de embarque e destino e manifesto de carga.
As aeronaves se classificam em públicas e privadas. São públicas as militares e as utilizadas para serviços do Estado. Militares são as aeronaves integrantes de Forças Armadas, inclusive as requisitadas na forma da lei.
As aeronaves públicas civis são utilizadas pelo Estado em favor do Estado que não seja de natureza militar. As aeronaves privadas ou civis são as destinadas a atividade comercial. Também são consideradas privadas as públicas de natureza comercial.
As aeronaves públicas sejam elas civis ou militares não gozam de direito de sobrevoo ou escala técnica.
O regime jurídico das aeronaves em território estrangeiro é semelhante ao dos navios. As aeronaves militares gozam da mais completa imunidade e podem conceder asilo diplomático. O Código Brasileiro de Ar ficcionalmente considera as aeronaves militares como se estivessem no território de sua nacionalidade.
As aeronaves públicas civis em território estrangeiro possuem as mesmas imunidades só que não podem conceder asilo diplomático.
As aeronaves comerciais se encontram sujeitas à jurisdição do Estado territorial.
A aeronave em alto-mar está subordinada exclusivamente à jurisdição do seu Estado nacional.
O espaço aéreo sobrejacente ao alto-mar é comum a todos, assim mesmo que o espaço aéreo sobre a plataforma continental. Já o acima da zona contígua não tem regulamento internacional.
PETRÓLEO E ASPECTOS GERAIS
Nos contratos de serviço a propriedade dos recursos extraídos também pertence ao Estado, que é o responsável pela produção e por todas as decisões acerca dos projetos de exploração e desenvolvimento dos campos. As empresas contratadas pelo Estado não tem acesso às reservas ou à produção, sendo responsáveis apenas pela execução dos projetos e sendo remuneradas pelo serviço prestado.
O modelo contratual adotado pelo setor petrolífero nacional tem como principais objetivos estratégicos manter a soberania do Estado sobre esse importante recurso energético natural e garantir o abastecimento e o consumo energético interno. Por outro lado, garante às empresas concessionárias o acesso às reservas nacionais de petróleo e assegura seu direito de propriedade sobre a produção, desde que esteja em dia com suas obrigações contratuais.
Somente com o advento da Constituição de 1934 é que foi adotado esse regime de concessão do direito de exploração e produção do petróleo, e de outros recursos minerais.
A concessão não se refere, necessariamente, a um ato administrativo de transferência da execução de um serviço público para o particular, através de licitação. Atualmente, não se entende mais o instituto da concessão como sendo vinculado aos serviços públicos. Assim, os contratos celebrados entre a ANP e o particular para o exercício de atividade econômica monopolizada, tal como a exploração e produção do petróleo, são denominados de concessões, as chamadas concessões industriais ou econômicas.
O art. 176 da nossa Carta Magna deixa clara a distinção existente entre a jazida, o solo e a lavra, sendo aquela pertencente à União, ou seja, a jazida é objeto de direito de propriedade da União, que a detém em regime de monopólio podendo explorá-la diretamente ou delegar o exercício de exploração à particulares mediante contratos de concessão.
Aos particulares defere-se tão somente o direito de propriedade sobre o produto da lavra, o que não se confunde com a jazida, que de acordo com o art. 6º, inciso XI da Lei do Petróleo é o "reservatório ou depósito já identificado e possível de ser posto em produção". Assim, pode-se dizer que existindo concessão regularmente outorgada pela ANP ao concessionário, este terá propriedade sobre o produto da exploração. Todavia, não se trata de uma propriedade plena, uma vez que a sua comercialização é administrada pela União mediante a atuação da ANP.
Embora o art. 20, IX, da CB/88 estabeleça que os recursos minerais, inclusive os do subsolo, são bens da União, o art. 176 garante ao concessionário da lavra a propriedade do produto de sua exploração. E foi justamente com o advento da EC 9/95 que se permitiu que a União transferisse ao concessionário os riscos e resultados da atividade e a propriedade do produto da exploração de jazidas de petróleo e de gás natural. Uma pequena parte da doutrina sustenta que as atividades de exploração e produção de petróleo são serviços públicos, em vista do estabelecido no artigo 175 da Constituição Federal, segundo o qual caberia ao Poder Público "diretamente ou sob-regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos", e da grande importância da atividade para atender aos interesses da sociedade, ainda que indiretamente. Sendo assim, o contrato de concessão celebrado pela ANP seria uma espécie de contrato de concessão de serviço público.
Contudo, a doutrina majoritária inclina-se no sentido de considerar a exploração e produção de petróleo como uma atividade econômica stricto sensu, mas sujeita ao monopólio estatal por força constitucional em decorrência da sua grande relevância e de interesse nacional. Por se tratar da exploração de bens que constituem o patrimônio indisponível da União, o contrato de concessão apresenta natureza administrativa, e, portanto, de direito público.
Este, portanto, é o entendimento mais acertado considerando-se o disposto nos artigos 4º e 5º da Lei do Petróleo, segundo os quais as atividades descritas no artigo 177 da Constituição Federal (pesquisa e lavra das jazidas de petróleo e gás natural, refino, importação, exportação, transporte marítimo ou por condutos do petróleo e de seus derivados) são "atividades econômicas (...) reguladas e fiscalizadas pela União" podendo ser exercidas por empresas constituídas sob as leis brasileiras que possuam sede e administração no País. Para essa corrente, o fato de se explorar uma atividade econômica não descaracterizaria a natureza pública do contrato de concessão, posto que se trata de atividades de monopólio da União, conforme estabelecido no artigo 177 da Constituição Federal.
Dessa forma, diante da importância socioeconômica das atividades econômicas de interesse geral, as atividades da indústria do petróleo e do abastecimento nacional de combustíveis possuem natureza dúplice: a pública e a privada, razão pela qual o Poder de Polícia a ser exercido sobre elas (restringindo liberdades e interesses individuais, em razão do interesse público) é realizado de forma harmônica com o atual Poder Regulatório do Estado, bem mais extenso e funcional que aquele tradicional.
CONCLUSÃO
Conclui-se, portanto, que os bens públicos constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades (Código Civil, artigo 99, III), que têm relevante importância em razão de representarem a riqueza pública e integrarem o patrimônio do Estado, bem como de serem os meios pelos quais o Estado se utiliza para atender aos interesses da coletividade.
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