INTRODUÇÃO
É de conhecimento de todos que o Brasil nunca foi, no decorrer de sua história política, um modelo de conduta marcada pela probidade no ramo da administração de recursos públicos.
Todavia, para que se possa demonstrar a falta de probidade no que tange ao gerenciamento de verbas públicas pelos agentes públicos, pode-se relatar um caso ocorrido na história recente da política brasileira: o escândalo do mensalão, episódio traduzido no esquema de compra e venda, com dinheiro público, de votos de parlamentares, e que findou na maior crise política sofrida pelo governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) entre os anos de 2005 e 2006.
Tais práticas trazem à administração pública: prejuízo ao erário, ilícito enriquecimento dos agentes públicos envolvidos e quebra dos princípios que regem a administração pública.
Tais condutas, suportadas pela administração pública nos âmbitos nacional, estadual e municipal, deflaragram na adoção de providências legislativas cujo estopim era impingir sanções aos sujeitos investidos em mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional, que culminam as ilicitudes administrativas mencionadas.
Veio a então, Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992, sancionada pelo então Presidente da República Fernando Collor de Mello. No diploma legal fiou conhecido como Lei de Improbidade Administrativa, e acarretou a regra mencionada no art. 37, § 4º., da Constituição Federal, no qual “Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”.
Nào obstante, as práticas que importam improbidade administrativa se sujeitam às sanções de natureza civil ou administrativa, e também às sanções penais.
1. A AÇÃO CIVIL PÚBLICA ATRAVÉS DO ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
José dos Santos Carvalho Filho conceitua a ação de improbidade administrativa da seguinte maneira:
Ação de improbidade administrativa é aquela em que se pretende o reconhecimento judicial de condutas de improbidade na Administração, perpetradas por administradores públicos e terceiros, e a consequente aplicação das sanções legais, com o escopo de preservar o princípio da moralidade administrativa. Sem dúvida, cuida-se de um poderoso instrumento de controle judicial sobre atos que a lei caracteriza como de improbidade (CARVALHO FILHO, 2012, p. 1059).
Na ação civil pública por ato de improbidade administrativa, o Ministério Público (Federal ou Estadual), na qualidade de proteger o patrimônio público e social e dos interesses difusos e coletivos (art.129, inciso III, da CF/88), acolhe ao Poder Judiciário indo de encontro a condenação dos respectivos agentes públicos que, direta ou indiretamente, são autores dos atos de improbidade e, por consequencia, atentatórios à administração pública, conduzindo como consequente aplicação das sanções estabelecidas no art. 12 da Lei n. 8.429/92.
Configuradores da improbidade administrativa, desagua no ilícito enriquecimento do agente ímprobo (art. 9º.), o consequente prejuízo ao erário (art. 10) e a violação dos princípios da administração pública (art. 11)
Sendo notiicados os agentes na ação civil pública, com a finalidade de oferta de manifestação escrita (art. 17, § 7º, da Lei n. 8.429/92), não é novidade comparecem estes aos autos do processo pleiteando, em preliminar, pela extinção do processo sem resolução do mérito, pleiteando a inaplicabilidade da Lei de Improbidade Administrativa ao caso concreto. Ocorre quando, na parte ativa da relação processual, configuram chefes do executivo e outros agentes públicos que se enquadram no rol de agentes políticos.
De fato, as leis sobre o assunto de improbidade administrativa dispõem sobre os crimes de responsabilidades praticados por determinados agentes que são incorporados nos cargos públicos, nos termos seguintes: o Decreto-Lei n. 201/1967 trata dos crimes de responsabilidade relativos a Prefeitos e Vereadores; a Lei 1.079/1950, por sua vez, refere-se aos crimes de responsabilidade ao Presidente da República, Ministros de Estado, Ministros do Supremo Tribunal Federal, Procurador Geral da República, Governadores e Secretários Estaduais.
Partindo-se desse ponto, poder-se-ia confimar que, de fato, a Lei de Improbidade Administrativa não é aplicada aos sujeitos ocupantes dos indigitados cargos públicos, mesmo que incorporem o dano aos cofres públicos, o enriquecimento ilícito dos agentes e a quebra dos princípios norteadores da administração pública?
A tese defendida na ação civil pública acha força no fato de que os agentes políticos não estão sujeitas às regras dispostas na Lei 8.429/92, porquanto estejam submetidos a leis específicas. Portanto, na ótica dos agentes, a aplicação da Lei de Improbidade Administrativa faz-se restritas aos demais agentes públicos, pois, do contrário estar-se-ia impingindo dupla pena ao que configura o status de agente político: uma configurada do Decreto-Lei n. 201/1967 ou da Lei 1.079/1950, dependendo de cada cargo político ocupado, outra advinda da Lei 8.429/92.
2. SOBRE AS PENAS IMPUTADAS NAS LEIS 8.429/92, 1.079/1950 E NO DECRETO-LEI 201/1967
As penas relacionadas aos atos de improbidade administrativa constituídos na Lei 8.429/92 estão dispostos no art. 12, incisos I, II e II, nos termos seguintes:
Nos casos de enriquecimento ilícito (art. 9º.), tem-se a perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais e creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos;
No caso de ocorrência de lesão ao erário (art. 10), ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais e creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;
Sendo o ato de improbidade administrativa atentatório aos princípios da administração pública (art. 11), o ressarcimento integral do dano, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais e creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.
Na legislação que designa os crimes de responsabilidade de Prefeitos e Vereadores (Decreto-Lei n. 201/1967):
No que tange os crimes de apropriação de bens ou rendas públicas ou desvio destes em proveito próprio ou alheio, e utilização indevida, em proveito próprio ou alheio, de bens, rendas ou serviços públicos (incisos I e II, do art. 1º.), pena de reclusão de dois a doze anos; nos demais, pena de detenção, de três meses a três anos (§1º).
Relata o §2º que a condenação definitiva em qualquer dos crimes definidos neste artigo, acarreta a perda de cargo e a inabilitação, pelo prazo de cinco anos, para o exercício de cargo ou função pública, eletivo ou de nomeação, sem prejuízo da reparação civil do dano causado ao patrimônio público ou particular.
Ao final, relacionam às penas contempladas na Lei 1.079/1950, diploma legal que dispõe sobre a responsabilização criminal dos agentes públicos investidos nos cargos de Presidente da República, Ministros de Estado, Ministros do Supremo Tribunal Federal, Procurador Geral da República, Governadores e Secretários Estaduais:
Dispõe o art. 2º. do diploma legal que os crimes definidos nesta lei, ainda quando simplesmente tentados, são passíveis da pena de perda do cargo, com inabilitação, até cinco anos, para o exercício de qualquer função pública, imposta pelo Senado Federal nos processos contra o Presidente da República ou Ministros de Estado, contra os Ministros do Supremo Tribunal Federal ou contra o Procurador Geral da República.
Após análise das Leis mecionadas, não há dúvidas que a Lei de Improbidade Administrativa, uma vez aplicada ao agente político, haverá de lhe instituir maior rigidez, no que tange à perda do cargo público e o lapso temporal em relação ao qual ficará o agente inabilitado para o exercício de cargo ou função pública. A Lei de Improbidade inclusive se mostra mais rígida quando utiliza a expressão “suspensão dos direitos políticos”.
Como é sabido, os atos ilegais praticados por agentes públicos, que desaguam na improbidade administrativa, no geral acarretam de forma simultânea três efeito: prejuízo aos cofres públicos, enriquecimento ilícito do agente ímprobo e, por via de consequencia, violação dos princípios administrativos.
3. AGENTE PÚBLICO x AGENTE POLÍTICO
Para se configurar ato de improbidade administrativa é preciso fazer uma distinção entre agente público e agente político para que não haja confusão na aplicação da leis relacionadas ao ato de improbidade administrativa ora analisado neste trabalho.
O professor Celso Antônio Bandeira de Mello, em sua obra Curso de Direito Administrativo, classifica o termo “agentes políticos” como uma subcategoria de “agentes públicos”, e assim o define:
Agentes políticos são os titulares dos cargos estruturais à organização política do país, ou seja, ocupantes dos que integram o arcabouço constitucional do Estado, o esquema fundamental do Poder. Daí que se constituem nos formadores da vontade superior do Estado. São agentes políticos apenas o Presidente da República, os Governadores, Prefeitos e respectivos vices, os auxiliares imediatos dos Chefes do Executivo, isto é, Ministros e Secretários das diversas Pastas, bem como os Senadores, Deputados federais e estaduais e os vereadores (MELLO, 2012, p. 251).
Na mesma linha o faz Hely Lopes Meireles, na obra Direito Administrativo Brasileiro, onde, após uma conceituação sobre “agentes públicos”, fala:
Os agentes públicos, gênero que acima conceituamos, repartem-se inicialmente em cinco espécies ou categorias bem diferenciadas, a saber: agentes políticos, agentes administrativos, agentes honoríficos, agentes delegados e agentes credenciados (MEIRELES, 2009, p.76).
Importante mencionar que a própria Lei de Improbidade Administrativa traz conceituação acerca do que vem a ser “agente público”, precisamente em seu art. 2º., de cujo teor se fala “Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.
4. CONTRAPOSIÇÕES COM RELAÇÃO À APLICAÇÃO DA LEI DE IMPROBIDADE AOS AGENTES POLÍTICOS
Em que se relaciona a conclusão do agente político é, acima de tudo, um agente público, no que a Lei de Improbidade Administrativa é taxativa quando dispõe que às sanções nela previstas estão catalogados à todos os agentes públicos, não trazendo em sua linha qualquer dispositivo que deixe de fora os respectivos agentes políticos, de forma estranha ainda há conflitos doutrinárias e jurisprudenciais quando estes encontram no polo ativo da ação civil pública.
Esse conflito encontra-se guariba na obra Manual de Direito Administrativo, José dos Santos Carvalho Filho, o qual, dispõe a questão objeto de polêmica, aponta entendimentos diferenciado:
Pelo primeiro, entendem os que o perfilham que a ação de improbidade prevista na Lei n°8.429/1992 é independente das ações que apuram crimes comuns e crimes de responsabilidade (ou infrações político-administrativas), estes regulados pela Lei 1.079/1950, sendo, portanto, admissível a concomitância das ações.
Um segundo entendimento exclui a admissibilidade da ação de improbidade quando o sujeito passivo é agente político. Argumenta-se com o fato de que tais agentes se sujeitam a regime próprio de responsabilidade, diverso do que incide sobre os demais agentes públicos, além de haver sanções na lei de improbidade que já têm previsão no Código Penal e na lei reguladora dos crimes de responsabilidade (...)
(...) Por fim, advoga-se o entendimento de que as Leis 1.079/1950 e 8.429/1992 convivem harmoniosamente no sistema, sendo independentes as vias respectivas, mas será incabível formular na ação de improbidade pedido de aplicação de sanções de natureza política (perda do cargo, suspensão de direitos políticos), já que elas emanam naturalmente da ação penal de apuração de crime de responsabilidade (CARVALHO FILHO, 2012, p. 1066 e 1067).
A corrente doutrinária que descreve melhor a ideia de justiça é aquela que compreende a aplicabilidade da Lei de Improbidade Administrativa aos agentes públicos, indistintamente. É esse também o entendimento Wallace Paiva Martins Júnior:
A norma constitucional criou (...) um subprincípio ou uma regra derivada do princípio da moralidade administrativa: probidade administrativa, que assume paralelamente o contorno de um direito subjetivo público a uma Administração Pública prova e honesta, influenciado pela conversão instrumentalizada de outros princípios da Administração Pública (notadamente, impessoalidade, lealdade, imparcialidade, publicidade, razoabilidade) e pelo cumprimento do dever de boa administração (MARTINS JÚNIOR, 2001, p. 103).
E continua:
Com o conceito amplo do art. 2º, a lei atinge todo aquele que se vincula à Administração Pública, com ou sem remuneração, definitiva ou transitoriamente, abrangendo servidores e funcionários públicos, civis e militares, agentes políticos, administrativos, honoríficos, delegados e credenciados, quer sejam pessoas físicas, quer jurídicas, ou seja, todo aquele que exerce função pública (mandato, cargo, emprego ou função pública), independentemente do modo de investidura (nomeação, designação, eleição, contratação, credenciamento, delegação de serviço público, convocação, requisição, parcerias e contrato de gestão, nos termos do art. 70, parágrafo único, da CF e das Leis n. 9637/98 e 9790/99, etc)" (p. 242), porque segundo o Autor "a incidência da lei não se esgota no servidor público; abrange também o particular em colaboração com a Administração Pública (tabeliães, jurados, mesários, concessionários de serviço público, etc); enfim, alcança o gênero maior e mais abrangente, que é o de agente publico, incluindo o agente político.
5. STJ E STF E A APLICABILIDADE DA LEI N° 8.429/1992 SOBRE OS AGENTES POLÍTICOS
O Superior Tribunal de Justiça vem se posicionando no sentido de que a aplicação da lei de improbidade administrativa e de crimes responsabilidade dos agentes políticos, no que diz respeito a prefeitos e vereadores, pode se verificar de forma compatível, a exemplo da decisão colegiada proferida, em 1º. de setembro de 2009, nos autos do Recurso Especial n°. 1.034.511-CE (2008/0040285-0), sob a relatoria da Ministra Eliana Calmon:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – EX-PREFEITO – APLICAÇÃO DA LEI 8.429/1992 – COMPATIBILIDADE COM O DECRETO-LEI 201/1967 – NOTIFICAÇÃO DE DEFESA PRÉVIA – ART. 17, § 7º, DA LEI 8.429/1992 – PRESCINDIBILIDADE – NULIDADE DA CITAÇÃO – INOCORRÊNCIA – COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL – JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE – CERCEAMENTO DE DEFESA NÃO-CONFIGURADO – FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE – NÃO-CONFIGURADA – VIOLAÇÃO DE DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL – IMPOSSIBILIDADE – SÚMULA 284/STF.
1. Trata-se, originariamente, de ação civil pública ajuizada contra Carlos Roberto Aguiar, ex-Prefeito de Reriutaba/CE, por não ter o mesmo emitido, no prazo de 60 dias, a prestação de contas final da aplicação dos recursos repassados pelo Ministério da Previdência e Assistência Social, no valor de R$ 66.645,00, o qual se destinava à construção de um centro para instalação de unidades produtivas de beneficiamento de palha, confecção de bordado e corte e costura.
2. Não há qualquer antinomia entre o Decreto-Lei 201/1967 e a Lei 8.429/1992, pois a primeira impõe ao prefeito e vereadores um julgamento político, enquanto a segunda submete-os ao julgamento pela via judicial, pela prática do mesmo fato.
3. O julgamento das autoridades – que não detêm o foro constitucional por prerrogativa de função para julgamento de crimes de responsabilidade –, por atos de improbidade administrativa, continuará a ser feito pelo juízo monocrático da justiça cível comum de 1ª instância.
4. A falta da notificação prevista no art. 17, § 7º, da Lei 8.429/1992 não invalida os atos processuais ulteriores, salvo quando ocorrer efetivo prejuízo. Precedentes do STJ.
5. Está preclusa a discussão sobre alegada falsidade na assinatura de ciência do mandado citatório do réu, em razão do decurso de prazo, sem recurso, da decisão em incidente de falsificação.
6. É competente a Justiça Federal para apreciar ação civil pública por improbidade administrativa, que envolva a apuração de lesão a recursos públicos federais. Precedentes.
7. Não ocorre cerceamento de defesa por julgamento antecipado da lide, quando o julgador ordinário considera suficiente a instrução do processo.
8. É incabível, em recurso especial, a análise de violação de dispositivo constitucional.
9. Inviável a apreciação do recurso por ofensa aos arts. 165 e 458 do CPC (fundamentação deficiente), em razão de alegações genéricas. Incidência, por analogia, da Súmula 284/STF.
10. Recurso especial parcialmente conhecido e não provido.
O Supremo Tribunal Federal, sob o voto condutor do Ministro Nelson Jobim prolatado no bojo da Reclamação n° 2138-DF, em 13 de junho de 2007, deliberou sobre a questão, sobre o convencimento de que, sendo o agente político Ministro de Estado, não se submete este às regras da Lei de Improbidade Administrativa, mas à Lei n° 1.079/1950 :
EMENTA: RECLAMAÇÃO. USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CRIME DE RESPONSABILIDADE. AGENTES POLÍTICOS. I. PRELIMINARES. QUESTÕES DE ORDEM. I.1. Questão de ordem quanto à manutenção da competência da Corte que justificou, no primeiro momento do julgamento, o conhecimento da reclamação, diante do fato novo da cessação do exercício da função pública pelo interessado. Ministro de Estado que posteriormente assumiu cargo de Chefe de Missão Diplomática Permanente do Brasil perante a Organização das Nações Unidas. Manutenção da prerrogativa de foro perante o STF, conforme o art. 102, I, "c", da Constituição. Questão de ordem rejeitada. I.2. Questão de ordem quanto ao sobrestamento do julgamento até que seja possível realizá-lo em conjunto com outros processos sobre o mesmo tema, com participação de todos os Ministros que integram o Tribunal, tendo em vista a possibilidade de que o pronunciamento da Corte não reflita o entendimento de seus atuais membros, dentre os quais quatro não têm direito a voto, pois seus antecessores já se pronunciaram. Julgamento que já se estende por cinco anos. Celeridade processual. Existência de outro processo com matéria idêntica na seqüência da pauta de julgamentos do dia. Inutilidade do sobrestamento. Questão de ordem rejeitada. II. MÉRITO. II.1.Improbidade administrativa. Crimes de responsabilidade. Os atos de improbidade administrativa são tipificados como crime de responsabilidade na Lei n° 1.079/1950, delito de caráter político-administrativo. II.2.Distinção entre os regimes de responsabilização político-administrativa. O sistema constitucional brasileiro distingue o regime de responsabilidade dos agentes políticos dos demais agentes públicos. A Constituição não admite a concorrência entre dois regimes de responsabilidade político-administrativa para os agentes políticos: o previsto no art. 37, § 4º (regulado pela Lei n° 8.429/1992) e o regime fixado no art. 102, I, "c", (disciplinado pela Lei n° 1.079/1950). Se a competência para processar e julgar a ação de improbidade (CF, art. 37, § 4º) pudesse abranger também atos praticados pelos agentes políticos, submetidos a regime de responsabilidade especial, ter-se-ia uma interpretação ab-rogante do disposto no art. 102, I, "c", da Constituição. II.3.Regime especial. Ministros de Estado. Os Ministros de Estado, por estarem regidos por normas especiais de responsabilidade (CF, art. 102, I, "c"; Lei n° 1.079/1950), não se submetem ao modelo de competência previsto no regime comum da Lei de Improbidade Administrativa (Lei n° 8.429/1992). II.4.Crimes de responsabilidade. Competência do Supremo Tribunal Federal. Compete exclusivamente ao Supremo Tribunal Federal processar e julgar os delitos político-administrativos, na hipótese do art. 102, I, "c", da Constituição. Somente o STF pode processar e julgar Ministro de Estado no caso de crime de responsabilidade e, assim, eventualmente, determinar a perda do cargo ou a suspensão de direitos políticos. II.5.Ação de improbidade administrativa. Ministro de Estado que teve decretada a suspensão de seus direitos políticos pelo prazo de 8 anos e a perda da função pública por sentença do Juízo da 14ª Vara da Justiça Federal - Seção Judiciária do Distrito Federal. Incompetência dos juízos de primeira instância para processar e julgar ação civil de improbidade administrativa ajuizada contra agente político que possui prerrogativa de foro perante o Supremo Tribunal Federal, por crime de responsabilidade, conforme o art. 102, I, "c", da Constituição. III. RECLAMAÇÃO JULGADA PROCEDENTE.
Por outro lado, há que se ressaltar que o próprio Supremo Tribunal Federal, em decisão proferida pelo Ministro Cézar Peluso, em 9 de agosto de 2012, conheceu do Agravo Regimental 683.235/PA, e, ao analisar o Recurso Extraordinário posto, levou em conta a presente repercussão geral sobre a questão, qual seja, a possibilidade de processamento e julgamento de prefeitos municipais por ato de improbidade administrativa à luz da Lei 8.429/92.
O aludido recurso originou-se da ação civil pública por ato de improbidade administrativa, ajuizada pelo Ministério Público Federal contra um ex-prefeito, sob o argumento de que, em sua gestão, verbas oriundas do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef) foram indevidamente aplicadas.
A referida decisão monocrática fez-se nos termos seguintes:
Decisão: 1. Trata-se de agravo interposto de decisão que não admitiu recurso extraordinário contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região e assim ementado:
CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREFEITO MUNICIPAL. AGENTE POLÍTICO. DESVIO E APLICAÇÃO INDEVIDA DE RECURSOS DO FUNDEF. LIBERAÇÃO DE VERBAS SEM PRÉVIA LICITAÇÃO. FRAUDE EM PROCESSOS LICITATÓRIOS. DESNECESSIDADE DE LESÃO PATRIMONIAL AO ERÁRIO PARA CARACTERIZAÇAO DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE VIOLE PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS.
1. O STF entendeu, na Reclamação n. 2.138, que os agentes políticos, por serem regidos por normas especiais de responsabilidade, não respondem por improbidade administrativa com base na Lei 8.429/92, mas, apenas, por crime de responsabilidade em ação que somente pode ser proposta perante a Corte, nos termos do art. 102, I, c, da CF.
2. A decisão proferida na Reclamação n. 2.138, contudo, não possui efeito vinculante nem eficácia erga omnes, não se estendendo a quem não foi parte naquele processo, uma vez que não tem os mesmos efeitos das ações constitucionais de controle concentrado de constitucionalidade.
3. Os Prefeitos Municipais, ainda que sejam agentes políticos, estão sujeitos à Lei de Improbidade Administrativa, conforme o disposto no art. 2º dessa norma, e nos artigos 15, V, e 37, § 4º, da Constituição Federal. Também estão sujeitos à ação penal por crime de responsabilidade, na forma do Decreto-Lei nº. 201/67, em decorrência do mesmo fato. Precedentes do STJ e deste Tribunal.
4. Configura ato de improbidade administrativa, previsto no art. 9º, X e XI, da Lei nº 8.429/92, a vantagem econômica, de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado.
5. Configura ato de improbidade administrativa, previsto no art. 10, I e IX, da Lei nº 8.429/92, providenciar o pagamento a pessoas que prestavam serviços de forma irregular e ordenar despesas relacionadas à obra não realizada, porquanto foram liberadas verbas públicas sem a estrita observância das normas pertinentes ao concurso público e ao processo licitatório.
6. Configura ato de improbidade administrativa, previsto no art. 11, I, da Lei nº 8.429/92, contribuir para fraudar licitação.
7. Para a configuração do ato de improbidade administrativa que importe violação a princípios administrativos, previsto no art. 11 da Lei 8.429/92, não é necessária a prova da lesão ao erário público, pois basta a simples ilicitude ou imoralidade administrativa para restar configurado o ato de improbidade. Precedente do STJ (RESP 884083/PR).
8. As provas carreadas aos autos demonstram os atos de improbidade administrativa, acarretando a aplicação indevida e o desvio de recursos do FUNDEF.
9. Recurso de apelação não provido.
Opostos embargos de declaração, foram rejeitados.
Narra o recorrente que o Ministério Público Federal ajuizara ação civil por ato de improbidade administrativa, com sentença de procedência dos pedidos mantida em acórdão do TRF da 1ª Região, para condenar o ex-Prefeito de Eldorado dos Carajás/PA nas sanções dos arts. 9º, X e XI, 10 e 11, I, da Lei nº 8.429/92.
No recurso extraordinário, sustenta, em síntese, ter havido (...) clara ocorrência de bis in idem, porque as condutas atribuídas ao recorrente devem ser julgadas somente sob o manto da Lei de Responsabilidade (Dec-Lei nº 201/67), não se submetendo aos agentes políticos a lei de improbidade. Aduz, ainda, ofensa aos arts. 5º, II, XXXV, LIV e LV, da Constituição da República.
Apresenta preliminar formal e fundamentada de repercussão geral, na forma do art. 543-A, § 2º, do CPC.
2. Presentes os requisitos formais de admissibilidade, conheço do agravo e passo à análise do recurso extraordinário.
A questão suscitada no recurso versa sobre a possibilidade de processamento e julgamento de prefeitos, por atos de improbidade administrativa, com fundamento na Lei nº 8.429/92.
Não se desconhece que esta Corte, no julgamento da Rcl nº 2.138 (Rel. Min. NELSON JOBIM, Plenário, DJe de 18.4.2008, Ementário nº 2315-1), decidiu haver distinção entre o regime de responsabilidade dos agentes políticos e o dos demais agentes públicos.
Julgo, todavia, ser, mais que oportuna, necessária deliberação desta Corte sobre a possibilidade de extensão dos fundamentos adotados no precedente ao caso de que ora se cuida, porquanto cada uma dessas causas versa sobre autoridades públicas diferentes (Ministros de Estado e Prefeitos), normas específicas de regência dos crimes de responsabilidade (Lei nº 1.079/1950 e Decreto-Lei nº 201/1967) e regramento constitucional próprio de cada autoridade. E tem sido frequentes recursos acerca da mesma matéria, de intuitivo interesse político e social.
Ademais, ressalto o fato relevante de que a Rcl nº 2.138 foi decidida por escassa maioria de apenas um voto, sem que cinco dos atuais Ministros, AYRES BRITTO, RICARDO LEWANDOWSKI, DIAS TOFFOLI, LUIZ FUX e ROSA WEBER, tenham votado sobre o mérito, em razão de já o terem feito os antecessores.
A questão, portanto, transcende os limites subjetivos da causa, apresentando relevância política, jurídica e social, de modo que sua decisão produzirá inevitável repercussão de ordem geral.
3. Ante o exposto, considero presente a repercussão geral da questão.
Tal decisão foi submetida ao Plenário Virtual do STF, em 10/08/2012, quando então foi ratificado o entendimento do Ministro Cezar Peluso, relativo à repercussão geral recaída sobre o tema constitucional em questão.
No que relacionam as teses jurídicas expostas nas decisões em destaque, pode perceber, com nitidez, certa resistência dos tribunais superiores quando o tema em discussão fala sobre a aplicação da Lei de Improbidade aos agentes políticos, o diploma legal encontrar-se em vigência há mais de dez anos.
O regramento deve ser aplicado em face dos prefeitos municipais, isto é, de agentes políticos específicos. Contudo, deixa de lado a questão maior, qual seja, o sujeito de todos os agentes públicos à Lei de Improbidade Administrativa, esquecendo-se que todos aqueles interligados à administração pública, de modo geral, nas atividades públicas, atentando ao princípio da moralidade administrativa.
CONCLUSÃO
A aplicabilidade da Lei de Improbidade Administrativa aos respectivo agentes políticos contempla, sobretudo, ao princípio da moralidade administrativa, princípio este de muita importância quando se tem como objeto na administração aos recursos de natureza pública. E a probidade no trato com tais recursos não devem ser obtidos por agentes públicos que não se enquadrem na modalidade de agentes políticos, isto é, deve-se observar o entendimento que segue o qual estariam estes agentes imunes das sanções regudos no referido disposto legal, sob a fraca justificativa de haver leis reguladoras dos crimes de responsabilidade às quais estão submetidos em razão de determinado cargo político ocupado.
Esse entendimento é contudo consentir com a impunidade dos agentes ímprobos, ainda que de forma indireta, aceitar a ideia de depredar o patrimônio público, na medida em que os atos de improbidade administrativa, quase certa forma, trazendo dano ao erário e ao enriquecimento ilícito dos agentes públicos atores principais da conduta ilícita, tendo como consequencia estas que, de ser suportadas por todos os cidadãos.
REFERÊNCIAS
MEIRELES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 35ª. Ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2009.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 25ª. Ed. São Paulo: Editora Atlas, 2012.
MELLO, Celso Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 29ª. Ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2012.
