1 Resumo
Procura-se esclarecer a verdadeira dogmática da Administração Pública através da interpretação sistemática e histórica, perfazendo um caminho regressivo da atual estrutura administrativa até a sua fonte nuclear.
Adubando o terreno com abordagens objetivas, subjetivas, lacto et stricto sensu, colmatamos o terreno com a sedimentação teórica da Administração pública nacional, não deixando passar arestas na sua construção histórica, dando um ar emblemático da complexidade estrutural administrativa.
Para tanto, o artigo fora elaborado a partir de características e ideias doutrinárias da nova e gerencial Administração Pública.
Palavras-chave: administração pública, governo, princípios administrativos.
Abstract
The clairvoyant, however, cautious article seeks to clarify the true dogmatic Públic Administration through the systematic and historical interpretation, making a regressive path of the current administrative structure to its nuclear source.
Composting land with objective, subjective, lacto et strict sensu approaches the ground with the theoretical sedimentation of national public administration, not passing edges in its historic building, giving a flagship air structural administrative complexity.
For this, the article had been developed from features and doctrinal ideas of new public administration and management.
Keywords: public administration, government, administrative principles.
2 Preliminares de Direito Administrativo e da Administração Pública
Exsurgindo pela seara da administração pública, justo e recomendado se faz uma preleção do Direito Administrativo, delineando suas bases e características da engrenagem pública.
Delimitando o âmbito do Direito Administrativo, divergem os doutrinadores a cerca da sua fonte ensejadora, obtendo assim diversas e plausíveis escolas.
Por ensinamento doutrinário, Tavares (2009:1268) emergi uma dicção momentânea sobre o que é a administração pública, é possível definir como “um conjunto de todas as entidades criadas para a execução dos serviços públicos ou para o alcance de objetivos governamentais. Esse é o sentido mais comum de Administração Pública, denominado orgânico, empregado constitucionalmente pelo art. 37, ao aludir à Administração Pública, direta ou indireta, de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
A partir desta preleção poderemos assentar em sólidas e largas bases a essência da administração pública e o seu momento na cadeia fenomenal da história social.
2.1 Escola do serviço público
Um desses critérios é o do serviço público. Formou-se na França a chamada Escola do Serviço Público, engendrada, entre outros, por Duguit, Jèze e Bonnard. Inspirado pela jurisprudência do Conselho de Estado francês que, a partir do caso Blanco, decidido em 1973, passou a fixar a competência dos Tribunais Administrativos em função da execução de serviços públicos. Essa escola acabou por ganhar grande relevo, pelo fato de ter o Estado-providência assumido inúmeros encargos que, antes cabiam ao particular, passando a combinar com o conceito de serviço público.
Contudo, segundo preleção inigualável, a ilustre e recomendada Di Pietro (2010, p. 43) “qualquer que seja o sentido que se atribua à expressão serviço público, ela não serve para definir o objeto do Direito Administrativo. Pelo conceito de uns ultrapassa o seu objeto e, pelo conceito de outros, deixa de lado matérias a ele pertinentes.”
Em suma, para Duguit (1911:40), o direito público se resume às regras de organização e gestão dos serviços públicos. Ele, acompanhado por Bonnard (1953:1-8), considera o serviço público como atividade ou organização, em sentido amplo, abrangendo todas as funções do Estado, sem distinguir o regime jurídico a que se sujeita essa atividade.
Para tanto, por brilhante ensinamento apresentado por Duguit, não seria necessário alongar os preceitos de administração pública, porém, insatisfeitos por ter apresentado uma única visão, outro estudioso apresenta de forma estrita e instrumentalizada a conceituação de serviço público, a qual é bastante pertinente.
Para Jèze (1948:3-39), ao contrário, considera o serviço público como atividade ou organização, em sentido estrito, abrangendo a atividade material exercida pelo Estado para satisfação de necessidades coletivas, com submissão a regime exorbitante do direito comum. Com essa abrangência, ficariam excluídas do Direito Administrativo algumas matérias que lhe pertencem, embora não se adaptem ao conceito de serviço público. Tal é o caso da atividade exercida com base no poder de polícia do Estado.
Nesta toada, por demasia e excesso formal, torna-se perspicaz e interessante os dizeres acima expostos, delineando por completo a Escola do serviço público, deixando clara a evolução de pensamentos esposados.
2.2 Critério do Poder Executivo
Alguns doutos apostaram na noção de Poder Executivo afirmar e modelar o Direito Administrativo e a Administração Pública.
Tais ações através da evolução histórica e lógica mostraram-se insuficientes, porque mesmo os outros poderes podem exercer atividade administrativa, além de que o Poder Executivo exerce, além de sua função específica, as funções de governo, que não constituem objeto de estudo do Direito Administrativo.
Para não apenas denegrir esta noção administrativa pública ousemos seguir uma linha favorável segundo Carlos S. de Barros Júnior (1963:81) “que procurou aperfeiçoá-la, ao definir o Direito Administrativo como o “conjunto de princípios jurídicos que disciplinam a organização e a atividade do Poder Executivo, inclusive os órgãos descentralizados, bem como as atividades tipicamente administrativas exercidas por outros Poderes”.
Nesta assentada, não resta dúvidas que a Administração Pública direta é o próprio Poder Executivo, no que se refere às funções atípicas (administrativas) os outros poderes atuariam com as suas competências peculiares de cada qual (Legislativo e Judiciário).
Não resta dúvida que o vôo alçado por esta corrente findou-se rapidamente, salvo pela intelecção supra que efetivou o Direito Administrativo em sólido e apaziguado terreno, ao qual referimos ao Poder Executivo e suas atribuições em ênfase.
2.3 Critério da Administração Pública
Diversos autores filiam-se ao critério da Administração Pública, dizendo que é o conjunto principiológico que norteia a Administração Pública. É o que afirma Zanobini, Cino Vitta, Laubadère, Gabino Fraga, Otto Mayer.
Para Ruy Cirne Lima (1982:25-26), “o Direito Administrativo é o ramo do direito positivo que, específica e privativamente, rege a administração pública com forma de atividade; define as pessoas administrativas, a organização e os agentes do Poder Executivo das politicamente constituídas e lhes regula, enfim, os seus direito e obrigações, umas com as outras e com os particulares, por ocasião do desempenho daquela atividade”.
Nesta ocasião, inderrogável é a dicção apresentada por Hely Lopes Meirelles (2003:38) argüindo que o Direito Administrativo balisado pelo critério da Administração efetiva-se no “conjunto harmônico de princípios jurídicos regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado”.
Por pedra de toque, motriz para o funcionamento e justificativa da administração e segurança pública, os dizeres apresentados gabaritaram os agentes de segurança, explicando de forma sucinta que a ação dos órgãos são balizados por princípios que tendem a nortear a ação do Estado na busca pela intenção e resultado do bem estar comum.
2.4 Nossa preleção
Partindo do que até o momento nos foi apresentado, justo e necessário se faz interagir a Administração Pública com o Direito Administrativo, obtendo-se o substrato de que ambos encontram-se ligados por um núcleo tangencial do ramo público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para o resultado de essência pública.
3 Administração Pública
A compreensão da Administração Pública em Lato Sensu formou-se por estruturas de gestão e por atividades, devendo-se partir do conceito de Estado, sobre o qual acalenta toda a concepção moderna de organização e funcionamento dos serviços a serem prestados aos administrados.
Para se obter uma total percepção, necessário se faz minudenciar as diversas partículas que compõem a Administração Pública, constituindo-se a partir de:
- Conceito de Estado: “Sob o aspecto político, é comunidade de homens, fixada sobre um território, com potestade superior de ação, de mando e de coerção (Malberg); sob o prisma constitucional, é pessoa jurídica territorial soberana (Biscaretti di Ruffia)”. (Meirelles, 2010, p. 61)
- Elementos do Estado: “O Estado é constituído de três elementos originários e indissociáveis: Povo, Território e Governo soberano” (Meirelles, 2010, p. 61).
- Poderes do Estado: “Os Poderes do Estado, na clássica tripartição de Montesquieu, até hoje adotada nos Estados de Direito, são o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, independentes e harmônicos entre si e com funções reciprocamente idelegáveis” (Meirelles, 2010, p. 61).
Não obstante, no campo estrutural e funcional do Estado, a Administração Pública contemporânea auxiliada pelas técnicas de gestão e organização, estabelece o ordenamento jurídico dos órgãos, das funções e dos agentes que irão desempenhá-las, e estas, através da sua discricionariedade empenhada na sua atividade informa o modo mais eficiente e econômico de realizá-las em benefício da coletividade. A Administração Pública impõe regras de organização e funcionamento estatal, ensejando a máquina burocrática, complexa e carregada de instrumentos para gestão. Assim, embora as discrepâncias existentes, devem coexistir em unicidade estatal, a fim de bem ordenar os órgãos, distribuir as funções, fixar as competências e capacitar os agentes para a deleitável prestação dos serviços públicos ou de interesse coletivo, objetivo final e supremo do Estado em todos os setores do Governo e da Administração.
Válido ainda ressaltar que os desdobramentos estruturais também se operam dentro de cada um dos segmentos federativos, com as denominadas descentralizações administrativas que, por rápida e objetiva conclusão, são pessoas jurídicas que vinculadas aos entes federados exercem atividades específicas que desoneram o Estado em si, mas tendo esse o controle finalístico do que vier a ser praticado.
3.1 Vocábulo administração
Segundo Oswaldo Aranha Bandeira de Mello (2007:59) a indicação de duas versões para a origem do vocábulo administração. Para alguns, vem de ad (preposição) mais ministros, as, are (verbo), que significa servir, executar; para outros, vem de ad manus trahere, que envolve idéia de direção ou gestão. Para ambas as hipóteses, há o sentido de subordinação, que envolve a idéia de direção ou gestão. O mesmo autor desdobra as informações supra narradas, expandindo a palavra administrar para prestar serviço, executá-lo, como, outrossim, dirigir, governar, exercer a vontade com o objetivo de obter um resultado útil; e de forma até simplória, administrar traduz-se em traçar programa de ação e executá-lo.
3.2 Expressão Administração Pública
Sucintamente, existem dois sentidos que são utilizados com mais frequência para expressar Administração Pública:
- Em sentido subjetivo, formal ou orgânico, ela designa os entes que exercem a atividade administrativa; entende-se pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos incumbidos de atuar em uma das funções em que se triparte a atividade estatal: a função administrativa.
- Em sentido objetivo, material ou funcional, ela designa a natureza da atividade exercida pelos referidos entes; nesta toada, a Administração Pública caracteriza-se pela própria função administrativa que incumbe, majoritariamente, ao Poder Executivo.
Neste diapasão, há em nosso meio outra intelecção costumeiramente abordada por ilustres pesquisadores, tendo como pressuposto os atos de planejar e executar:
- Em um sentido macro, a Administração Pública compreende tanto os órgãos governamentais, supremos, constitucionais (Governos), aos quais incumbe traçar os planos de ação, dirigir, comandar, como também os órgãos administrativos, subordinados e dependentes.
- Em um sentido micro, subentende-se Administração Pública pelo aspecto de única e exclusivamente órgãos administrativos e, por observância necessária, exercendo apenas a função administrativa, excluídos, no primeiro caso, os órgãos governamentais e, no segundo, a função política.
3.3 Administração Pública e Governo
Debruçando-se sobre o caso em análise é possível entender uma breve distinção entre Administração Pública e Governo, sendo visualizadas precipuamente a partir da diferença entre as três funções do Estado. Embora o poder estatal seja uno, indelegável e indivisível, ele desdobra-se em três funções: a legislativa, a executiva e a jurisdicional. A primeira estabelece regras gerais e abstratas, denominadas leis; as demais aplicam as leis ao caso concreto.
Por divagações históricas, Fernando Andrade de Oliveira (RDA 120/26-28) “as funções do Estado antigo somente comportavam um conceito de administração em sentido amplo, compreensivo daquelas atividades originárias e indefinidas do governo, já que, nas suas primeiras fases, o processo evolutivo de diferenciação material das funções públicas apenas veio alcançar, progressivamente, a jurisdição e a legislação. Durante muito tempo, a administração stricto sensu, tal como é hoje considerada, permaneceu sem especificação, no núcleo central das atividades do Estado, fundida à função governamental, por sua vez carente de identidade própria. Na sua acepção primitiva, a palavra governo indicava, pois, o conjunto das funções do Estado, de que se separou, primeiro, a justiça, depois, a legislação. É por isso que, atualmente, o termo é empregado por muitos autores para designar tão somente as atividades residuais, atribuídas ao Poder Executivo. Mas aquele significado genérico ainda prevalece para exprimir o Poder Público ou Jurídico, inseparável da coatividade e que, como elemento formal, conjugado com o território, como dado material, e com o povo, que é o componente social, constituem o Estado, no seu todo”.
Nesse sentido, a Administração Pública abraça o fomento, a polícia administrativa e o serviço público. Por serviço público compreende-se que é toda atividade desenvolvida por ente público ou submetido a controle estatal que executa, direta ou indiretamente, para satisfazer à necessidade coletiva, sob regime jurídico predominantemente público.
Abordando agora os sujeitos que exercem a atividade administrativa, a Administração Pública abrange todos os entes aos quais a lei atribui o exercício dessa função.
Majoritariamente, a função administrativa é exercida pelo Poder Executivo. Assim, compõem a Administração Pública, em sentido subjetivo, todos os órgãos integrantes das pessoas jurídicas políticas (União, Estado, Municípios e Distrito Federal), ao qual a lei confere o exercício de funções administrativas. São os órgãos da Administração Direta do Estado.
Entretanto, às vezes, a lei opta pela execução indireta da atividade administrativa, atribuindo-a a pessoas jurídicas com personalidade de direito público ou privado, que compõem a chamada Administração Indireta do Estado (Autarquias, Fundações, Sociedade de Economia Mista e Empresas públicas).
3.3 Princípios básicos da administração
Os princípios norteadores e nucleares da administração pública estão consubstanciados em doze regras de observância permanente e obrigatória para o bom administrador. Com previsão expressa na Carta Magna de 1988, elencados no art. 37, é possível vislumbrar: legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade, eficiência. Não obstante ao que ali se encontra, de maneira implícita e espaçada, é possível detectar outros princípios como: razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, motivação e supremacia do interesse público.
Como bem observado, esses princípios deverão ser concretizados em todos os atos e atividades administrativas de todo aquele que exerce o poder público. Constituem, por mera expressão simbólica, os fundamentos da ação administrativa.
Como marco de inovação principiológica, a autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da Administração direita e indireta, tudo isso incrementado pela Emenda à Constituição de número 19/1998, o qual inova por completo a atuação da Administração Pública, permitindo uma ampliação através de contratos que porventura são firmados entre os seus administradores e o poder público, acordando a fixação de metas e desempenho para determinado órgão ou entidade. Estabelece aqui uma maneira contratual inusitada entre administradores de órgãos do poder público com o próprio poder público.
4 Da evolução histórica no Brasil
A Administração Pública passou por algumas fases que a modelaram para o contexto atual, definindo suas estruturas e o seu modus operandi. Até aqui fora esposado toda a organização, a conjuntura atual que estamos submetidos, perfazendo um sistema neo administrativista.
Por assim dizer, não fugindo do objetivo principal, qual seja, delinear a atual administração pública brasileira e a sua cadeia evolutiva, partimos aqui, neste capítulo, para uma exposição sistemática a qual iremos acalentar o âmago do sistema administrativo público nacional.
Conforme já mencionado, a Administração Pública ultrapassou três fases totalmente discrepantes, sendo de forma consequencial e por que não dizer, resultante de fenômenos ocorridos em momento anterior.
Tal análise é possível ser extraída das intenções consubstanciadas nas Constituições brasileiras, pelo qual, através da principal normatização existente em um país que adota o Estado de Direito, as Constituições são intenções materializadas, são resultados obtidos pelos eventos históricos e contemporâneos à época de cada evento, sendo possível visualizar como e por que o Estado e a sua administração gerencial comportava-se de determinado modo.
Neste diapasão, passemos a analisar as fases.
4.1 Administração patrimonialista
Com reflexos na Constituição de 1824, sob a égide de um Estado absolutista, comparado aos Estados absolutistas europeus do século XVIII, a qual a extensão do poder do administrador e os seus servidores eram vistos como nobres, lordes que recebiam esse título e a honrosa indicação do governante. Tal indicação ocorria por motivos de nobreza, gratidão, contudo, por diversas vezes já era possível detectar a ação de interesses particulares e protecionistas dos próprios interesses.
Para aquela época, contrariando totalmente a visão moderna, a gestão pública atuava de forma antagônica, tendo os governantes que satisfazer os alvitres do Estado.
Para derradeira falência do sistema patrimonialista, contrário aos princípios que em momento contemporâneo atuam, os governantes consideravam o Estado como seu patrimônio, havendo uma total confusão entre o que é público e o que é privado. Como consequência, o nepotismo e a famigerada corrupção são inerentes a esse tipo de administração.
Como já mencionado aqui, a força motriz da sociedade trouxe o capitalismo e em consequência vieram um modelo oposto ao supra mencionado.
4.2 Administração pública burocrática
Em plena revolução industrial, ascensão da burguesia e surgimento democracias, século XIX, a administração patrimonialista torna-se obsoleta, pois chave mestra para o sucesso do capitalismo é a segregação entre o Estado e o mercado, exsurgindo a democracia e a sua latente distinção do Estado, controlando-o.
Posto uma pá de cal no sistema patrimonialista, a administração pública burocrática surge para separar o público do privado, entretanto, por críticas e falhas brevemente percebidas, ainda sim era possível perceber algumas distorções e embaraços em sua funcionalidade.
A administração burocrática tem por princípios: a impessoalidade, a hierarquia, padronização da carreira pública e a profissionalização do servidor. Por tais princípios notório foi a intenção de repreender a corrupção e o nepotismo.
Por razões óbvias para aquela época, a adoção do modelo burocrático era uma saudável e necessária mudança, contudo, por falha sistemática, a intenção de eficiência mostrou-se mórbida diante dos anseios e, por conseguinte constatou-se a falta de garantia e a ausência de rapidez.
Atualmente a administração burocrática é cara, lenta, desatualizada e insuficiente para atender os anseios sociais.
4.3 Administração gerencial
Após os eventos catastróficos do século XX, guerras mundiais, os Estados viram-se diante da necessidade de reestruturação política, econômica e social.
Caia por terra as ideias intervencionistas e liberais, surgindo um novo modo de pensar, de operar o sistema governamental, o pensamento neoliberalista propunha aos Estados que respeitassem as regras do mercado e por sequência a devida fruição social.
Por palavras sincréticas, a administração pública gerencial veio a tona por conta da ilegitimidade burocrática a qual Estado encontrava-se, sendo insuficiente com a prestação do serviço a cidadania. Para ideias um tanto radicais, a atividade gerencial seria uma verdadeira panaceia para o governo.
Seu foco principal era o aprimoramento e a evolução instantânea da qualidade dos serviços prestados pelo Estado, procurando reduzir os gastos e integrar diretamente com a sociedade a cultura gerencial nas organizações.
Adicionando aos princípios trazidos pelo sistema anterior, o modo gerencial emplacou a eficiência como chave motriz de todo o sistema, sendo possível vislumbra-la na vigente, consagrada e aplaudida Carta Magna de 1988, no seu artigo 37, complementado pela emenda à constituição de número 19.
Em nossa contemporaneidade, o modelo gerencial tem-se apresentado de maneira eficaz, concretizando-se no arcabouço institucional, reduzindo os entraves existentes em todos os sistemas governamentais, beneficiando os cidadãos pelo surgimento das agências reguladoras que buscam adequar a melhor prestação de serviço e sua padronização, assim como a todo o modelo esposado nos capítulos anteriores.
4.3 Novas perspectivas para gestão pública
Os modelos anteriormente apresentados não se demonstraram totalmente descartados, como acima mencionados, a Administração Pública Gerencial demonstrou-se um caminho moderno, contudo, carente de inovação diante da mutabilidade social a qual somos submetidos cotidianamente.
Uma crítica preponderante no modelo gerencial não diz respeito a sua similitude com o modelo burocrático, mas sim a correção ao gerenciamento puro no sentido de incorporar inovadores significados. Subentendesse que a busca única e exclusiva pela eficiência pode, se levada às últimas consequências, retardar e atrapalhar o gerente público.
Para o gerencialismo surge uma nova forma que agrega um conjunto de importantes ideias sobre uma temática “nova gestão pública”. O seu foco fica restrito à buscar instrumentos que possam melhorar os processos administrativos. Têm-se como exemplos dessa nova perspectiva a implantação dos sistemas integrados de cooperação entre os distintos poderes da federação, bem como a informatização dos procedimentos, dando assim, uma celeridade ao que até então caminhava a passos de tartaruga.
Supõe a partir dessa ideia inovadora um aspecto diferenciado para buscar e alcançar resultados jamais imaginados em um espaço curto de tempo, servindo o serviço público como um celeiro de orientações, métodos e técnicas de atuação.
Uma forma clara de transição foi o planejamento de montagem de cenários flexíveis que permitiam a adequação da Administração Pública diante das súplicas que surgiam a cada requerimento da população.
Assim, a sua implantação igualou o acesso aos serviços públicos, dando indicadores de desempenho e, sobretudo, a avaliação dos resultados obtidos.
O mais importante passo foi a possibilidade de avaliação da sociedade diante da prestação de serviços públicos, sendo o corpo social os olhos fiscalizadores da Administração Pública gerencial contemporânea.
4 Conclusão
Corroborando o que até aqui fora apresentado, por intelecção regressiva, a evolução histórica a qual o sistema da Administração Pública foi submetido evidenciou sem arestas o atual sistema existente em nosso país.
O último capítulo não se preocupou com a análise stricto sensu, lado outro, soube-se de modo cristalino a evolução, os pesares e anseios que carregam a história institucional.
Não espaçando por divagações resolúveis, aqui nos fora apresentado uma formulação do Estado atual, composição, ideia funcional e gerencial do sistema nacional.
A nossa Constituição expressa-se através dos seus artigos as intenções e normatizações que a Administração pública está submetida, podendo-se interpretar o texto constitucional através de métodos históricos, sistemáticos e integrados, assim como aqui se encontra.
Esse é o verdadeiro protocolo de intenções que encontram-se tabulados no ordenamento jurídico, ao qual objetiva a satisfação e a supremacia dos interesses públicos.
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